地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究
——以制定程序為中心的考察

秦前紅，龐慧潔

(武漢大學(xué) 法學(xué)院/黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072)

《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！苯陙恚S著我國黨內(nèi)法規(guī)體系的逐步健全，提高黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量、完善黨內(nèi)法規(guī)體系成為立法工作的重中之重。而地方黨內(nèi)法規(guī)制定的優(yōu)劣程度直接決定了其質(zhì)量的高低，同時又決定了其是否得以貫徹執(zhí)行，是否可以達到預(yù)期的實施效果。因而，提高地方黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，對完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推動黨內(nèi)法規(guī)朝著科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展有著重大意義。

一、地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量：衡量標(biāo)準(zhǔn)及其影響因素

地方黨內(nèi)法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)本地區(qū)工作所需、反映本地區(qū)實際情況、解決本地區(qū)工作中存在的問題而制定的專門規(guī)章制度。規(guī)范的對象主要是本地區(qū)黨組織的工作、活動和黨員行為。有權(quán)制定地方黨內(nèi)法規(guī)的主體為省、自治區(qū)、直轄市黨委，那么，地方黨委作為“立規(guī)主體”，應(yīng)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴格遵循《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)的規(guī)定，根據(jù)地方實際，就其職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項，制定黨內(nèi)法規(guī)(1)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十一條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)：(一)為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；(二)履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)。，不斷健全地方黨內(nèi)法規(guī)制度，使黨的工作和黨內(nèi)生活制度化，為加強和規(guī)范黨的各方面工作提供重要依據(jù)，不斷提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。此外，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)確保制定目的、意義以及具體條文明確、具體，通俗易懂，使廣大黨員干部能準(zhǔn)確理解，并注重與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，確保制定出來的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相一致。不允許超越黨章的范圍，亦不能與上位法發(fā)生沖突。

(一)地方黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的內(nèi)涵

“良規(guī)是善治的前提”，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要把質(zhì)量擺在首位。有學(xué)者提出，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量就是指作為立規(guī)活動產(chǎn)品的黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)劣程度(2)管華：《黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2017年第7期。。也有學(xué)者認為黨規(guī)制定質(zhì)量如何首先反映在所發(fā)布的立規(guī)文本之中。黨規(guī)制定文本在名稱、體例和結(jié)構(gòu)等形式上是否符合立規(guī)規(guī)定、原理和慣例，是最直接的指標(biāo)；所用概念的準(zhǔn)確性、語言表述的清晰性、調(diào)整的完整性和可行性等，是評價制定質(zhì)量的實體性指標(biāo)(3)肖金明：《黨內(nèi)法治邏輯與范疇》，山東大學(xué)出版社，2018年，第233頁。。筆者認為地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量是對地方黨內(nèi)法規(guī)所進行的客觀評價，是對其體系性、規(guī)范性、精確性、可適用性等進行的評價，即審查其體系是否完整，制定程序是否符合規(guī)范性要求，不同層級的法規(guī)之間是否協(xié)調(diào)一致，立規(guī)語言是否規(guī)范、精確，以及對實際工作中的適用情況等，以檢驗其可適用性與可操作性。這些都是衡量一部黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，是其能否得以實現(xiàn)制定目的、能否能滿足黨和國家所需、能否貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵所在。

(二)影響地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的因素

其一，制定程序的科學(xué)性。制定程序是否完善是影響地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的決定性因素，若制定程序出現(xiàn)問題，勢必會影響法規(guī)質(zhì)量。在制定時應(yīng)嚴格遵守黨章的要求，在此基礎(chǔ)上按照《制定條例》以及各地區(qū)制定的細則進行。程序應(yīng)民主、公開，制定的內(nèi)容應(yīng)合理、合法，確保制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨章及黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致，與中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相銜接，既不超越黨章的范圍，又不與上位法發(fā)生沖突。在制定過程中，制定程序、立規(guī)技術(shù)、法規(guī)體系本身的協(xié)調(diào)性，以及在具體制定過程中的專家論證、黨員參與度、專業(yè)工作人員的配備等，都是影響黨內(nèi)法規(guī)制定程序中應(yīng)考慮的因素。

其二，制定程序的規(guī)范性。規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，要求在制定時應(yīng)使用“黨言黨語”。這就使得黨內(nèi)法規(guī)的體例、技術(shù)和語言等既要參照立法的要求，增強規(guī)范性，又不能完全照搬，忽視政治性，必須符合內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展邏輯(4)葉正國：《習(xí)近平新時代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第5期。。法律是一種行為規(guī)則，這種行為規(guī)則是抽象的和普適的，可以被反復(fù)適用。黨內(nèi)法規(guī)雖然不是嚴格意義上的法律，但作為法律的一種，必須符合這些條件(5)羅豪才：《軟法的理論與實踐》，北京大學(xué)出版社，2010年，第48頁。。在法理學(xué)中，法律規(guī)范通常由假定條件、行為模式、法律后果三個要素構(gòu)成(6)肖光輝：《法理學(xué)》(第二版)，中國政法大學(xué)出版社，2016年，第40-41頁。。因此，在地方黨內(nèi)法規(guī)的制定時，也應(yīng)符合法律規(guī)范的基本要素，具備假定條件、行為模式、法規(guī)后果三要素，逐步形成嚴格的邏輯結(jié)構(gòu)。

假定條件是指法律規(guī)則在什么時間、空間，對什么人適用，以及在什么情景下對人的行為有約束力的問題。它一方面表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的適用條件，另一方面表現(xiàn)在行為主體的行為條件，即從實際工作中對具體行為的方式作出要求與規(guī)范。行為模式又分為可為模式、應(yīng)為模式、勿為模式。在黨內(nèi)法規(guī)中，可為模式指在什么假定條件下，黨員“可以如何行為”的模式，即規(guī)定在什么情況可以做，應(yīng)該怎么做。應(yīng)為模式，指在什么假定條件下，黨員“應(yīng)當(dāng)或必須如何行為”的模式。勿為模式，指在什么條件下，黨員“禁止或不得如何行為”的模式。如對各級黨組織以及黨員的行為作出具體規(guī)定，明確規(guī)定哪些事可以做，哪些事應(yīng)當(dāng)做，哪些是屬于禁止做的事項，以及可為的范圍與界限。所謂法規(guī)后果，是指行為人違反黨內(nèi)法規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的后果，是對行為人的行為符合或不符合行為模式的一種判斷結(jié)果，它包括合法后果與違法后果。合法后果，即行為人的行為符合黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于行為模式的規(guī)定，就會得到法律上的肯定性評價，具體表現(xiàn)為對行為人的保護、許可或獎勵。違法后果，即行為人的行為不符合黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于行為模式的規(guī)定，就會得到法律上的否定性評價，具體表現(xiàn)為對行為人行為的處分、警告、留黨察看、開除黨籍等。

其三，制定的滯后性。地方黨內(nèi)法規(guī)的制定具有一定的滯后性，嚴重影響法規(guī)體系與質(zhì)量。由于受限于制定者的思想水平、制定過程的復(fù)雜性以及不可抗力的因素，導(dǎo)致法規(guī)的制定未能及時滿足社會發(fā)展的需要。制定者應(yīng)根據(jù)輕重緩急，對于一些急迫出臺的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先制定，對于還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可采用先試先行的方式，在實踐中完善后重新發(fā)布，確保有規(guī)可依。也可以在所制定的黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定該法的適用期限，或先就重要問題作出規(guī)定，先解決原則性問題，對于具體細節(jié)先不作詳細規(guī)定，等條件成熟后再將試行規(guī)定轉(zhuǎn)為正式黨內(nèi)法規(guī)，或者視情況予以修改、廢止。此外，對于提出科學(xué)的制定規(guī)劃，既不能太超前，也不可太滯后，以便增強黨內(nèi)法規(guī)制定的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性，并注重理論研究與實務(wù)工作所需相結(jié)合，為實務(wù)工作提供理論指導(dǎo)，促進實務(wù)工作高質(zhì)量開展，更好地滿足黨和國家之所需。

二、地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序中的缺陷及對質(zhì)量的影響

《制定條例》規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)實際需要，對屬于本地區(qū)和本系統(tǒng)范圍內(nèi)的事項，制定地方黨內(nèi)法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序是參照《制定條例》的要求，在其職權(quán)范圍內(nèi)進行制定。由于《制定條例》本身存在一些不足，對地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序的規(guī)定較為模糊，僅規(guī)定了可以制定不與上位法相沖突的黨內(nèi)法規(guī)，而對地方黨內(nèi)法規(guī)的具體制定工作缺少相應(yīng)的實施細則，或者未公開地方黨內(nèi)法規(guī)制定細則，在此情況下制定出來的黨內(nèi)法規(guī)難免出現(xiàn)規(guī)范性、可適用性不強，以及制定規(guī)則不明確等問題，從而導(dǎo)致道德性或提倡性條款過多，規(guī)則性或強制性條款過少，或者沒有明確實施主體，缺乏關(guān)鍵性的實施執(zhí)行條款，在一定程度上影響地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。

(一)規(guī)劃與計劃階段

科學(xué)的規(guī)劃是制定高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)的前提，有助于提升地方黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。比如，《中共河北省委黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條規(guī)定，省委黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在每屆省委任期第一年制定(7)參見《中共河北省委黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十條。。根據(jù)省黨代表大會提出的目標(biāo)任務(wù)，依據(jù)中央規(guī)劃，由省紀律檢查委員會、省委各部門和各市委提出制定建議，省委辦公廳匯總擬訂，廣泛征求意見后，按程序提交省委常務(wù)委員會會議審定。該條例還對省委黨內(nèi)法規(guī)的具體制定程序作出詳細說明。在規(guī)劃與計劃階段，應(yīng)當(dāng)突出重點、統(tǒng)籌進行、整體推進，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。但是只有科學(xué)的規(guī)劃是遠遠不夠的，再科學(xué)的規(guī)劃，若不付諸實際行動，或者實際執(zhí)行中大打折扣，都無法達到制定目的。應(yīng)注重提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，制定科學(xué)的起草方案，并對立法規(guī)劃進行可行性、必要性和合法性的論證，深入調(diào)查研究，在廣泛征求意見后，嚴格按照規(guī)劃進行，否則制定出來的黨規(guī)質(zhì)量必然受到影響。

(二)起草階段

其一，黨員參與度不足?！吨贫l例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。但是一些地區(qū)對于重要黨內(nèi)法規(guī)的制定并沒有在全黨范圍內(nèi)征集意見，普通黨員、群眾的參與度也不足。對于群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，未能充分聽取群眾意見。專家論證程序、公布草案的程序也不完善，特別是在征求基層黨員、群眾意見時，并未真正重視黨員的意見。這些都在一定程度上影響地方黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。

其二，立規(guī)語言不規(guī)范。立規(guī)語言的技術(shù)在整個黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)規(guī)范中占據(jù)重要地位，是黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范中的重要組成部分。許多國家的立法主體在提高立法語言文字的質(zhì)量上采取一些措施，比如聘請法學(xué)家、語言學(xué)家等參加法規(guī)的起草，對草案中的語言文字進行推敲、研究，或提出修改建議(8)周旺生：《立法學(xué)》(第二版)，法律出版社，2009年，第480頁。。在制定地方黨內(nèi)法規(guī)時，對于黨組織和黨員行為性質(zhì)或心理狀態(tài)、道德品質(zhì)等方面的語言，應(yīng)作出明確而具體的要求，提升立規(guī)語言的精確性，增強語言的規(guī)范意識，提高立規(guī)技術(shù)水平(9)陳光：《論黨內(nèi)立規(guī)語言的模糊性及其平衡》,《中共中央黨校學(xué)報》，2018年第1期。，以確保立法語言準(zhǔn)確肯定、簡潔凝練、規(guī)范嚴謹、莊重嚴肅和通俗樸實(10)朱力宇，葉傳星：《立法學(xué)》(第四版)，中國人民大學(xué)出版社，2015年，第276頁。。對于實踐中一些存在混用或使用不規(guī)范的語言，應(yīng)進行嚴格要求，可在起草時對特定含義或特定適用范圍的專門術(shù)語作出規(guī)定。對于有歧義的專業(yè)名詞應(yīng)予以界定。為實現(xiàn)法規(guī)條文要求的嚴肅性與統(tǒng)一性，對同一問題的表述不能為了追求語言的優(yōu)美而使用欠缺嚴謹性的詞語，對同一意思的表達，應(yīng)使用相同的詞匯，若用不同的語言表述，可能會產(chǎn)生混淆，不利于法規(guī)的正確性與穩(wěn)定性。

(三)審批與發(fā)布階段

在審批階段，對于審議批準(zhǔn)機關(guān)收到的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)先由法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核。經(jīng)審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案，由法規(guī)工作機構(gòu)審核并按照程序報批后發(fā)布。如湖北省委在《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實施意見》中明確，省委制定的黨內(nèi)法規(guī)一般應(yīng)由省委常委會會議審議批準(zhǔn)，重要的提請省委全會審議批準(zhǔn)，并規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布(11)參見湖北省委《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實施意見》。。但是，現(xiàn)實中由于地方黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)則不夠明確，黨內(nèi)決策程序不夠公開，很多文件只能內(nèi)部傳閱，沒有及時公開，導(dǎo)致一些黨內(nèi)法規(guī)不被廣泛知曉，在實施時出現(xiàn)上下不一、相互矛盾之處，同時也給普通黨員的學(xué)習(xí)、認知帶來局限性，對學(xué)者的學(xué)術(shù)研究也造成一定程度的影響。因此，不僅要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部熟知黨內(nèi)法規(guī)，還要增強普通黨員對黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定的知曉率，及時公開新頒布的黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，除個別涉及黨和國家秘密等不宜公開之外，應(yīng)及時公開新頒布的黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，認真執(zhí)行《制定條例》規(guī)定的“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”的規(guī)定，保障廣大黨員的知情權(quán)。

三、提升地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的路徑分析

雖然《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、制定方式以及黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理與評估等都作了詳細規(guī)定，但是對地方黨內(nèi)法規(guī)的具體制定工作規(guī)定得并不明確，可考慮結(jié)合近些年的實踐經(jīng)驗，進一步明確各環(huán)節(jié)的程序規(guī)則，糾正實踐中諸如草案征求意見范圍較狹窄等問題。對此，可借鑒國家立法經(jīng)驗，進一步完善相關(guān)制度特別是程序機制，進一步制定詳盡的規(guī)范，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量(12)秦前紅，蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑：兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學(xué)》2016年第5期。。

(一)適時公開制定程序

公開制定程序是地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作的必要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實中，作為具有地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨的地方委員會，對于本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)具體的制定細則的公布不夠公開透明，只有小部分地區(qū)公開黨內(nèi)法規(guī)制定細則。加之很多黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定過于抽象，不易正確理解其精神，導(dǎo)致具體適用中對同一規(guī)定有著不同的理解，法規(guī)之間存在互相矛盾、沖突之處，部分黨內(nèi)法規(guī)僅僅停留在紙面上，并沒有在實際工作中得以落實，無法作為實際規(guī)范約束黨員干部的行為，違背了規(guī)范制定的初衷，不利于地方黨內(nèi)法規(guī)的落實。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)公開制定程序，適時公之于眾，保障廣大黨員的知情權(quán)。這樣不僅有利于法規(guī)的執(zhí)行和遵守，也有利于法規(guī)的普及、宣傳和研究，更有利于廣大黨員群眾監(jiān)督法規(guī)的實施(13)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社，2015年，第57頁。。各地區(qū)可出臺專門的地方黨內(nèi)法規(guī)制定細則，以便在具體制定黨內(nèi)法規(guī)時有所參考，使地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序具有明確的標(biāo)準(zhǔn)，進一步提高制定質(zhì)量。同時，黨內(nèi)立規(guī)也應(yīng)吸收和借鑒國家立法原則，踐行科學(xué)立法、民主立法理念，以確保黨內(nèi)法規(guī)的制定符合正當(dāng)程序原則。

(二)注重黨員的參與度

地方黨內(nèi)法規(guī)的制定邀請普通黨員參與，也是實現(xiàn)黨員權(quán)利的一種方式，體現(xiàn)了黨員在國家治理中的作用。因為普通黨員大都工作在第一線，承擔(dān)更多的具體事務(wù)，比較了解本部門的工作，由他們參與制定的黨內(nèi)法規(guī)更符合實際，也最能反映當(dāng)前工作所需。同時，“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一，也充分表明黨員參與是民主性的一種體現(xiàn)，由黨員參與制定的黨內(nèi)法規(guī)更符合實際，更有利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。現(xiàn)實中，為了確保征求意見的實現(xiàn)，雖然也規(guī)定了廣大黨員的參與權(quán)，并將“充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”“應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見”等作為黨內(nèi)法規(guī)起草工作的必經(jīng)程序，為黨員參與制定黨內(nèi)法規(guī)提供了直接依據(jù)(14)章志遠：《論黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與》，《法治研究》，2019年第2期。，但事實上并沒有征求普通黨員和群眾的建議，對于重要黨內(nèi)法規(guī)，更沒有在全黨范圍內(nèi)征求意見，而是主要由上級黨組織負責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的全部工作，基層黨組織和普通黨員參與度較低，這既不符合黨內(nèi)民主的要求，也不符合現(xiàn)代法治對黨內(nèi)法規(guī)制定的要求。《黨章》中規(guī)定黨員有參加黨的有關(guān)會議、閱讀黨的有關(guān)文件、參加黨的政策問題討論、對黨的工作提出建議和倡議的權(quán)利(15)《黨章》第四條規(guī)定黨員享有下列權(quán)利：(一)參加黨的有關(guān)會議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的教育和培訓(xùn)。(二)在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論。(三)對黨的工作提出建議和倡議。。然而黨內(nèi)法規(guī)在制定程序中，黨員參與度仍然不足，普通黨員和基層黨組織無法很好地參與黨內(nèi)法規(guī)的制定過程，導(dǎo)致制定出來的黨內(nèi)法規(guī)缺乏民主性。因此，應(yīng)提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用，切實保障廣大黨員的知情權(quán)，使黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)具有更加充分的民主基礎(chǔ)(16)周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》，2011年第4期。，這在一定程度上也更加有利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。

(三)規(guī)范立規(guī)語言

立法技術(shù)是人們在長期的立法實踐活動中逐漸摸索和總結(jié)出來的有關(guān)立法的方法和技能，它與立法質(zhì)量的高低關(guān)系密切(17)李永紅：《法理學(xué)》，廈門大學(xué)出版社，2007年，第293頁。。而技術(shù)性用語可以準(zhǔn)確明了地表達其所蘊含的意思，避免產(chǎn)生各種不正確的理解，保證法律的表達形式同它的內(nèi)容相符合，便于對法律作出統(tǒng)一的解釋和適用(18)吳大英，任允正：《立法制度比較研究》，法律出版社，1981年，第118頁。。由于法規(guī)條文要求的嚴肅性與統(tǒng)一性，對同一問題的表述不能為了追求語言的優(yōu)美而使用欠缺嚴謹性的詞語，對同一意思的表達，應(yīng)用相同的詞匯，若用不同的語言表述，可能會產(chǎn)生混淆，不利于法規(guī)的正確性與穩(wěn)定性。

黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范中對立規(guī)語言應(yīng)作出嚴格要求，可以參考立法技術(shù)中立法語言的要求對其進行規(guī)范。立規(guī)語言不能用形容、夸張的手法和帶有強烈感情色彩的方式表達，也不宜使用有爭議的或容易引起歧義的語言，應(yīng)盡量嚴謹、規(guī)范。對于使用比較模糊的用語，則應(yīng)使用最能表達其意思的詞語。比如，“作出”與“做出”，“違法”與“非法”?！白鞒觥倍嗯c決定、解釋等詞語搭配使用，“做出”多與成績等名詞詞語搭配使用?！斑`法”一般用于違反法律強制性規(guī)范的行為，“非法”通常情況下也是違法，但主要強調(diào)缺乏法律依據(jù)的行為。

黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)使用更為高明的制定技術(shù)、精確簡潔的語言，而不是去簡單地重復(fù)黨的會議決議和政策性文件中的那些宣示性話語。應(yīng)進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，為黨內(nèi)法規(guī)的起草、審議和修改提供技術(shù)層面的支撐，從而制定出科學(xué)、合理、系統(tǒng)、全面的黨內(nèi)法規(guī)，保證黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量(19)姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第2期。。對于使用比較混亂、意思相近且容易引起歧義的詞語，應(yīng)作出技術(shù)規(guī)范要求，使廣大黨員干部準(zhǔn)確理解各項法規(guī)的本意，從而促進黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。其次，在立規(guī)時需要明示立規(guī)目的、立規(guī)依據(jù)、立規(guī)語言、立規(guī)結(jié)構(gòu)規(guī)范、詞語規(guī)范、條文表述規(guī)范、修改以及廢止形式規(guī)范。立規(guī)技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)充分遵循立規(guī)技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)，保障立規(guī)質(zhì)量。

(四)提高黨內(nèi)法規(guī)的備案審查水平

備案審查不僅是保障法規(guī)實施的途徑，還是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)，因而是提升立規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵。因為地方黨內(nèi)法規(guī)往往是黨委(黨組)一個時期工作的反映，向上級黨委備案屬于應(yīng)向上級黨組織請示報備的重大事項范圍，是貫徹請示報備制度的一種方式，同時也是上級黨委對下級監(jiān)督的重要途徑，可以推動地方黨委依法依規(guī)行使職權(quán)，提高服務(wù)黨委決策的水平。具體由承擔(dān)備案審工作的主體，對黨內(nèi)法規(guī)進行必要的審查，以保障黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化和法治化，形成有效的監(jiān)督機制。各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間內(nèi)向中央報送備案，由中央辦公廳負責(zé)對法規(guī)的合政治性、合法合規(guī)性、合理性、合規(guī)范性等方面進行備案審查，同時審查其是否存在違反憲法、法律的情形，是否與上位法發(fā)生沖突等，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。

首先，注重前置審核與事后備案審查相結(jié)合。為防止制度之間交叉重復(fù)，實現(xiàn)互補銜接或者避免相互沖突，審議批準(zhǔn)機關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核，包括對地方黨內(nèi)法規(guī)是否違背憲法、法律，是否與上位黨內(nèi)法規(guī)相沖突，以及制定權(quán)限、制定程序等方面進行審查，并作出審查意見。對不符合當(dāng)?shù)攸h的建設(shè)的實際情況，以及可操作性不強的，可提出修改、暫緩出臺、補正程序或修改內(nèi)容等審查意見。同時對文風(fēng)也要進行審查，弘揚短、實、新的文風(fēng)。應(yīng)不斷完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查水平，及時發(fā)現(xiàn)備案文件中存在的違法問題，督促制定機關(guān)糾正違法文件(20)秦前紅，李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性》，《政法論叢》，2018年第3期。。

其次，應(yīng)加強法規(guī)工作機構(gòu)的建設(shè)。由于許多黨內(nèi)法規(guī)的涉密性，不便于普通黨員以及群眾開展審查工作，只能由黨委的法規(guī)工作機構(gòu)進行審查，那么就要加強法規(guī)工作機構(gòu)的建設(shè)，提高備案審查工作人員的專業(yè)水平，在審查時注重與起草部門共同研究，從形式到內(nèi)容進行全方位審查，對涉及專業(yè)領(lǐng)域的也可委托專家組或?qū)ｉT部門協(xié)助審查。各單位之間可通過定期走訪、調(diào)研、座談的方式對備案審查工作進行交流，對工作中發(fā)現(xiàn)的問題進行探討，可與人大常委會、政府召開備案審查工作聯(lián)席會議，相互溝通。要堅持和完善備案審查銜接聯(lián)動機制、備案工作聯(lián)系點制度和備案工作年度考核通報制度，推動備案工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

再次，可以成立專門的備案審查室或者設(shè)專人崗位。黨內(nèi)法規(guī)的備案審查是一項專業(yè)性較強的工作，應(yīng)提高對備案審查工作的重視，培養(yǎng)具有較高的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和相關(guān)知識儲備的工作隊伍，著力配備專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部(21)袁帥鋒：《把握關(guān)鍵三點，做好備案審查工作》，《秘書之友》，2016年第7期。。要不斷加強法規(guī)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法規(guī)工作人員的專業(yè)水平，并進一步完善備案審查工作考核機制，加強對法規(guī)工作人員的監(jiān)督管理，對于在工作中出現(xiàn)違規(guī)違紀行為的，應(yīng)實行責(zé)任追究等相關(guān)制度，確保備案審查各項工作落到實處。

(五)注重實施效果的評估

法律實施是指法律在社會中的運用、貫徹與執(zhí)行，即法律自公布后進入的實際運行(22)公丕祥：《法理學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年，第373頁。。而黨內(nèi)法規(guī)的實施主要是指對法規(guī)的具體運用，即法規(guī)的執(zhí)行以及對法規(guī)的遵守(23)曾粵興：《立法論叢》，中國政法大學(xué)出版社，2016年，第198頁。。制定良規(guī)是前提，執(zhí)行法規(guī)是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)的制定過程復(fù)雜、耗時耗力，如果不能在實際工作中落實，就無法充分發(fā)揮其作用。只有具有可針對性和可操作性，才能將書面規(guī)則的應(yīng)然效力轉(zhuǎn)化為實際施行過程中的實際效果。且一項法律法規(guī)頒布后的社會效應(yīng)不僅取決于法律規(guī)定的內(nèi)容與經(jīng)濟生活的協(xié)調(diào)關(guān)系，還取決于其能否準(zhǔn)確、有效的貫徹實施(24)孫琬鐘：《立法學(xué)教程》，中國法制出版社，1990年，第170頁。。黨內(nèi)法規(guī)出臺后，不僅需要全體黨員干部學(xué)習(xí)法規(guī)，更重要的是執(zhí)行法規(guī)，在具體的工作中予以實施，把黨內(nèi)法規(guī)的要求落到實處。制定機關(guān)應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合理性、可操作性等進行評估，便于及時了解文件實施過程中的相關(guān)情況。而評估本身也是黨內(nèi)法規(guī)清理活動的一種表現(xiàn)形式，評估結(jié)果也是作出具體清理結(jié)果的重要參考(25)汪全勝，黃蘭松：《黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第3期。。通過對法規(guī)草案和已實施黨內(nèi)法規(guī)進行評估，不僅可以督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，還可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在的弊端及原因，及時進行糾正和完善，從而提升其執(zhí)行力與實施效果。

四、結(jié)語

由于地方黨內(nèi)法規(guī)在制定時受限于本部門法規(guī)工作人員的專業(yè)素養(yǎng)、制定技術(shù)規(guī)范等方面原因，導(dǎo)致地方黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量與中央黨內(nèi)法規(guī)相比還存在很大差距。加之新修訂的《制定條例》中規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)沒有明確要求的，一般應(yīng)制定配套黨內(nèi)法規(guī)，對已經(jīng)明確規(guī)定過內(nèi)容的，無須再作重復(fù)性規(guī)定，這就對地方黨內(nèi)法規(guī)的制定工作提出了更高的要求。因此，應(yīng)提高地方黨內(nèi)法規(guī)的制定水平，完善制定程序，改進立規(guī)技術(shù)，在制定時需要明示目的、依據(jù)、語言規(guī)范、結(jié)構(gòu)規(guī)范、條文表述規(guī)范、修改、廢止形式規(guī)范，提高黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)技術(shù)水平，確保地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序公正、透明，內(nèi)容合理、合法，符合立規(guī)技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，以保障制定質(zhì)量，不斷加強地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。