政府采購(gòu)合同性質(zhì)探究

尹孝勉

（湖南師范大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410081）

政府采購(gòu)合同的定性問(wèn)題早在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》 （以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》） 的立法過(guò)程中就引起眾多爭(zhēng)議。盡管《政府采購(gòu)法》第四十三條從權(quán)威與立法層面將政府采購(gòu)合同定性為民事合同，但是在實(shí)踐過(guò)程中，依然存在較大的爭(zhēng)議。2019 年11 月27 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》將符合相關(guān)規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作糾紛定性為 “ 行政協(xié)議 ” ，再次引發(fā)對(duì)政府采購(gòu)法律性質(zhì)的討論。近年來(lái)，政府采購(gòu)實(shí)踐暴露出一系列問(wèn)題。因此，重新討論和界定政府采購(gòu)合同性質(zhì)是推進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)良性發(fā)展的應(yīng)有之義。

一、民事合同說(shuō)及其評(píng)析

（一） 民事合同的內(nèi)涵

持民事合同論的學(xué)者認(rèn)為，采購(gòu)人作為合同的一方主體在交易過(guò)程中并不存在行使行政權(quán)的情形。梁慧星教授曾表示，政府采購(gòu)行為本質(zhì)上屬于市場(chǎng)上的交易行為，即使一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)，也仍然屬于民事合同[1]29。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)合同的定性采用的是民事合同的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)也是法學(xué)界的主流觀點(diǎn)，具體原因可歸為以下幾種：

1.符合民事合同的根本特征

民事合同是平等的民事主體之間簽署的權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。政府采購(gòu)合同符合民事合同的基本特征的原因是，在政府采購(gòu)過(guò)程中，買賣雙方也必須就自愿原則達(dá)成協(xié)議。僅就合同而言，采購(gòu)主體在政府采購(gòu)過(guò)程中不涉及公共權(quán)力的行使，是以一般主體的身份與供應(yīng)商在意思表示一致的范圍內(nèi)簽署合同。這與一般的民事合同沒(méi)有區(qū)別，所以政府采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為私法行為。

2.雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對(duì)等

楊漢平教授認(rèn)為，在政府采購(gòu)合同關(guān)系中，采購(gòu)合同雙方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)基本對(duì)等[2]153。盡管政府采購(gòu)合同的主體與一般民事合同不同，但其行為本質(zhì)與市場(chǎng)行為無(wú)異。具體而言，采購(gòu)主體使用財(cái)政性資金購(gòu)買貨物或服務(wù)是一項(xiàng)民事法律行為，只是購(gòu)買的商品或者貨物具有公益性。按照合同的內(nèi)容提供產(chǎn)品或服務(wù)是供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，而供應(yīng)商的權(quán)利在于可以向采購(gòu)人請(qǐng)求支付合理的價(jià)款。此外，采購(gòu)主體應(yīng)當(dāng)按照合同履行義務(wù)，若出現(xiàn)違法的情形，給供應(yīng)商造成損害，應(yīng)當(dāng)依照民事法律承擔(dān)民事責(zé)任。

（二） 平等、自愿原則在政府采購(gòu)合同中受到限制

《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同應(yīng)按照平等、自愿的原則以合同的方式約定。平等原則和自愿原則都是《合同法》的基本原則，但顯然這兩項(xiàng)基本原則在政府采購(gòu)合同中都受到了限制。

1.政府采購(gòu)合同當(dāng)事人實(shí)質(zhì)地位不平等

平等原則是民法的基本原則之一。突出平等原則對(duì)劃分民法與行政法、經(jīng)濟(jì)法的界限在司法和立法上有重要的意義[3]22。在《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》） 中，平等原則主要體現(xiàn)在第三條： “ 合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。 ” 政府采購(gòu)合同僅僅只是在合同形式上表現(xiàn)出采購(gòu)人與供應(yīng)商之間平等的特征，但實(shí)質(zhì)上雙方的地位很難平等。首先，從締約資格看，我國(guó)《合同法》中的平等原則有豐富的內(nèi)涵，其中包括合同雙方當(dāng)事人人格平等，每個(gè)當(dāng)事人具有平等地參加締約的資格。而《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定，采購(gòu)人可以規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的特定條件，這意味著不符合采購(gòu)人設(shè)定的 “ 特殊條件 ” 的供應(yīng)商，無(wú)法參加采購(gòu)活動(dòng)。在政府采購(gòu)中，并不是每一個(gè)供應(yīng)商都平等地享有與采購(gòu)人締約合同的資格。其次，從合同內(nèi)容來(lái)看，采購(gòu)人可以預(yù)先設(shè)置一定的條款和相關(guān)的政策并要求合同另一方當(dāng)事人遵守，并設(shè)立一定的監(jiān)督機(jī)制，促使供應(yīng)商遵守合同的約定。再次，從合同訂立的過(guò)程看，采購(gòu)人可以選擇以什么樣的方式來(lái)確定授予合同的供應(yīng)商，例如是在符合質(zhì)量要求的情況下選擇價(jià)格最低的供應(yīng)商，還是設(shè)定一個(gè)評(píng)分細(xì)則，對(duì)供應(yīng)商的各項(xiàng)指標(biāo)綜合考慮，將合同授予評(píng)分最高的供應(yīng)商。最后，行政權(quán)的介入使得當(dāng)事人之間的主體地位不平等。在民事合同中，合同一旦出現(xiàn)無(wú)效、可撤銷或者解除的情形，應(yīng)當(dāng)由人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)認(rèn)定，但是這需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的訴訟程序。而政府采購(gòu)合同追求效率，如果雙方當(dāng)事人因政府采購(gòu)合同出現(xiàn)爭(zhēng)議，由行政機(jī)關(guān)做出行政決定，可以在較短時(shí)間內(nèi)解決糾紛[4]20。

2.自愿原則在政府采購(gòu)合同中受到限制

自愿原則也稱為意思自治原則，意思自治的核心是合同自由原則。民事合同最大的特點(diǎn)是崇尚雙方當(dāng)事人自由意志，體現(xiàn)在《合同法》 第四條： “ 當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。 ” 自愿原則在當(dāng)事人訂立和履行合同過(guò)程中的具體內(nèi)容包括締約合同自由、選擇相對(duì)人自由、決定合同內(nèi)容自由、變更或解除合同自由、選擇合同方式自由及爭(zhēng)議解決方式自由等。私人之間法律關(guān)系應(yīng)取決于個(gè)人的自由意思，進(jìn)而給民事主體提供受法律保護(hù)的自由[5]94。而在政府采購(gòu)的實(shí)踐中，意思自治原則受到較大的限制，采購(gòu)人與供應(yīng)商在訂立合同過(guò)程中都不能單獨(dú)接觸，更談不上自由意志。正如劉俊海教授在《關(guān)于政府采購(gòu)立法的若干思考》一文中所言，由于簽訂過(guò)程的公開(kāi)性、公正性及競(jìng)爭(zhēng)性，政府采購(gòu)?fù)黄屏藗鹘y(tǒng)的意思自治原則和契約自由原則[6]。

自愿原則在政府采購(gòu)合同中受限的具體表現(xiàn)為：首先，選擇相對(duì)人自由難以實(shí)現(xiàn)。由于采購(gòu)資金的公益性決定采購(gòu)主體必須依照法定的方式選擇供應(yīng)商，即使采購(gòu)人可以使用招投標(biāo)以外的方式，但也受到嚴(yán)格的限制。其次，合同內(nèi)容自由難以實(shí)現(xiàn)。采購(gòu)合同作為格式合同，《政府采購(gòu)法》第四十五條規(guī)定，其中的必備條款由國(guó)務(wù)院會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定，供應(yīng)商很難與采購(gòu)主體協(xié)商合同內(nèi)容的主要條款。再次，合同的程序自由受到限制。政府采購(gòu)法必須采用的形式有：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)及國(guó)務(wù)院規(guī)定的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等形式，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定的程序，政府采購(gòu)合同不能成立。最后，雙方當(dāng)事人很難有變更或解除政府采購(gòu)合同的自由。《政府采購(gòu)法》第五十條規(guī)定，除非出現(xiàn)法定的原因，雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或終止合同。即使供應(yīng)商與采購(gòu)人因合同的變更、中止或終止發(fā)生爭(zhēng)議，也應(yīng)當(dāng)交由代表公共利益的政府采購(gòu)的監(jiān)管部門處理。

二、雙階理論說(shuō)及其評(píng)析

1956 年德國(guó)學(xué)者伊普森（Hans Peter Ipsen） 在《給私人的公共補(bǔ)貼》 中對(duì)雙階理論進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。他將補(bǔ)貼分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為國(guó)家是否向私人提供補(bǔ)貼，屬于公法性質(zhì)；第二個(gè)階段為國(guó)家如何向私人發(fā)放補(bǔ)貼，屬于私法性質(zhì)[7]427。雙階理論是將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆解為不同的階段，分別使用不同性質(zhì)法規(guī)的學(xué)說(shuō)[8]88。該理論最初是為了解決德國(guó)的補(bǔ)貼爭(zhēng)議，后來(lái)隨著理論的發(fā)展，其內(nèi)涵逐漸豐富而備受推崇。

（一） 雙階理論的內(nèi)涵與適用

1.雙階理論的內(nèi)涵

目前政府采購(gòu)合同的雙階理論說(shuō)被學(xué)者們廣泛接受。支持政府采購(gòu)適用雙階理論的學(xué)者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第四十三條以及第五十八條等規(guī)定暗含了雙階理論的思想。我國(guó)政府采購(gòu)可以分為公法和私法兩個(gè)階段，第一階段是決定階段，包括從發(fā)布采購(gòu)文件到最終中標(biāo)、成交的全過(guò)程，其行為屬于公權(quán)力行為，此階段法律性質(zhì)當(dāng)屬公法；第二階段是指從中標(biāo)、成交之后到履行完畢之前，《政府采購(gòu)法》已經(jīng)明確規(guī)定其適用《合同法》，司法實(shí)踐中也認(rèn)定其為民事合同，并且適用民事救濟(jì)程序，所以這一階段的性質(zhì)屬于私法性質(zhì)[8]103。另外，從救濟(jì)的角度而言，雙階理論的支持者主張對(duì)于 “ 采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果 ” 所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，適用 “ 質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議或行政訴訟 ” 的救濟(jì)方式；對(duì)于政府采購(gòu)合同簽訂后及履行前所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，適用 “ 和解或調(diào)解—仲裁—民事訴訟 ” 的救濟(jì)方式[9]147。

2.雙階理論的適用

在雙階理論的適用中，德國(guó)公共采購(gòu)按照門檻金額分別予以討論。門檻金額以上的公共采購(gòu)，適用《反競(jìng)爭(zhēng)限制法》，而在德國(guó)該法的性質(zhì)屬于私法，也因此承認(rèn)門檻金額以上的公共采購(gòu)為私法性質(zhì)。當(dāng)因采購(gòu)事務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，供應(yīng)商可以向采購(gòu)審查委員會(huì)尋求救濟(jì)，對(duì)采購(gòu)審查委員會(huì)的裁決不服，可以提起民事訴訟。而門檻以下的公共采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)適用雙階理論還是民事救濟(jì)程序尚存爭(zhēng)議。科倫布茨高等行政法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用雙階理論，但是聯(lián)邦最高行政法院認(rèn)為采購(gòu)程序并不具備獨(dú)立性，故應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用民事救濟(jì)程序[8]98。

臺(tái)灣地區(qū)的政府采購(gòu)適用的也是雙階理論。臺(tái)灣地區(qū)的政府采購(gòu)活動(dòng)以訂立合同為節(jié)點(diǎn)，采購(gòu)主體與供應(yīng)商在訂立合同之前所產(chǎn)生的關(guān)于招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)的爭(zhēng)議，屬于公法范疇。供應(yīng)商可以通過(guò)申訴來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，政府采購(gòu)申訴委員會(huì)做出處理，如果利害關(guān)系人對(duì)申訴委員會(huì)處理不服，可以提起行政訴訟。而履約階段產(chǎn)生的爭(zhēng)議，屬于私法范疇，供應(yīng)商可向救濟(jì)主體申請(qǐng)調(diào)解或申請(qǐng)仲裁，救濟(jì)主體可以準(zhǔn)用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定解決糾紛。

（二） 政府采購(gòu)合同適用雙階理論的弊端

1.授予采購(gòu)合同的決定不是行政行為

從公共利益角度看，行政機(jī)關(guān)授予合同的決定是一種行政行為；而從相對(duì)人角度看，它是行政機(jī)關(guān)私法上的要約[10]154。如前所述，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》，那么政府采購(gòu)合同的訂立也要遵循合同的訂立程序，也就是雙方當(dāng)事人在訂立合同時(shí)需要經(jīng)過(guò)要約與承諾的過(guò)程，合同才能成立并生效。首先，采購(gòu)人向潛在供應(yīng)商發(fā)出要約邀請(qǐng)。要約邀請(qǐng)又稱 “ 要約引誘 ” ，是當(dāng)事人希望對(duì)方主動(dòng)向自己提出訂立合同的意思表示。要約邀請(qǐng)是訂立合同的預(yù)備行為，只是引誘他人發(fā)出要約，不能因相對(duì)人的承諾而成立合同。在政府采購(gòu)中，寄送價(jià)目表、招標(biāo)公告、詢價(jià)等形式都屬于要約邀請(qǐng)。其次，供應(yīng)商向采購(gòu)人發(fā)出要約。要約是希望和他人訂立合同的意思表示，要約對(duì)要約人與受約人都有約束力，要約人不得隨意更改和撤回要約，受約人一經(jīng)承諾就要簽訂合同。在政府采購(gòu)過(guò)程中，供應(yīng)商的投標(biāo)行為、競(jìng)爭(zhēng)性談判行為及單一來(lái)源的報(bào)價(jià)行為都屬于要約行為。再次，采購(gòu)人的承諾行為。承諾是受約人同意要約的意思表示，承諾一經(jīng)做出，并送達(dá)要約人，合同即告成立。在政府采購(gòu)過(guò)程中，招投標(biāo)程序中發(fā)出中標(biāo)通知書即為采購(gòu)人的承諾行為。最后，采購(gòu)合同的成立。在一般情況下，承諾一旦到達(dá)對(duì)方，合同即為成立。但是《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)采用書面的形式，政府采購(gòu)合同屬于要式合同，一旦簽訂合同，合同即為成立?？梢钥闯?，政府采購(gòu)合同是經(jīng)要約和承諾而成立，而雙階理論是虛化要約和承諾，難以將采購(gòu)主體授予供應(yīng)商政府采購(gòu)合同的行為認(rèn)定為行政行為。

2.兩個(gè)階段之間的法律關(guān)系難以解釋

雙階理論割據(jù)了完整的生活關(guān)系，將統(tǒng)一的生活關(guān)系割裂成兩個(gè)不同的法律關(guān)系。如此一來(lái)，前后兩個(gè)階段之間關(guān)系有何關(guān)聯(lián)，效力評(píng)價(jià)如何，對(duì)后一階段行為有何影響等許多問(wèn)題在學(xué)術(shù)界并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，前階段的行政處分因后階段契約締結(jié)而 “ 終結(jié) ” 。在這種觀點(diǎn)下，如果后一階段的契約締結(jié)后，前一階段的行政行為效力歸于消滅，那么第三人是否能主張撤銷訴訟？另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，前一階段的行政行為繼續(xù)有效存在并持續(xù)影響后一行為?；诘诙N觀點(diǎn)，又可以將前階段的行政行為與后階段的協(xié)議之間的關(guān)系區(qū)分為：其一，前階段的行政行為是后階段協(xié)議的生效要件。這種觀點(diǎn)的弊端在于，若是前階段的行政行為因無(wú)效而被撤銷，后階段的合同必然無(wú)效，而行政機(jī)關(guān)違法的后果由契約另一方當(dāng)事人承擔(dān)是否合適？其二，前階段的行政行為是后階段協(xié)議的 “ 交易基礎(chǔ) ” 。若是交易基礎(chǔ)滅失時(shí)，不利一方是否可以請(qǐng)求調(diào)整或者終止契約？其三，前階段的行政行為是后階段協(xié)議的法律原因。如果該情況下形成契約的法律原因滅失，那么契約另一方是否可以因不當(dāng)?shù)美鲝埛颠€請(qǐng)求權(quán)[11]12？可以看出，雖然雙階理論有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是自身問(wèn)題重重，在政府采購(gòu)領(lǐng)域適用不利于維護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益。

三、政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)定性為行政合同

（一） 政府采購(gòu)的根本目標(biāo)在于公共性

從政府采購(gòu)的發(fā)展來(lái)看，最初主要是通過(guò)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)從事政府采購(gòu)，由他們來(lái)購(gòu)買政府管理所需要的物品，以達(dá)到節(jié)約資金的目的。1782 年英國(guó)政府設(shè)立文物公用局，負(fù)責(zé)采購(gòu)事務(wù)，后該局發(fā)展為物資供應(yīng)部，此時(shí)考慮更多的是盡可能以經(jīng)濟(jì)的方式獲取這些質(zhì)量可接受的商品。后來(lái)隨著政府采購(gòu)規(guī)模的日益擴(kuò)大，大量的采購(gòu)資金向某個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)流入會(huì)給其帶來(lái)巨大的影響，政府采購(gòu)的職能已由單純的維護(hù)預(yù)算平衡拓展到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策功能。政府采購(gòu)已成為政府增加就業(yè)機(jī)會(huì)、對(duì)少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行特殊優(yōu)惠或?qū)崿F(xiàn)其他合法政治目標(biāo)的干預(yù)工具[12]26。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)國(guó)家最大的購(gòu)買者，政府采購(gòu)會(huì)直接影響國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢钥闯?，節(jié)約財(cái)政性資金、獲得物美價(jià)廉的商品是政府采購(gòu)的一般追求，其更加重要的目的是為了通過(guò)購(gòu)買行為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、調(diào)控金融市場(chǎng)等。由于政府采購(gòu)承擔(dān)著這種使命，不少學(xué)者提出，各地的政府采購(gòu)可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，設(shè)置一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤?，即使價(jià)格比同等條件略高一點(diǎn)，也應(yīng)將政府采購(gòu)合同授予應(yīng)當(dāng)扶持的中小企業(yè)、予以支持的環(huán)保企業(yè)以及積極安排人員達(dá)到一定比例的企業(yè)等。政府采購(gòu)的根本目標(biāo)在于其公共性，區(qū)別于民事合同中的為了實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人的私人目的。正因如此，如果將政府采購(gòu)法律關(guān)系看作私法關(guān)系，并完全以私法關(guān)系調(diào)整，采購(gòu)人完全等同于普通私人團(tuán)體或組織，政府采購(gòu)的價(jià)值目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。價(jià)值目標(biāo)一旦缺失，這種制度也就失去了存在的意義。

（二） 合同的屬性應(yīng)由其所處的法律關(guān)系決定

分析某種法律性質(zhì)，首先必須回到法律關(guān)系中去，因?yàn)榇_定了法律關(guān)系，才能進(jìn)一步確定行為的特征。就整體而言，政府采購(gòu)屬于行政法的范疇，但是政府采購(gòu)法律關(guān)系是否屬于行政法律關(guān)系，學(xué)者們未能達(dá)成一致意見(jiàn)。認(rèn)為政府采購(gòu)法律關(guān)系是民事法律關(guān)系的理由在于，政府并沒(méi)有直接執(zhí)行公務(wù)，而更像是一個(gè)普通的民事主體在市場(chǎng)上購(gòu)買貨物。政府采購(gòu)私法說(shuō)的目的是試圖把采購(gòu)人和供應(yīng)商放在同等的法律地位，但是有一些問(wèn)題無(wú)法回答。具體而言：其一，即使這種觀點(diǎn)體現(xiàn)了私法規(guī)范形式的尊重，但是采購(gòu)主體在與公共利益關(guān)系密切的政府采購(gòu)活動(dòng)中是否就不需要受法治國(guó)家的約束而隨意花納稅人的錢了呢？其二，政府采購(gòu)過(guò)程中能否為了貫徹特定公共政策而為相對(duì)人提供各種優(yōu)惠？歷年來(lái)行政法將建設(shè)公共設(shè)施視為事實(shí)行為，是否采取采購(gòu)公共設(shè)施的措施之后其性質(zhì)就發(fā)生了變化？其三，認(rèn)為政府采購(gòu)行為不屬于公法范疇的依據(jù)何在，在法律規(guī)定不健全時(shí)公共行政就不能援用民法規(guī)定？事實(shí)上，以上幾個(gè)問(wèn)題，政府采購(gòu)法律關(guān)系私法說(shuō)無(wú)從回答，也回答不了。其實(shí)，采購(gòu)主體必須按照法定程序和權(quán)限來(lái)決定是否授予供應(yīng)商采購(gòu)合同，國(guó)家在這里的行為與所受約束與公法上的行政關(guān)系無(wú)異[10]153。王叢虎教授也表示，法律關(guān)系是決定合同性質(zhì)的關(guān)鍵，政府采購(gòu)合同處于行政法律關(guān)系中，政府采購(gòu)合同當(dāng)屬于行政合同[13]76。

（三） 對(duì)行政權(quán)的控制貫穿政府采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程

在政府采購(gòu)過(guò)程中，對(duì)行政權(quán)的控制自始至終貫穿整個(gè)過(guò)程。廣義的政府采購(gòu)程序包括采購(gòu)預(yù)算、資金審核、招標(biāo)投標(biāo)、采購(gòu)合同授予與履行、采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收、采購(gòu)資金支付等一系列程序。采購(gòu)資金的公益性決定采購(gòu)資金的使用需要面臨來(lái)自多方面的規(guī)制，如《政府采購(gòu)法》 《預(yù)算法》 《會(huì)計(jì)法》等。政府與供應(yīng)商簽訂的合同與民事合同不同，它需要考慮公共利益，不能讓公共利益受到侵害。因此，對(duì)采購(gòu)程序嚴(yán)格限制是進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)的必然，例如在采購(gòu)項(xiàng)目確立批準(zhǔn)階段，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算的規(guī)定從事采購(gòu)活動(dòng)，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)許可的情況下，不得改變資金的用處；在合同的形成階段，采購(gòu)人必須嚴(yán)格按照法定的采購(gòu)方式進(jìn)行，以公開(kāi)招標(biāo)為原則，以其他采購(gòu)方式為例外；在合同的履行及其管理階段，采購(gòu)人向財(cái)政部門申請(qǐng)撥款，采購(gòu)主體將采購(gòu)資金撥付給供應(yīng)商，而不由采購(gòu)人直接支付；此外，為了方便日后的審查和管理，還應(yīng)當(dāng)妥善保存政府采購(gòu)文件。綜上所述，在政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)主體的權(quán)力受到嚴(yán)格的限制，而民事合同只要不出現(xiàn)損害公共利益或者國(guó)家利益的情況，雙方當(dāng)事人可以自由協(xié)商。