國家治理進(jìn)程中依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一

宋 才 發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

一、研究依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一問題緣起

建設(shè)社會主義法律體系是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。從國家法的視角看，構(gòu)成完整的中國特色社會主義法律體系的各個(gè)組成部分，是國家憲法、基本法、法律、國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)等不同層級的法律規(guī)范。國務(wù)院新聞辦公室2011年10月推出的《中國特色社會主義法律體系》白皮書，對中國立法權(quán)限、法律體系等問題作出了明確的闡釋。全國人大及其常委會是國家的立法機(jī)構(gòu)，全國人大及其常委會制定的法律囊括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)諸方面的基本法律制度，既是中國特色社會主義法律體系的主干，也為國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定提供了重要依據(jù)。國家法律的核心功能是調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，因而國家法律懲罰犯罪行為，同樣是一種具有導(dǎo)向性的社會規(guī)范行為。正是從這個(gè)意義上講，把行之有效的法律歸結(jié)為“行為規(guī)范”是合乎情理的，也是當(dāng)下國內(nèi)外法學(xué)界公認(rèn)的基本方法。盡管在語言表述上，法律法規(guī)通常是連在一起使用的，但是法律和法規(guī)畢竟是兩個(gè)含義不同的法律概念。譬如，法規(guī)是一個(gè)由國家立法正式確認(rèn)的、約定俗成的法律詞匯，從來就不是“法律”和“法規(guī)”二者疊加的簡稱。國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)是將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，在一定程度上是對法律規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充(1)李林：《科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個(gè)問題》，《東方法學(xué)》，2017年第4期，第107-112頁。。當(dāng)然也有一些法律法規(guī)的要求，不一定體現(xiàn)為嚴(yán)格的國家制度形式，它們通常以習(xí)慣法、慣例、習(xí)俗、原則、理念和精神等方式存在。習(xí)近平在《加快建設(shè)社會主義法治國家》一文中就曾指出：“要堅(jiān)持立法先行，堅(jiān)持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會法規(guī)體系，為全面推進(jìn)依法治國提供基本遵循?！?2)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻(xiàn)出版社，黨建讀物出版社，2016年，第212頁。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(3)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》,2019年11月6日。。黨內(nèi)法規(guī)是黨的法規(guī)制度體系的核心部分，也是黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，是全面從嚴(yán)治黨的本質(zhì)反映和內(nèi)在要求。黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義新時(shí)代管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。執(zhí)政黨在社會主義新時(shí)依法執(zhí)政、依法行政，既要仰賴于國家法律法規(guī)體系作保障，又要仰賴于黨內(nèi)法規(guī)制度體系發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)體系的功能作用要由實(shí)際成效來體現(xiàn)。在過去一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，由于執(zhí)政黨忽略了黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善問題，致使一些黨員干部忘記了“人民公仆”的身份，出現(xiàn)諸多腐敗現(xiàn)象和“黑保護(hù)傘”的丑聞，給黨的形象和國家利益造成了重大損失。執(zhí)政黨在新時(shí)代面臨的國內(nèi)外形勢和任務(wù)，越來越嚴(yán)峻、越來越艱巨。持續(xù)不斷地制定出臺黨內(nèi)法規(guī)的事實(shí)表明，國家治理法治化在客觀上要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政行為規(guī)則化，因?yàn)樗P(guān)涉到黨的行動(dòng)的正確性與執(zhí)政的合法性問題。執(zhí)政黨在治國理政的實(shí)踐過程中，確實(shí)產(chǎn)生了越來越多的規(guī)則化需求，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)關(guān)涉到黨的存續(xù)空間問題(4)王耀海：《黨內(nèi)法規(guī)的制度定位：馬克思主義法學(xué)探索之四》，《東方法學(xué)》，2017年第4期，第121-129頁。。黨內(nèi)法規(guī)制度體系一旦制定出臺就必須付諸實(shí)施，絕對不能讓它僅僅停留在紙面上，必須落實(shí)到基層黨組織和黨員群眾的實(shí)際行動(dòng)當(dāng)中去。盡管黨內(nèi)法規(guī)制度體系現(xiàn)代化建設(shè)取得了顯著成績，但是仍然存在著諸多不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題，其中關(guān)鍵的、要害的問題，是對黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力度不夠、實(shí)效性比較差。集中反映在如下幾個(gè)問題上：(1)依規(guī)治黨的立規(guī)存在缺陷，主要體現(xiàn)為制定主體不夠明確、范圍過窄，在制定過程中缺乏黨員群眾參與(5)劉長秋等：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系研究》，《南海法學(xué)》，2017年第6期，第18-28頁。；(2)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“效力位階”不很明確，效力位階與制定條例設(shè)計(jì)的“四級層次”形式體系存在銜接問題，與民主集中制原則及效力追求存在某種“錯(cuò)位”；(3)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的體系化特征不突出，尤其是體系構(gòu)建功能沒有體現(xiàn)出來；(4)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)不太理想，群眾反映強(qiáng)烈問題的解決、決策失誤的防范等問題，在某些領(lǐng)域抑或某些地方仍然嚴(yán)重存在；(5)黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)和黨的工作、思想和作風(fēng)建設(shè)，在一些單位和部門相對滯后，制度體系、法規(guī)體系尚未成型(6)莫繼宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》《東方法學(xué)》，2017年第4期，第113-120頁。；(6)在有些地方和部門還存在貫徹黨的路線、方針和政策不力，黨的路線、方針和政策與黨章之間邏輯關(guān)系不清晰的問題(7)姚尚賢：《比較視域下黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化進(jìn)路》，《江西社會科學(xué)》，2018年第3期，第197-204頁。。中共十八屆六中全會指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?！?8)新華社：《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報(bào)》，《人民日報(bào)》，2016年10月28日。全面從嚴(yán)治黨必須強(qiáng)化黨的監(jiān)督職能，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的功能作用要由實(shí)際成效來體現(xiàn)，就是說應(yīng)當(dāng)解決好上下之間黨內(nèi)法規(guī)的效力等級關(guān)系問題，防止因“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”落實(shí)不到位而影響執(zhí)政黨地位的制度風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；必須消除國家立法與黨內(nèi)法規(guī)“兩張皮”的現(xiàn)象，確保黨內(nèi)法規(guī)簡明扼要、實(shí)用高效，確保通過憲法和法律實(shí)施能夠解決效力問題，確保黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨方面發(fā)揮好行為指引作用；必須進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的組織保障建設(shè)，確保黨內(nèi)法規(guī)在貫徹執(zhí)行中不打折扣，依法依規(guī)明確黨委(黨組)在黨內(nèi)監(jiān)督中“負(fù)主體責(zé)任、書記是第一責(zé)任人”。

二、依法治國與依規(guī)治黨的基本內(nèi)涵及內(nèi)在規(guī)定性

整體籌劃新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建。黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系在本質(zhì)上具有共通性，但是“共通性”不等于就是相同的“共同性”，各自的獨(dú)立價(jià)值決定了它們之間難免會有某些沖突和不協(xié)調(diào)的地方。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一定要同國家法律相銜接，尤其是不能與憲法和法律相沖突，要形成國家法與黨內(nèi)法規(guī)制度相互促進(jìn)、相互保障的格局。在“全面依法治國”“全面依法執(zhí)政”“全面從嚴(yán)治黨”的新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)已成為“建設(shè)法治國家”必不可少的組成部分，成為推動(dòng)黨的執(zhí)政方式民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的基本方式。黨規(guī)黨法體系的基本功能就在于規(guī)范黨內(nèi)行為，是共產(chǎn)黨人必須遵從的黨的“專門法律體系”。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是整個(gè)執(zhí)政黨建設(shè)的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨理論體系中的核心概念，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》把它定義為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！?9)新華社：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》,2019年9月16日。從黨內(nèi)立法的視角看，這個(gè)定義實(shí)質(zhì)上明確了“省、自治區(qū)、直轄市黨委”的“立規(guī)主體”地位問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》賦予“副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”(10)新華社：《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日報(bào)》,2017年6月21日。，形成了對中央黨內(nèi)法規(guī)制度體系的有益而必要的補(bǔ)充。從黨規(guī)黨法的視角看，黨章是執(zhí)政黨立黨、治黨和管黨的總章程，在黨內(nèi)具有最高權(quán)威和最大效力?！包h的規(guī)矩”不僅包括黨章、黨紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，而且包括執(zhí)政黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，甚至包括一些不成文的“政治規(guī)矩”。盡管它們不是也不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的“黨規(guī)黨法”，但是它們在管黨治黨的實(shí)踐中發(fā)揮了無與倫比的作用。所有這些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的“優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”，是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容。毛澤東在1938年10月中共六屆六中全會上提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，強(qiáng)調(diào)要用黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。劉少奇在全會上所做的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中，第一次正式使用了“黨規(guī)黨法”這個(gè)名稱。1992年中共十四大對《中國共產(chǎn)黨章程》進(jìn)行了修改，“黨內(nèi)法規(guī)”正式載入黨章，規(guī)定各級黨委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)”(11)中共中央組織部干部教育局、中國法學(xué)會研究部：《領(lǐng)導(dǎo)干部法治讀本》，黨建讀物出版社，2016年，第35頁。。自十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)集中在如下幾個(gè)方面：(1)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)籌機(jī)制逐步完善。黨中央先后頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》兩個(gè)規(guī)劃綱要，有效地推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的步伐。(2)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)制逐步健全。2015年中共中央專門成立了“中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度”，對推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)起到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。(3)黨內(nèi)法規(guī)制度體系日趨完善。黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐漸制度化、科學(xué)化和規(guī)范化，已經(jīng)形成了以黨章為根本、由若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，力爭到建黨100周年的時(shí)候，全面建成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，“全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(12)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》,2019年11月6日。。(4)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力不斷增強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)制度不能成為“紙老虎”和“稻草人”，必須切實(shí)做到令行禁止才行。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，凸顯了執(zhí)政黨對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，唯有這樣才能使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，才能夠“讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁令生威”。十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，“黨規(guī)黨紀(jì)要嚴(yán)于國家法律”，必須把黨的紀(jì)律挺在前面，黨員干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要自覺遵守“更加嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的黨紀(jì)黨規(guī)”(13)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》,2014年10月29日。，通過嚴(yán)肅問責(zé)和嚴(yán)厲督察等法治措施，確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力不斷增強(qiáng)。

黨章是執(zhí)政黨制定黨內(nèi)法規(guī)體系的總章程。對于中國共產(chǎn)黨這個(gè)擁有8900多萬名黨員的執(zhí)政黨而言，《中國共產(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨向世界豎起的一面旗幟，集中體現(xiàn)了黨的綱領(lǐng)、路線和政策，是執(zhí)政黨的根本大法、黨的“總章程”，是黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的“總規(guī)范”，更是所有黨組織和全體黨員必須遵循的“總規(guī)矩”。執(zhí)政黨的發(fā)展始終離不開體現(xiàn)自身政治主張的綱領(lǐng)，從1921年共產(chǎn)黨誕生時(shí)的700多字的黨綱，歷經(jīng)17次重大修改形成了當(dāng)下的19000多字的章程，它真實(shí)地見證了中國共產(chǎn)黨由弱到強(qiáng)、由小到大、最終成為執(zhí)政黨的光輝歷程。黨章作為全黨的最高理性和整體意志的集中體現(xiàn)，從制度層面確立了各級黨組織和黨員的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了黨組織開展工作和黨員個(gè)人行為的基本原則和根本行為規(guī)范，也規(guī)定了對黨員干部的選拔任用、對違紀(jì)的黨組織和黨員的紀(jì)律處分，還規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)范圍等。黨內(nèi)法規(guī)制度體系“是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”(14)宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報(bào)》,2018年9月27日。。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高權(quán)威和效力，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系和制度體系建設(shè)是新時(shí)代全面“依規(guī)治黨”的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。黨章集中代表了全黨的集體意志和根本利益，凝聚了中國共產(chǎn)黨近百年的經(jīng)驗(yàn)和智慧，已成為黨內(nèi)法規(guī)制定的根本依據(jù)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定?！?15)新華社：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報(bào)》,2019年9月16日。隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》的出臺，一個(gè)較為完整的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架基本形成(16)姚尚賢：《比較視域下黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化進(jìn)路》，《江西社會科學(xué)》，2018第6期，第197-204頁。。統(tǒng)計(jì)到2016年底為止，執(zhí)政黨已經(jīng)制定黨章1部；中央黨內(nèi)法規(guī)包括“準(zhǔn)則”3個(gè)，條例28個(gè)，另外有規(guī)則、細(xì)則、規(guī)定和辦法144個(gè)；中央紀(jì)委和各部委制定的黨內(nèi)法規(guī)150個(gè)；省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)1500多個(gè)(17)莫繼宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》，《東方法學(xué)》，2017年第4期，第113-120頁。。截至2018年8月底，“現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4200部，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則超過4100部”；現(xiàn)行有效的各類地方黨內(nèi)法規(guī)約3700多部，約占全部黨內(nèi)法規(guī)總量的90%(18)宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報(bào)》,2018年9月27日。，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架和雛形已顯端倪。制定執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一項(xiàng)前無古人的制度創(chuàng)新，必須符合中國國情實(shí)際和中國政治現(xiàn)實(shí)，要從法的基礎(chǔ)、法的內(nèi)容和立法技術(shù)多方面思考問題，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制定和運(yùn)行，立得穩(wěn)、站得住、行得通并且能管用。

黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法既有內(nèi)在聯(lián)系又有區(qū)別。在“法治中國”建設(shè)的歷史進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的最大背景就是“法治建設(shè)”。由于中國共產(chǎn)黨是中國最大、最權(quán)威、最有影響力的政治組織，因而黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是“法治中國”的中心，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是國家治理體系的核心法。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須重視黨的使命引領(lǐng)，站穩(wěn)國家制度體系的中心位置，時(shí)刻注意把黨中央的要求、人民群眾的期盼、國家治理的實(shí)際需要和實(shí)踐創(chuàng)新結(jié)合起來，集中體現(xiàn)執(zhí)政黨重視民生、善解民意、謀求人民利益最大化的宗旨。建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治，是國家制度體系成熟的一個(gè)基本標(biāo)志；黨內(nèi)法規(guī)在客觀上必須有很高的制度站位，能夠引領(lǐng)并直接影響國家制度體系、社會制度體系的實(shí)現(xiàn)。黨和國家的政治領(lǐng)導(dǎo)中心如果不能率先實(shí)現(xiàn)法治化，就無法帶領(lǐng)全國人民如期建成法治國家。國家法治必須與黨內(nèi)治理相互對接、融為一體，只有這樣才能最終建成中國法治化體系。正確處理依法治國和依規(guī)治黨兩者之間的正確關(guān)系，是社會主義民主政治和民主法治建設(shè)的原創(chuàng)性主題，關(guān)涉到黨政關(guān)系、政治與法治關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)的關(guān)系，這是中國特色社會主義法治建設(shè)的鮮明特點(diǎn)和特色。依法治國和依規(guī)治黨說到底都是奉行“規(guī)則之治”，“依規(guī)治黨”要以“依法治國”為前提和基礎(chǔ)。必須堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨一體建設(shè)，避免和防止出現(xiàn)二者之間的不相容、不協(xié)調(diào)問題。從一定意義上說，當(dāng)下的法治建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是黨法帶動(dòng)國法，黨內(nèi)法治是國家法治的核心，黨內(nèi)法治最終兜底國家法治。在國際通行的“法無禁止即自由”的原則框架下，只要執(zhí)政黨不超越法律底線、不與憲法法律相抵觸，完全可以按照執(zhí)政黨制定的行為規(guī)則實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理。國家法律是對中華人民共和國全體公民的基本要求，任何一名共產(chǎn)黨員都是中華人民共和國的一名普通公民，國家法律制度對所有公民具有權(quán)威的約束力。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，既是規(guī)范黨組織和黨員行為的制度依據(jù)，也是對全體共產(chǎn)黨員的基本要求。由于共產(chǎn)黨組織是由無產(chǎn)階級的先進(jìn)分子所組成的，共產(chǎn)黨員尤其是黨員干部的覺悟高于普通民眾，因而黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)定，一般要比國家法律體系的要求更為嚴(yán)格。黨員干部除了必須遵守憲法法律規(guī)定之外，還必須義無反顧地用黨內(nèi)法規(guī)來嚴(yán)格要求自己。只有始終堅(jiān)持一手抓依法治國、一手抓依規(guī)治黨，才能最終實(shí)現(xiàn)依法治國與制度建黨、依規(guī)治黨一體建設(shè)的目標(biāo)。

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是國家法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本思路：“一方面是遵循規(guī)范主義建構(gòu)路徑的具體表現(xiàn)形式，將體系化方法運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)之中；另一方面則是黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的必然產(chǎn)物，為新時(shí)期中國共產(chǎn)黨管黨治黨與治國理政提供了重要的制度抓手”(19)周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第5期，第5-10頁。。黨內(nèi)法規(guī)分為組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)，每部黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨法規(guī)體系的組成部分，盡管它們各自調(diào)整和規(guī)范的內(nèi)容不盡相同，但是彼此之間始終保持著邏輯上的統(tǒng)一?！叭嬉婪ㄖ螄北毁x予新的時(shí)代內(nèi)涵，黨內(nèi)法規(guī)制度體系凝聚并固化了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果，使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系成為黨的制度建設(shè)乃至國家法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。國家法治體系主要由“黨內(nèi)法規(guī)體系”和“國家法律制度體系”共同構(gòu)成，國家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須建立在這兩個(gè)體系的現(xiàn)代化上面。國家法治體系建設(shè)的基本內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面：(1)把堅(jiān)持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到依法治國的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中去；(2)把“全面依法治國”戰(zhàn)略任務(wù)納入“四個(gè)全面”的整體戰(zhàn)略布局當(dāng)中去；(3)把中國特色社會主義核心價(jià)值觀融入國家法治體系建設(shè)當(dāng)中去；(4)把法治思維、法治方式、法治手段運(yùn)用到依法治國的具體思路和運(yùn)作方式當(dāng)中去；(5)把社會主義法治文化建設(shè)和以德治國貫徹到國家法治體系建設(shè)當(dāng)中去。依規(guī)治黨必須堅(jiān)持和強(qiáng)化法治思維，最大限度地摒棄人治思維的破壞、影響和干擾。法治思維、法治方式和法治手段，不僅在國家治理中發(fā)揮著重要作用，而且在黨的建設(shè)新的偉大工程中具有極為重要的價(jià)值。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)作為中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系到執(zhí)政黨管黨治黨、治國理政興衰成敗的大問題，因而十八屆四中全會提出把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)的任務(wù)，納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)的總?cè)蝿?wù)之中，從而使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、依規(guī)治黨，本身就成為社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)要把依規(guī)治黨和依法治國二者的有機(jī)統(tǒng)一，作為執(zhí)政黨治國理政、提升執(zhí)政水平的具體標(biāo)準(zhǔn)和抓手。十八屆六中全會堅(jiān)持思想建黨和制度建黨相結(jié)合，審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》以及修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，不僅從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制定和完善上，顯現(xiàn)了執(zhí)政黨對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重視程度，而且從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實(shí)施上提供了體制機(jī)制保障。

三、依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的法治路徑

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的協(xié)調(diào)銜接?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》把依法治國提升到了一個(gè)前所未有的嶄新高度，開啟了中國特色社會主義法治道路的新征程。從法理上講，“全面依法治國”需要在頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌考慮法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和各種要素，尤其要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的協(xié)調(diào)銜接，“把法治精神、法治價(jià)值、法治意識、法治理念、法治文化整合起來”(20)蒯正明，孫武安：《著力加強(qiáng)法治文化建設(shè)》，《人民日報(bào)》,2018年9月26日。，“把有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究統(tǒng)一起來”，“把科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法和有效護(hù)法統(tǒng)一起來”(21)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》,2017年10月28日。，綜合發(fā)揮國家法律體系的多重功能，形成建設(shè)社會主義法治國家的良好局面。執(zhí)政黨在依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系中始終處于核心地位，依法治國“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”(22)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》,2014年10月29日。。依規(guī)治黨是執(zhí)政黨依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的基本方略。依法治國的核心是依憲治國，執(zhí)政黨依法行政的核心是依憲執(zhí)政，憲法證成了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合憲性與合法性。歷史和人民選擇中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國的執(zhí)政黨，憲法確立并賦予執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的最高法律地位和法律效力，集中地體現(xiàn)了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的人民性、合法性和正當(dāng)性。依規(guī)治黨是依法治國的必然要求和制度保障，國家法治現(xiàn)代化建設(shè)的成敗得失，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨組織和黨員干部能否真誠守法，能否履行憲法規(guī)定的一切國家機(jī)關(guān)、政黨和社會團(tuán)體都必須遵守憲法和法律，能否不折不扣地執(zhí)行任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，執(zhí)政黨能否履行黨章的承諾：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”(23)《中國共產(chǎn)黨章程》，《人民日報(bào)》,2017年10月29日。。依法治國是法律至上的一種治理方式，它本能地要求法律在治國理政中獲得普遍遵守，這當(dāng)中也就自然包括領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的執(zhí)政黨本身。法律至上是現(xiàn)代法治建設(shè)的基本要求，在整個(gè)法治國家和法治社會建設(shè)的歷史進(jìn)程中，必須始終堅(jiān)持國法高于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的原則，黨內(nèi)法規(guī)不能與國法相抵觸，無論何時(shí)、何地、何種情況下，都不能允許黨規(guī)凌駕于國法之上。黨規(guī)與國法同為執(zhí)政黨治國理政的制度遵循，一旦兩者之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不銜接的問題，勢必會影響到執(zhí)政黨的權(quán)威性和執(zhí)政效果。執(zhí)政黨既然領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，就必須牢固樹立憲法和法律權(quán)威，做到依法依規(guī)辦事，決不能搞“以言代法、以權(quán)壓法、以身試法”那一套，否則就無法實(shí)現(xiàn)建成法治國家的目標(biāo)。十八屆四中全會提出“黨規(guī)嚴(yán)于國法”，黨員身份的公民不僅要承擔(dān)國法中公民的責(zé)任，還要承擔(dān)黨規(guī)中“更為嚴(yán)格的”政治責(zé)任。正是由于執(zhí)政黨的黨紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)制度嚴(yán)于一般法律規(guī)范，執(zhí)政黨對法律的尊重與遵守不能僅限于國家法，應(yīng)當(dāng)在行為標(biāo)準(zhǔn)上高于國家法、嚴(yán)于國家法才行。然而又必須科學(xué)而嚴(yán)格地把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法各自的邊界，“黨內(nèi)法規(guī)不能超出共產(chǎn)黨的范圍適用，對于共產(chǎn)黨之外的人的言行的規(guī)制，需要通過國家法律為主的規(guī)范體系來實(shí)現(xiàn)”(24)陳柏峰：《黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期，第105-117頁。，最大限度地減少和避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法的沖突。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國法相協(xié)調(diào)、相銜接，就是要通過國家法律所具有的法治、權(quán)利、秩序等價(jià)值理念和導(dǎo)向，在塑造黨內(nèi)法規(guī)制度邏輯的同時(shí)，使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系朝著良法善治的目標(biāo)邁進(jìn)。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角看，依法治國是依照憲法和法律來調(diào)整國家內(nèi)部的各種關(guān)系，依規(guī)治黨是依照黨章黨規(guī)來調(diào)整黨內(nèi)的各種關(guān)系，執(zhí)政黨是國家事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，憲法和法律是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，國法和黨規(guī)都是人民意志和人民根本利益的集中體現(xiàn)(25)李錫炎：《正確把握依規(guī)治黨與依法治國的一致性和結(jié)合點(diǎn)》，《黨政研究》，2016年第6期，第59-65頁。。從國家治理現(xiàn)代化的視角看，國家治理體系是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力是執(zhí)政黨運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體任務(wù)，說到底就是執(zhí)政黨依法治國和依規(guī)治黨所要達(dá)到和實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)。必須在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度上，促使黨和國家的制度體系更加成熟、更加定型；在轉(zhuǎn)變黨的治理方式上，彰顯制度的威力和法治的力量；在決策科學(xué)化和執(zhí)行精準(zhǔn)化上，提高黨和國家治理能力的現(xiàn)代化水平。依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代全面依法治國的總目標(biāo)，建設(shè)社會主義法治體系和法治國家；判斷標(biāo)準(zhǔn)就是看黨組織和全體黨員是否忠于黨章、忠于憲法法律，執(zhí)政黨是否嚴(yán)于依法治國、依法執(zhí)政和依法行政。新時(shí)代治國理政的基本方式是法治，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)和組織人民執(zhí)行憲法和法律。但是法治并不意味著必然排斥德治的作用，建設(shè)社會主義法治國家必須重視道德對人的教化作用，堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合，強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系都是執(zhí)政黨和人民意志的反映，必須同時(shí)推進(jìn)、健全和完善國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系；必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國相互依存上，充分發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的引領(lǐng)和保障作用；在促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的相互銜接和協(xié)調(diào)上，促進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國互聯(lián)互動(dòng)，依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)；在堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、以守紀(jì)促進(jìn)守法上，充分發(fā)揮黨組織和黨員在依法治國中的楷模作用。任何時(shí)候黨的領(lǐng)導(dǎo)都離不開法律保障作用，也離不開黨的治理現(xiàn)代化。

按照標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范要求對黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施清理。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是一項(xiàng)統(tǒng)籌立、改、廢、釋、備案、清理、評估的系統(tǒng)工程，適時(shí)清理黨內(nèi)法規(guī)文件是維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系嚴(yán)密性和有效性的重要措施。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》的頒布實(shí)施，為黨內(nèi)法規(guī)制度清理工作的有效運(yùn)作和有效推進(jìn)，為全面建成內(nèi)容科學(xué)、體系完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化是制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)和運(yùn)行過程，它的最終目的是增強(qiáng)和促進(jìn)最佳的社會公共效益?！皹?biāo)準(zhǔn)化”本身是一個(gè)多學(xué)科交叉的領(lǐng)域，錢學(xué)森是在中國最先使用“標(biāo)準(zhǔn)化”概念的權(quán)威專家，他曾嘗試以系統(tǒng)論的方法作為標(biāo)準(zhǔn)學(xué)的理論基礎(chǔ)(26)王平：《國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)化理論研究及對比分析報(bào)告》，《中國標(biāo)準(zhǔn)化》，2012年第5期，第39-50頁。。中國的標(biāo)準(zhǔn)化理論在過去相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，主要只是適用于工業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。在社會科學(xué)領(lǐng)域除了像編寫中小學(xué)教材之類有所涉及之外，在研究領(lǐng)域很少使用標(biāo)準(zhǔn)化理論。2017年中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中，首次提出對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)性改造，要求按照標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范對黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施評估和清理，認(rèn)為按照標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范“清理是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的自我更新機(jī)制”(27)楊云成，張希賢：《構(gòu)件黨內(nèi)法規(guī)體系的三項(xiàng)任務(wù)》，《理論探索》，2015年第1期，第13-17頁。。對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行清理是一件十分嚴(yán)肅而繁雜的工作，需要有一套黨內(nèi)法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)化體系作支撐才行。從一定意義上說，使用標(biāo)準(zhǔn)化辦法和標(biāo)準(zhǔn)化手段對黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)的清理，是建設(shè)科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)政黨在近百年“革命”“建設(shè)”“改革”歷史進(jìn)程中形成的黨內(nèi)法規(guī)體系，隨著國家現(xiàn)代化實(shí)踐發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，逐漸暴露出它零散化、碎片化的特征。有些黨內(nèi)法規(guī)制度由于年代久遠(yuǎn)，顯得過時(shí)抑或呈現(xiàn)出相互沖突、彼此疊加的現(xiàn)象，迫切需要制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對這些黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)的清理。中共中央關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見，形成了一個(gè)對“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的黨內(nèi)法規(guī)文件進(jìn)行清理的“四不標(biāo)準(zhǔn)”。盡管這個(gè)“四不標(biāo)準(zhǔn)”有些籠統(tǒng)和模糊，然而畢竟有了一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度清理的實(shí)施規(guī)則。在清理實(shí)施的過程中，仍然遵循“誰起草、誰清理”的實(shí)施形式和辦法。這種清理形式和辦法限制了清理工作的民主性和廣泛性，實(shí)踐呼喚建立以標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)的清理機(jī)制。從標(biāo)準(zhǔn)化的視角看，科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度清理工作，必須如實(shí)回應(yīng)“由誰清理”“清理什么”和“如何清理”的問題。黨內(nèi)法規(guī)制度清理標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求就是：黨內(nèi)法規(guī)制度清理的主體是從事黨內(nèi)法規(guī)清理工作的機(jī)構(gòu)，目前還沒有設(shè)立這樣的專門清理機(jī)構(gòu)，仍然在繼續(xù)實(shí)行“誰起草、誰清理”的實(shí)施原則；框定黨內(nèi)法規(guī)制度清理的范圍和方式方法，即規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制度清理采取“全面清理”“專項(xiàng)清理”兩種途徑，“定期清理”“及時(shí)清理”兩種具體辦法，對于清理出來的黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件，采取“宣布廢止”“宣布失效”“予以修改”和“繼續(xù)有效”四種處理方式。通過對中華人民共和國成立至2012年6月間中央出臺的2.3萬多件文件的全面篩查，共對1178件黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了集中清理。其中，宣布廢止的為322件，宣布失效的為369件，宣布繼續(xù)有效的為487件，明確對42件進(jìn)行適時(shí)修改(28)新華社：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部結(jié)束》，《人民日報(bào)》,2014年11月18日。，有效地維護(hù)了執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。與此同時(shí)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)還制定和修訂了70余部中央黨內(nèi)法規(guī)，為執(zhí)政黨更好地發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，奠定了堅(jiān)實(shí)可靠地法規(guī)制度保障基礎(chǔ)(29)周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第5期，第5-10頁。。建議中央有關(guān)機(jī)構(gòu)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，依法依規(guī)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度退出機(jī)制，對那些在實(shí)踐中不適應(yīng)實(shí)際情況的規(guī)范性文件，必須及時(shí)予以修改和廢止；對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系中一部分屬于“試行”“暫行”的法規(guī)文件，應(yīng)當(dāng)將其納入全流程監(jiān)控機(jī)制的調(diào)整范圍內(nèi)，不能讓它從開始到結(jié)束始終處于“試行”“暫行”的運(yùn)行狀態(tài)。

構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督和評估機(jī)制體系。監(jiān)督是防止黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的有效形式，黨內(nèi)監(jiān)督的渠道越多、懲罰越嚴(yán)厲，發(fā)生腐敗的概率和可能性就越小。一定要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，形成一個(gè)對權(quán)力的“監(jiān)督密網(wǎng)”抑或“監(jiān)督鏈”。因此“全面從嚴(yán)治黨”的關(guān)鍵，在于加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督保障的法規(guī)持續(xù)加強(qiáng)，共制定了1460多部與黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)的法規(guī)，其中中央黨內(nèi)法規(guī)占有62部，僅條例一級的法規(guī)就多達(dá)14部(30)宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報(bào)》,2018年9月27日。。執(zhí)政黨一直強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。十八大以來，執(zhí)政黨通過修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀(jì)處分條例等，彰顯了執(zhí)政黨鐵的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩嚴(yán)明的特點(diǎn)，顯現(xiàn)了執(zhí)政黨制度威嚴(yán)的“黨內(nèi)鐵規(guī)”風(fēng)范，全方位促進(jìn)了執(zhí)政黨良好政治生態(tài)的形成?？梢哉f黨內(nèi)監(jiān)督是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的突破口和著力點(diǎn)，從價(jià)值理性的視角回應(yīng)了“良法善治”的功能問題。執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)制度的作用和價(jià)值在于，必須用制度管權(quán)、管事、管人，在這個(gè)問題上執(zhí)政黨從來就沒有設(shè)置禁區(qū)，也從來沒有例外和“法外開恩”。對于少數(shù)黨員干部觸犯法律底線的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法予以懲處。黨內(nèi)法規(guī)制度體系所規(guī)范的事項(xiàng)，主要是黨的各級組織的職權(quán)職責(zé)和黨的紀(jì)律等，關(guān)鍵是要把黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部手里的權(quán)力管住管好；越是關(guān)鍵的“一把手”“少數(shù)人”，越是要嚴(yán)明紀(jì)律和制度約束，明確劃定不可逾越的法律底線。對于那些違紀(jì)違規(guī)的少數(shù)黨員干部，不論職位高低、權(quán)力大小，必須嚴(yán)厲問責(zé)，防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”和“稻草人”現(xiàn)象，防止和糾正執(zhí)行紀(jì)律寬、松、軟的問題。一定要重視追懲違規(guī)用權(quán)的負(fù)面清單，健全監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障機(jī)制，堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)”和“守底線”相結(jié)合，形成良好的權(quán)力運(yùn)作秩序。人們通常所說的“權(quán)責(zé)一致”，就是指“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)”。法治的核心問題是“法律主治”和“權(quán)在法下”，任何組織和任何個(gè)人依照法定職權(quán)和法定程序行使權(quán)力，自覺做到“法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為”，切實(shí)把權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督納入制度化、規(guī)范化和程序化的法治軌道。強(qiáng)有力的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制，能夠有效地強(qiáng)化管黨治黨的精準(zhǔn)度和實(shí)效性，是建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。評估機(jī)制具有“發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題和解決問題”的功能，對促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度及時(shí)更新、保持旺盛的活力非常重要，因而它構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“新陳代謝鏈條”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為一種法的規(guī)范，不可避免地具有自身的某些滯后性和僵化性缺陷，要確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家治理中雙雙發(fā)力，需要對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行必要的評估。既需要在黨內(nèi)法規(guī)的源頭對立法質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)性評估，也需要對已經(jīng)頒布實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行跟蹤評估。應(yīng)當(dāng)通過必要的檢查評估和監(jiān)督考核等制度設(shè)計(jì)、制度安排，把各級黨組織的依法治國和依規(guī)治黨“兩手抓”“兩不誤”，作為衡量和評估黨員干部工作業(yè)績的重要內(nèi)容，納入政績考核和提拔任用的指標(biāo)體系。要結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》的落實(shí)情況，著力提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的質(zhì)量，從黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、清理、修改、解釋、審批、發(fā)布、備案到評估的各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是通過黨內(nèi)法規(guī)的備案審查、清理和評估等程序的實(shí)施，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化、系統(tǒng)化和完善化，到執(zhí)政黨建黨100周年的時(shí)候，建成一套內(nèi)容科學(xué)、體系完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互協(xié)同、形成合力。