民事公益訴訟中刑民一體化辦案機(jī)制研究

吳清健，程 琳，徐 軍

(安徽省淮南市潘集區(qū)人民檢察院， 安徽淮南232001)

一、刑民一體化辦案機(jī)制概述

(一) 刑民一體化辦案機(jī)制的定義

民事公益訴訟中刑民一體化辦案機(jī)制是指在民事公益訴訟中，以檢察機(jī)關(guān)牽頭，相關(guān)行政、企事業(yè)單位積極參與，通過搭建信息共享機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制，集合檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、組織、鑒定機(jī)構(gòu)等外部力量，共同完成民事公益訴訟，實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟最佳效果的協(xié)同辦案機(jī)制。

(二) 刑民一體化辦案機(jī)制基本流程

刑事檢察部門受理案件后，如果有涉及民事公益訴訟線索的，立即將案件情況通知民事檢察部門，由民事檢察部門派員復(fù)印卷宗、錄入線索，符合立案條件的予以立案。在辦案過程中，對需要公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充的證據(jù)，通知刑事檢察部門，由其交給公安機(jī)關(guān)調(diào)查補(bǔ)充證據(jù)；對需要到相關(guān)行政機(jī)關(guān)等外部單位調(diào)查的證據(jù)，由分管領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)，雙方在最短的時(shí)間內(nèi)積極溝通配合，補(bǔ)齊相應(yīng)證據(jù)，再將該證據(jù)通知刑事檢察部門，做到雙方資源、信息共享。由于民事部門涉及鑒定等程序，所需訴訟時(shí)間較長，通過補(bǔ)充偵查等方式延長刑事審查起訴時(shí)間，配合民事檢察部門的需要，做到二者時(shí)間共享。

二、建立民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制的原因和優(yōu)勢

(一) 民事公益訴訟辦理的困難

第一，跨部門協(xié)調(diào)不暢，刑事檢察部門配合度低。從現(xiàn)有案件來看，很大比例的民事公益訴訟案件是在辦理刑事案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的，因此民事檢察部門必然需要與刑事檢察部門進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)，只有這樣才能在證據(jù)收集、詢問被告等方面取得突破性進(jìn)展。但在實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)重刑輕民的傳統(tǒng)思想、刑事檢察部門和民事檢察部門級(jí)別相同且屬于不同分管領(lǐng)導(dǎo)，存在很多嚴(yán)重問題。第二，相關(guān)外部單位不配合，調(diào)取證據(jù)困難。在民事公益訴訟案件中涉及的行政機(jī)關(guān)一般都存在行政不作為的情況，檢察機(jī)關(guān)辦理這類案件等于是在揭其傷疤，因此當(dāng)民事檢察部門去溝通的時(shí)候，相關(guān)行政機(jī)關(guān)經(jīng)常存在敷衍塞責(zé)、消極抵制等情緒，造成民事證據(jù)難以獲得、取證時(shí)間漫長等問題。第三，鑒定時(shí)間長、上級(jí)審批時(shí)間長，無法實(shí)現(xiàn)與刑事檢察部門同步起訴。民事公益訴訟案件多數(shù)屬于環(huán)境破壞、污染類案件，這類案件要計(jì)算損害情況往往需要進(jìn)行鑒定。但常規(guī)情況的鑒定程序復(fù)雜、鑒定時(shí)間長，往往需要一個(gè)月乃至兩三個(gè)月的時(shí)間，且現(xiàn)有的民事公益訴訟程序首先需要向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)批，審批時(shí)間過長的現(xiàn)象屢見不鮮。這兩個(gè)問題導(dǎo)致民事公益訴訟收集證據(jù)、實(shí)施起訴的過程漫長，很難實(shí)現(xiàn)與刑事檢察部門同步起訴。第四，民事賠償難以實(shí)現(xiàn)。民事公益訴訟案件往往需要被告人承擔(dān)巨額民事?lián)p害賠償。如果沒有刑事民事兩個(gè)部門的通力合作，以賠償作為量刑情節(jié)引導(dǎo)，被告人一般不會(huì)同意承擔(dān)民事賠償責(zé)任。如果民事案件不能和刑事案件一起起訴的話，在判決后執(zhí)行也是一大難點(diǎn)，很容易造成民事賠償無法到位的情況。

(二) 建立民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制的優(yōu)勢

以上民事公益訴訟的困境的出路是構(gòu)建一個(gè)高效的民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制，能夠整合民事檢察部門與刑事檢察部門的力量，通力合作進(jìn)行證據(jù)的固定、民事證據(jù)的補(bǔ)充、刑事民事證據(jù)的相互轉(zhuǎn)化；與外部相關(guān)行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)作能實(shí)現(xiàn)民事證據(jù)收集、取證便利化等正向效果。

三、民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制的構(gòu)建及運(yùn)行

(一) 刑民一體化內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)是這一框架的核心關(guān)鍵詞，協(xié)調(diào)涉及聯(lián)合和共同行動(dòng)的觀念，通過信息、認(rèn)知、決策與執(zhí)行方面的協(xié)調(diào)，減少和降低負(fù)外部性，在更高的層面上實(shí)現(xiàn)整體式的相互參與。在協(xié)調(diào)機(jī)制作用下，刑事檢察部門和民事檢察部門在辦理民事公益訴訟過程中應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和互動(dòng)關(guān)系，在信息、資源、時(shí)間控制、人員配置、證據(jù)使用等方面進(jìn)行統(tǒng)一布局。內(nèi)部協(xié)調(diào)主要分四個(gè)方面。第一，信息共享。刑事部門、民事部門獲取的關(guān)于該案件的所有信息均要隨時(shí)向?qū)Ψ絺鬟f，雙方承辦人保持良好、密切的溝通。這種行為強(qiáng)調(diào)充分的信息交流和兩部門成員之間的互助、配合。第二，資源雙方共享。民事訴訟證據(jù)的搜集、調(diào)取程序應(yīng)當(dāng)以刑事訴訟證據(jù)的取證標(biāo)準(zhǔn)來要求，使之在程序上能夠符合刑事訴訟證據(jù)獲取要求；民事檢察部門需要公安機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)，由刑事檢察部門要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充；民事檢察部門獲取的證據(jù)第一時(shí)間移交給刑事檢察部門。第三，時(shí)間同步。最大程度調(diào)和雙方辦案時(shí)間不同的矛盾，爭取做到民事與刑事同步起訴。這樣做的好處有以下兩點(diǎn)，一是共同舉證，可以做到證據(jù)共同使用、不會(huì)缺失證據(jù)；二是可以通過刑事量刑方面的政策，給被告施壓，最大限度地實(shí)現(xiàn)損失賠償。民事檢察部門要盡一切可能壓縮辦案時(shí)間。民事檢察部門在確定立案后第一時(shí)間委托鑒定或者委托行政機(jī)關(guān)出具損害評(píng)估報(bào)告。同時(shí)應(yīng)當(dāng)在拿到卷宗后三天內(nèi)完成閱卷、向上級(jí)檢察院請示提起刑附民公益訴訟工作。在等待上級(jí)批示的過程中，與刑事檢察部門承辦人溝通、討論案件事實(shí)、證據(jù)等問題，同時(shí)將需要刑事部門補(bǔ)充的證據(jù)告知刑事部門。對于調(diào)查取得的民事訴訟證據(jù)，民事檢察部門要在第一時(shí)間轉(zhuǎn)交刑事部門，并與其溝通證據(jù)的證明目的、證明力等問題。對刑事檢察部門需要民事檢察部門調(diào)取的證據(jù)，也要積極了解情況，盡快調(diào)取。刑事檢察部門要充分考慮公益訴訟案件的辦案周期，盡可能為民事檢察部門爭取時(shí)間。如果無法在公訴時(shí)提起附帶民事公益訴訟，民事檢察部門也應(yīng)當(dāng)爭取在刑事案件法院開庭前完成審查、審批、鑒定等工作，盡快提出附帶民事公益訴訟。刑事檢察部門提前介入的案件，如果發(fā)現(xiàn)有民事公益訴訟線索，應(yīng)當(dāng)立即上報(bào)分管檢察長，再由分管刑事的檢察長告知分管民事的領(lǐng)導(dǎo)，民事檢察部門在接到通知后應(yīng)當(dāng)立即與刑事檢察部門進(jìn)行溝通，與刑事檢察部門一同提前介入，從偵查階段就引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)辦案。第四，矛盾解決。民事檢察部門和刑事檢察部門在辦案過程中，出現(xiàn)矛盾和各種問題時(shí)，向各自分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)召開員額檢察官會(huì)議，兩部門充分發(fā)表意見，再由參會(huì)員額檢察官發(fā)表意見，最后由領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商，為兩部門尋求最優(yōu)解決方案。

(二) 刑民一體化外部協(xié)調(diào)機(jī)制

外部協(xié)調(diào)機(jī)制是在辦理民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與外部有關(guān)行政機(jī)關(guān)、法院、法人組織、企業(yè)針對辦案中案情調(diào)查、司法鑒定、證據(jù)調(diào)取等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)、配合，相互提供和接受技術(shù)支持的運(yùn)行機(jī)制。第一，檢察機(jī)關(guān)牽頭召開各行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)，訂立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通機(jī)制會(huì)簽文件。行政機(jī)關(guān)建立臺(tái)賬，將辦理的案件告知檢察院民事檢察部門，以此接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。民事檢察部門從中可以尋找案件線索，如果發(fā)現(xiàn)涉及刑事犯罪線索，可移送刑事檢察部門，由其依法移送公安機(jī)關(guān)。對行政機(jī)關(guān)怠于履職情況，及時(shí)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，督促其依法履職。對一家行政機(jī)關(guān)無法解決的問題、或行政機(jī)關(guān)辦理行政案件出現(xiàn)困難需要檢察機(jī)關(guān)幫助的，檢察機(jī)關(guān)可以通過依法發(fā)送檢察建議、開展專項(xiàng)活動(dòng)、牽頭多家相關(guān)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)等方式，助力行政機(jī)關(guān)依法履職，推動(dòng)其工作順利開展，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。第二，民事檢察部門向行政機(jī)關(guān)、有關(guān)企業(yè)、鑒定機(jī)構(gòu)了解案件有關(guān)情況、行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍、相關(guān)專業(yè)知識(shí)、調(diào)查證據(jù)、進(jìn)行鑒定時(shí)，如果遇到雙方無法解決的問題和難點(diǎn)時(shí)，民事檢察部門向分管檢察長匯報(bào)，分管檢察長應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)單位召開聯(lián)席會(huì)議，對相關(guān)情況予以協(xié)調(diào)、溝通。第三，在案件提起公訴或起訴到法院后，法院對案件的任何信息，刑事檢察部門和民事檢察部門都應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互反饋，必要時(shí)召開部門間會(huì)議，共同商討出庭時(shí)的有關(guān)對策，及時(shí)分配案件調(diào)查、舉證質(zhì)證、發(fā)表出庭意見時(shí)兩部門的側(cè)重點(diǎn)，為贏得訴訟成功打牢基礎(chǔ)。

(三) 刑民一體化辦案機(jī)制的啟動(dòng)

在該運(yùn)行機(jī)制中，案件的啟動(dòng)方式是由刑入民，而非由民入刑。在實(shí)踐中，刑事部門案件多、辦案周期短，很難分出精力照顧民事部門。而且一般來說，刑事部門和民事公益訴訟辦案部門分屬不同的分管領(lǐng)導(dǎo)，是獨(dú)立的兩條業(yè)務(wù)線，刑事辦案部門也很少能主動(dòng)、積極地向民事部門提供線索。但大量刑事案件都存在提起公益訴訟的可能性，如果因?yàn)樾淌虏块T的大意，讓線索錯(cuò)失，就會(huì)損失大量民事公益訴訟案件，同時(shí)由于不能借助刑事部門的力量進(jìn)行取證等一系列的工作，會(huì)導(dǎo)致取證困難、追回?fù)p失不順利、辦案效果不好等問題。因此，建立刑民一體化辦案機(jī)制的第一步就是刑事部門承擔(dān)提供案件線索的責(zé)任。對刑事檢察部門進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)民事公益訴訟有關(guān)內(nèi)容。當(dāng)刑事檢察部門承辦人對刑事案件進(jìn)行閱卷時(shí)，第一時(shí)間就應(yīng)當(dāng)判斷該案件是否有成為民事公益訴訟案件線索的可能性，如果認(rèn)為成立，就需要向民事公益訴訟檢察部門移交線索，同時(shí)向刑事分管檢察長匯報(bào)。在每個(gè)月月底，由案管中心對刑事案件進(jìn)行梳理，如果出現(xiàn)漏報(bào)線索的情況及時(shí)移交。

四、刑民一體化辦案機(jī)制順利運(yùn)行的保障

(一) 領(lǐng)導(dǎo)重視

檢察機(jī)關(guān)的所有的職能部門工作目標(biāo)是一致的，但不能否認(rèn)具體工作部門之間存在矛盾沖突。由于刑事檢察部門與民事檢察部門工作內(nèi)容各不相同，驅(qū)使部門容易采取機(jī)會(huì)主義行為，只追求眼前的部門利益，忽視檢察工作格局的整體性，降低部門協(xié)調(diào)效率，增加協(xié)調(diào)成本。因此黨組尤其是檢察長的重視，是推進(jìn)民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制良好運(yùn)轉(zhuǎn)的根本。只有檢察院領(lǐng)導(dǎo)真正將民事公益訴訟工作作為檢察四大工作之一，認(rèn)真培育和推進(jìn)，樹立全院一盤棋理念，內(nèi)心足夠重視、行動(dòng)上給予大力支持，才能消除部門隔閡，真正實(shí)現(xiàn)刑民一體化辦案機(jī)制落地生根。

(二) 統(tǒng)一思想

運(yùn)轉(zhuǎn)民事公益訴訟刑民一體化辦案機(jī)制，不僅需要領(lǐng)導(dǎo)重視，還需要刑事檢察部門和民事檢察部門統(tǒng)一思想。首先，應(yīng)當(dāng)糾正刑事檢察部門一種錯(cuò)誤的思維，即認(rèn)為辦理民事公益訴訟與自己無關(guān)，這種協(xié)調(diào)機(jī)制純粹是在幫助民事檢察部門。其實(shí)辦理民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的一種手段，也是檢察機(jī)關(guān)四大檢察業(yè)務(wù)之一。辦理民事公益訴訟不僅是民事檢察部門的責(zé)任，也是整個(gè)檢察機(jī)關(guān)共同的任務(wù)。刑民一體化辦案機(jī)制的良好運(yùn)行是在完成最高人民檢察院的工作部署，體現(xiàn)了檢察人員的大局觀和責(zé)任感。其次，刑事檢察部門要認(rèn)識(shí)到刑民一體化辦案機(jī)制對自己辦案也有極大的作用。民事檢察部門辦案過程中收集的證據(jù)經(jīng)過轉(zhuǎn)化成為刑事訴訟證據(jù)，能夠幫助刑事檢察部門充實(shí)證據(jù)、扎實(shí)辦案成果、提高刑事案件辦理質(zhì)效，形成刑民共贏的工作格局。