土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司之法律困境與突破

周新艷

(貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

改革開放以來，農(nóng)民生產(chǎn)生活主體上依賴于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司上，目前，我國(guó)出臺(tái)了很多相應(yīng)政策，但在法律上仍有所欠缺，造成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在實(shí)際操作中出現(xiàn)很多問題[1]。因此，我國(guó)當(dāng)前要?jiǎng)?wù)是制定合理的法律法規(guī)來對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化進(jìn)行管理，使政策逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?。正確分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化的法理、法理依據(jù)和政策依據(jù)，對(duì)處理好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化在實(shí)際操作中遇到的各種問題，研究全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化在法治社會(huì)的可行性，以及針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化制定法規(guī)制度的具體方法等問題，無論是從理論還是從實(shí)踐上，都具有重要意義。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化的特征

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化的實(shí)質(zhì)是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股份化、資本化，從而取得收益的法律行為[2]。其組織形式包括農(nóng)民專業(yè)合作社、公司、合伙企業(yè)三種形式，這三種形式在管理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、組織形式上存在著很大差距。但從屬性、行為意義的角度來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化具有以下特點(diǎn)：

第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化的實(shí)質(zhì)是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股份化、資本化。資本化即將資產(chǎn)按照收益在現(xiàn)期市場(chǎng)中轉(zhuǎn)變?yōu)榻粨Q價(jià)值。根據(jù)《物權(quán)法》第128條和第133條，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可行的，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有可交換性，存在交換價(jià)值。通過這三種組織形式，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，變?yōu)榻M織一部分的共同財(cái)產(chǎn)。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人增加了新的身份。根據(jù)《決定》內(nèi)容，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化的同時(shí)，不得違反我國(guó)基本土地政策，需要保證農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不發(fā)生變化。因此，在股權(quán)化后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人除原有的身份外，還會(huì)增加一個(gè)新的組織身份，即股東身份。

第三，權(quán)利的內(nèi)容有所改變。在股權(quán)化之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有著占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)。在股權(quán)化之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人變成了股東，擁有知情權(quán)、分紅權(quán)、表決權(quán)等權(quán)利，而原先作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的有關(guān)承包地的權(quán)利受到限制。相對(duì)地，入股企業(yè)享有入股承包地的部分或全部的用益物權(quán)。

第四，在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行購(gòu)資入股時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)股權(quán)為數(shù)人所共有的情況。在我國(guó)，農(nóng)村實(shí)行社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制下的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體只能是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種土地上的雙重權(quán)利主體導(dǎo)致在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股上也出現(xiàn)了雙重主體，共有股權(quán)這一特性在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股上存在。此外，由于在我國(guó)《民法通則》中，并未規(guī)定家庭是正式意義上的戶，因此，家庭缺乏清晰準(zhǔn)確的主體地位，在家庭成員間，存在著準(zhǔn)共有的土地承包關(guān)系，也導(dǎo)致共有股權(quán)這一特性在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股上出現(xiàn)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司在法律方面出現(xiàn)的問題

目前，我國(guó)僅在《物權(quán)法》和《承包法》中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股權(quán)化作出了部分有關(guān)原則的規(guī)定，而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化在實(shí)際操作中，缺乏司法方面的可操作性。同時(shí)，入股有限責(zé)任公司這一操作與《公司法》中的部分規(guī)定產(chǎn)生了矛盾沖突。

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份權(quán)化與《公司法》矛盾

《公司法》在公司存續(xù)期間、股東出資義務(wù)、股東人數(shù)等方面，對(duì)我國(guó)目前的公司制度給出了一系列規(guī)定。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的受限的用益物權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》和《承包法》中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特別規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與《公司法》內(nèi)容中的部分規(guī)定存在以下三個(gè)方面的矛盾。

1.有限責(zé)任公司的股東人數(shù)受限

目前，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)字較大，人均耕地匱乏，土地細(xì)碎化是農(nóng)村的通病。成立有限責(zé)任公司，進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，其目的在于將土地進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)，需要加進(jìn)大批的農(nóng)民，因此，《公司法》中規(guī)定的最多50位股東，難以滿足這類公司的需求。但同時(shí)，如果對(duì)股東人數(shù)不設(shè)限，公司在發(fā)展中又會(huì)出現(xiàn)股東人數(shù)多而導(dǎo)致的管理混亂問題。因此，入股農(nóng)民在人數(shù)上與有限責(zé)任公司的人合性有著難以解決的矛盾。

2.有限責(zé)任公司的出資義務(wù)

根據(jù)《公司法》內(nèi)容，股東在履行出資義務(wù)時(shí)，可通過非貨幣財(cái)產(chǎn)的形式作價(jià)出資。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于出資財(cái)產(chǎn)的一種。但《承包法》中做出了規(guī)定，極大地限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過程。在一般情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體組織成員的內(nèi)部，而對(duì)外進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如入股成立公司，需要進(jìn)行一系列復(fù)雜的流程。因此，農(nóng)民要想成為股東，實(shí)現(xiàn)“足額出資”，面臨著很多困難。

3.有限責(zé)任公司的存續(xù)期

《公司法》中做出規(guī)定，如果沒有發(fā)生解散事由，那么該公司的存續(xù)期可以無限延長(zhǎng)。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限有限，流轉(zhuǎn)必須發(fā)生在在權(quán)利有效期限內(nèi)。一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)失效，便會(huì)出現(xiàn)許多新的問題，例如，新舊股權(quán)的銜接問題等。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股權(quán)化在定價(jià)評(píng)估及利潤(rùn)劃分方面的問題

借鑒以往經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出，改革其實(shí)是對(duì)利益的重新分配，每一次改革的成果都伴隨著不少風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的改革，主要問題在于在效益增加的基礎(chǔ)上，能否做到利益分配公平公正，可從非貨幣出資可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，探討利益分配的難題。

在普通人群中，要想利用非貨幣財(cái)產(chǎn)進(jìn)行出資，必須符合三個(gè)條件：可轉(zhuǎn)讓性、合法性和可估值性。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的權(quán)利，其價(jià)值評(píng)估和利潤(rùn)劃分都有著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在我國(guó)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著很多的限制條件，流通自由度低，沒有一個(gè)明確的定價(jià)評(píng)估統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其有關(guān)業(yè)務(wù)辦理存在很大得困難，農(nóng)民利益受到威脅。另一方面，部分地區(qū)采取了“保底分紅”措施，在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，這種措施可有效地保護(hù)農(nóng)民收益不受到損失，從而，導(dǎo)致更多農(nóng)民選擇投資入股。但“保底分紅”即在公司虧損時(shí)不進(jìn)行分紅，這與《公司法》中關(guān)于收益分配的規(guī)定相悖，因此，這種措施缺乏合法性，盡管能為農(nóng)民收益做出保障，卻阻礙了吸引民間資本的入股。

(三)農(nóng)民面臨更大的失地風(fēng)險(xiǎn)

隨著現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)業(yè)必須引入學(xué)習(xí)高效能管理、高科技方法、提升能力水平，但高科技的引入必然會(huì)導(dǎo)致大批農(nóng)民無地可耕，變成自由勞動(dòng)力。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備社會(huì)保障性，農(nóng)民的生存發(fā)展依賴土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障[3]。一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有限責(zé)任公司運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，甚至演變至破產(chǎn)清算的地步，清償債務(wù)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅失去股東的身份，還會(huì)成為失地農(nóng)民。在這種情況下，農(nóng)民很難維持生計(jì)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在威脅。

(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司的破產(chǎn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響

相關(guān)法律條文規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為資本入股設(shè)立公司，那么承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有公司股東的所有權(quán)利和義務(wù)。但也增加了公司的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)法律條款也就此問題做出調(diào)整，以此來限制此類公司的不斷衍生，其中包括“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自愿、土地用途不得改變、公司營(yíng)業(yè)期限必須在入股承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、考量企業(yè)的發(fā)展前景、參與企業(yè)的量別、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的能力、地區(qū)政府的支持”等，這一系列的準(zhǔn)入制度并不能完全杜絕投資存在的高風(fēng)險(xiǎn)，但還起到了一些限制作用。目前，法律法規(guī)針對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的維護(hù)還存在很大的不足，當(dāng)此類公司面臨破產(chǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人受到的損失很大，甚至?xí)ネ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)指出，我國(guó)農(nóng)村土地是為社會(huì)發(fā)展提供保障的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能看作是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)力，因此，一旦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的公司破產(chǎn)，農(nóng)民股東也需要承擔(dān)一定的債務(wù)責(zé)任，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的收益不及破產(chǎn)承擔(dān)的債務(wù)時(shí)，那么農(nóng)民股東失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性加大，這樣的結(jié)局是農(nóng)民和政府都不愿發(fā)生的，不僅增加了農(nóng)民身為低收入階層的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重的可能會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

(五)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的公司存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資本入股設(shè)立公司，突破了傳統(tǒng)公司法，形成另一種資本結(jié)構(gòu)，因此，此類公司相較于其他資本結(jié)構(gòu)的公司有很大區(qū)別，需要深入分析其資本結(jié)構(gòu)。

我國(guó)的相關(guān)憲法就土地使用性質(zhì)做出過明確規(guī)定，“國(guó)家擁有城市土地、有明確法律規(guī)定的城市郊區(qū)和農(nóng)村土地的所有權(quán)，除此之外的農(nóng)村土地、宅基地、自留地和自留山都?xì)w集體所有”。相關(guān)憲法也就土地的征用和轉(zhuǎn)讓做出規(guī)定，“在符合公共利益為前提下，國(guó)家有權(quán)力依法征用土地。任何人或者組織都沒有買賣、非法轉(zhuǎn)讓或者侵占土地的權(quán)力，一經(jīng)發(fā)生依法處理。土地所有人可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)?！鞭r(nóng)村的土地可以依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種特殊的資本形式還是與其他資本形式存在很大區(qū)別，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是無限期的，而且出于公共利益的需求，國(guó)家隨時(shí)都可能征用土地，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司比其他資本結(jié)構(gòu)的公司存在更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，受這些多方面的風(fēng)險(xiǎn)因素影響，可能無法長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)下去，這給企業(yè)的農(nóng)民股東和其他股東都造成了一定的利益損害。

三、解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股法律問題的方法

在重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)中，首次提出了成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有限責(zé)任公司的策略，但因缺乏相配套的措施和制度保障，當(dāng)時(shí)成立的這類公司遇到了種種法律方面的問題，要想長(zhǎng)久地維持這類公司的發(fā)展，就必須處理好這些法律問題。

(一)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，明確土地產(chǎn)權(quán)

根據(jù)我國(guó)憲法中第十條，城市土地所有權(quán)歸國(guó)家，農(nóng)村和市郊土地的所有權(quán)，部分根據(jù)法律規(guī)定歸國(guó)家所有，其余歸集體所有，自留山、自留地和宅基地等，所有權(quán)歸集體。又根據(jù)物權(quán)法中第十四條第二款，對(duì)于所有歸國(guó)家和集體，由農(nóng)民集體使用的草地、林地、耕地，以及其他農(nóng)業(yè)用途的土地，根據(jù)法律實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。從以上內(nèi)容可以得知，我國(guó)土地所有制為國(guó)家集體二元化，在此基礎(chǔ)上農(nóng)民以土地承包合同的形式來獲得用益物權(quán)式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

誠(chéng)然，在改革開放的初級(jí)階段，這種農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)步有極大的積極意義。但我國(guó)社會(huì)在不斷發(fā)展，以往的農(nóng)村土地制度在現(xiàn)在已經(jīng)不再適用。分析我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在當(dāng)前出現(xiàn)的問題，主要為集體所有制中的集體缺乏一個(gè)清晰的界定。作為代理人，地方基層組織的作用尤為重要。雖然根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，所有權(quán)歸農(nóng)民所有，但這部分權(quán)利通常是由基層代理人所掌握。土地集體所有制中集體這一主體的虛化，進(jìn)而演變?yōu)橹黧w的泛化，從而導(dǎo)致農(nóng)民在土地收益上受到部分侵占。農(nóng)民是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，原本應(yīng)直接享有農(nóng)村土地所創(chuàng)的收益，但在土地所有權(quán)制度的二元化中，其利益卻受到了侵占。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系當(dāng)前的問題導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份化受到了直接影響。要想促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)股份化，就必須改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的當(dāng)前狀況，進(jìn)行改革，給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有限責(zé)任公司以根本性的制度保障。

關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系的當(dāng)前狀況，需要向土地所有權(quán)的一體化發(fā)展進(jìn)行改革，以土地國(guó)有制為原則，取消農(nóng)村土地的集體所有形式。并需要借鑒歷史中的永佃權(quán)制度，做出創(chuàng)新性的制度改革，為農(nóng)民增加土地永佃權(quán)[4]。以此更好地解決農(nóng)民看不到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而帶來的問題，促使農(nóng)民長(zhǎng)期地對(duì)土地投資，也對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有限責(zé)任公司有著穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展的積極作用。

(二)完善相關(guān)配套方案和體系，大力發(fā)展股權(quán)化股份公司

成立公司，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股權(quán)化，從某種角度來說，與我國(guó)當(dāng)前公司法有一定的沖突。此時(shí)若一味遵循公司法的內(nèi)容，難以應(yīng)對(duì)這類公司在運(yùn)作、清算及破產(chǎn)過程中的各種狀況。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)較為特殊，這類公司在本質(zhì)上也與其他普通公司存在一些差別，所以，在發(fā)展這類公司時(shí)，要制定相應(yīng)的配套方案和體系。農(nóng)民生活靠土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來維持，因此，在制定相應(yīng)的配套方案和體系需要以農(nóng)民利益為優(yōu)先，切實(shí)保障農(nóng)民利益。此外，為吸引來自城市的資本，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)增加資本來源，在稅收等方面也要給出一定程度的優(yōu)惠。

四、結(jié)語

將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行股份化，成立公司，開發(fā)了土地流轉(zhuǎn)的新模式，使農(nóng)村土地能被更好地利用，有效促進(jìn)農(nóng)民更好地將改革發(fā)展成效共享出來，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)一步發(fā)展。因此，對(duì)目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行革新，對(duì)配套方案和體系進(jìn)行改進(jìn)，大力發(fā)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參股公司，是結(jié)合了我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，深化改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，穩(wěn)步走向社會(huì)主義新農(nóng)村的最佳方法。