江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗(yàn)收辦法的詮釋與探討

楊國棟，錢 暉，戚榮婷，崔延松

（1.江蘇省鹽城市大豐區(qū)水利局，214100，大豐； 2.江蘇省南通市江海測繪院有限公司，226001，南通；3.江蘇省沭陽縣水利局，223600，沭陽； 4.南通大學(xué)，226019，南通）

國務(wù)院辦公廳2016 年1 月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）中明確“農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要加快推進(jìn)改革，通過3～5 年努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)”。 江蘇在完成宿遷宿豫區(qū)、揚(yáng)州高郵市國家級試點(diǎn)任務(wù)基礎(chǔ)上，根據(jù)省政府辦公廳2016 年5 月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實(shí)施意見》（蘇政辦發(fā)〔2016〕56 號）全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。 2019 年12 月江蘇省水利廳等廳委率先出臺了《江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗(yàn)收辦法》（蘇水農(nóng) 〔2019〕27 號， 以下簡稱《辦法》）。

結(jié)合《辦法》具體規(guī)定和《辦法》的“驗(yàn)收賦分對照”，從詮釋和存疑兩個方面進(jìn)行討論。

一、《辦法》結(jié)構(gòu)和上位政策符合性理解

1.《辦法》結(jié)構(gòu)與指標(biāo)權(quán)重

《辦法》分六章共十六條。 第一章共有三條，明確了《辦法》制定依據(jù)、驗(yàn)收對象及其驗(yàn)收原則和驗(yàn)收單元；第二章用一條闡述了文件規(guī)定、改革面積、實(shí)施方案等驗(yàn)收依據(jù)；第三章共有二條，從驗(yàn)收內(nèi)容和驗(yàn)收必要條件兩個方面規(guī)定了驗(yàn)收條件；第四章共四條，從驗(yàn)收流程、報驗(yàn)程序、檔案管理、完成時間等方面明確了驗(yàn)收組織；第五章共三條，從驗(yàn)收等級、合格條件、不合格規(guī)定三個方面規(guī)定了驗(yàn)收結(jié)論評定方法； 第六章共三條，從行政問責(zé)、長效考核、解釋權(quán)限三個方面作了規(guī)定。

賦分指標(biāo)分為三級。 一級指標(biāo)有組織領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)行機(jī)制、改革成效，權(quán)重比例為0.2∶0.6∶0.2。 運(yùn)行機(jī)制設(shè)有農(nóng)業(yè)水價形成、 精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵、工程管護(hù)、 用水管理四個二級指標(biāo)，權(quán)重均為0.15。 組織領(lǐng)導(dǎo)設(shè)有健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、制定實(shí)施方案、核定改革范圍、強(qiáng)化考核督導(dǎo)、建好改革臺賬五個三級指標(biāo)，權(quán)重均為0.04。 運(yùn)行機(jī)制設(shè)有12 個三級指標(biāo)， 總權(quán)重為0.6。 改革成效設(shè)有五個三級指標(biāo)，總權(quán)重為0.2。

2.與上位政策的協(xié)調(diào)性認(rèn)識

（1）結(jié)構(gòu)體系的符合性

2017 年6 月國家發(fā)展改革委等部委印發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格〔2017〕1080 號）中附列了“農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法”和“農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價表”，《辦法》結(jié)構(gòu)體系對照上述文件規(guī)定體現(xiàn)了行文結(jié)構(gòu)的依照性。

（2）驗(yàn)收內(nèi)容的適應(yīng)性

2019 年5 月國家發(fā)展改革委等部委印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格〔2019〕855 號） 中明確了基本驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，《辦法》 中規(guī)定的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程管護(hù)機(jī)制、用水管理機(jī)制等四項(xiàng)機(jī)制與上述文件規(guī)定具有驗(yàn)收內(nèi)容的適應(yīng)性。

（3）改革制度的銜接性

2018 年6 月國家發(fā)展改革委等部委印發(fā)的《關(guān)于加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》（發(fā)改價格〔2019〕916 號）在“因地制宜設(shè)計改革方案”中明確了計量設(shè)施建設(shè)、工程管護(hù)模式、定額管理、水價運(yùn)行機(jī)制、獎補(bǔ)資金籌集、節(jié)水獎勵六項(xiàng)改革制度.《辦法》通過“運(yùn)行機(jī)制健全”和“改革成效明顯”兩部分賦分進(jìn)行銜接。

此外， 上位政策規(guī)定的改革面積、臺賬建設(shè)、工程管護(hù)、水權(quán)分配等具體內(nèi)容，在《辦法》中均有體現(xiàn)。

二、《辦法》特色和因地制宜適應(yīng)性理解

1.《辦法》體現(xiàn)的典型特色

（1）以縣級行政區(qū)域?yàn)閱卧?/p>

按照自下而上、分級組織、分批實(shí)施的原則，按縣級單元自驗(yàn)、市級初驗(yàn)、省級第三方機(jī)構(gòu)核驗(yàn)、省級驗(yàn)收四級程序進(jìn)行。

（2）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級改革責(zé)任

在縣級參照《辦法》出臺“驗(yàn)收細(xì)則”的基礎(chǔ)上，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)級對照“驗(yàn)收細(xì)則” 設(shè)立的驗(yàn)收指標(biāo)核查佐證材料， 再由縣級責(zé)任部門組織自驗(yàn)，縣級政府報告批復(fù)同意后向市級責(zé)任部門報送驗(yàn)收申請。

（3）設(shè)定“不合格”限制

存在改革區(qū)域未覆蓋全部改革范圍、農(nóng)業(yè)用水價格未達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本、市縣未安排農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金之一者評定為“不合格”。

（4）體現(xiàn)長效管理要求

規(guī)定了不定期抽查措施，將抽查結(jié)果與農(nóng)水項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排、行政問責(zé)等經(jīng)濟(jì)、行政措施結(jié)合。

2.對因地制宜適應(yīng)性認(rèn)識

（1）要求縣級建立財政預(yù)算安排長效機(jī)制符合實(shí)際

《關(guān)于加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》（發(fā)改價格〔2018〕916 號） 中明確財政精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金可以按照“整合與統(tǒng)籌”方式籌集。 江蘇大中型灌區(qū)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)、小型灌區(qū)管護(hù)經(jīng)費(fèi)等資金需求均已列入財政預(yù)算并及時撥付到位。

（2）計量設(shè)施全覆蓋應(yīng)改為有效灌溉面積具有可達(dá)性

江蘇灌溉取水方式是渠系自流和泵站揚(yáng)水。 對自流灌溉區(qū)按照骨干工程與田間工程分界點(diǎn)安裝儀表或設(shè)施實(shí)現(xiàn)計量，對終端揚(yáng)水灌溉區(qū)推行以電折水計量，兩種計量方式具有明確的針對性和操作性。

（3）水價運(yùn)行機(jī)制賦分指標(biāo)體現(xiàn)了水價結(jié)構(gòu)的匹配性

將水價運(yùn)行機(jī)制細(xì)分為“出臺水價核定辦法”“科學(xué)核算農(nóng)業(yè)水價”“出臺縣級指導(dǎo)價格”“合理制訂執(zhí)行水價”四部分內(nèi)容，融合了“農(nóng)業(yè)水價=水利工程水費(fèi)+末級機(jī)電灌溉費(fèi)”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，體現(xiàn)了與超定額累進(jìn)加價制度、 達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本低控制度、財政精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎勵制度等政策的匹配。

（4）工程管護(hù)機(jī)制考核指標(biāo)承繼了改革的持續(xù)過程

2013 年水利部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》（水建管〔2013〕169號）,江蘇從明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)主體、多渠道籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)、多元化管護(hù)模式選擇等方面已經(jīng)形成了小型農(nóng)田水利工程管護(hù)經(jīng)驗(yàn)；工程管護(hù)機(jī)制考核指標(biāo)的設(shè)立承繼了改革過程的持續(xù)和深化。

三、《辦法》導(dǎo)向目標(biāo)及其改革措施存疑

1.改革的制度體系與節(jié)水重點(diǎn)存疑

根據(jù)江蘇省水資源公報， 江蘇2018 年農(nóng)業(yè)用水量為273.3 億m3；根據(jù) 《江蘇省2018 年稻谷補(bǔ)貼管理工作實(shí)施方案》（蘇財基層〔2018〕23 號）匯總分析得出水稻田面積為3 370.6萬 畝（1 畝=1/15 hm2，下 同），以 揚(yáng) 秈優(yōu)919、 淮粳1 309、C 兩優(yōu)113 三個典型水稻品種推算終端用水量為482 m3/畝， 渠系水利用系數(shù)按0.65 估算出水稻田實(shí)際用水量249.9 億m3，即水稻灌溉用水量占農(nóng)業(yè)總用水量達(dá)到91.4%；為此形成結(jié)論，即江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力在于水稻灌溉節(jié)水。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心制度包括定額控制、供水計量、水價機(jī)制、獎補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)六個要素, 這六個要素規(guī)定了改革的內(nèi)容和制度約束的因果關(guān)系。 《辦法》在驗(yàn)收指標(biāo)的設(shè)置和賦分標(biāo)準(zhǔn)上雖然體現(xiàn)了改革的六項(xiàng)核心制度，但在匹配節(jié)水重點(diǎn)的選擇上是以國家下達(dá)的有效灌溉面積6 100 萬畝作為系統(tǒng)制度的承載區(qū)域， 對于約2 730 萬畝較少灌溉或根本不需要灌溉的其他農(nóng)作物，匹配相應(yīng)的六項(xiàng)核心制度進(jìn)行驗(yàn)收考核，實(shí)際驗(yàn)收過程中將會產(chǎn)生務(wù)虛甚至弄虛作假操作。

2.計量設(shè)施全覆蓋有效灌溉面積存疑

農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)適用、方便操作的計量考核，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革六項(xiàng)核心制度的關(guān)鍵，決定和影響其他五項(xiàng)制度的實(shí)效運(yùn)行。 針對江蘇水稻田灌溉水源態(tài)勢估算， 自流灌溉面積約290 萬畝，完全依靠泵站揚(yáng)水灌溉面積約2910 萬畝，視水源狀況實(shí)行自流、揚(yáng)水和移動機(jī)船補(bǔ)水的混合灌溉面積約170萬畝。 《辦法》在“完善供水計量措施”驗(yàn)收指標(biāo)賦分上以“計量設(shè)施全覆蓋應(yīng)改有效灌溉面積” 為賦分標(biāo)準(zhǔn)，且以“大中型灌區(qū)骨干工程與田間工程分界點(diǎn)全部實(shí)現(xiàn)供水計量”為遞進(jìn)賦分項(xiàng)，并規(guī)定“計量設(shè)施用水計量數(shù)據(jù)齊全”。 這一規(guī)定不可避免地產(chǎn)生三個問題，一是不需要灌溉或極少年份需要灌溉的約2 700 萬畝其他農(nóng)作物，是否需要安裝計量設(shè)施，安裝了又如何提供計量數(shù)據(jù)；二是針對大中型灌區(qū)骨干工程與田間工程分界點(diǎn)匹配的計量設(shè)施是否滿足近3 000 萬畝泵站揚(yáng)水灌溉范圍的計量需求；三是采取移動機(jī)船補(bǔ)水灌溉區(qū)如何進(jìn)行計量考核。

3.改革成效與農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)考核存疑

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的根本目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，利用經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)依價調(diào)節(jié)。 姑且不論依價調(diào)節(jié)是否有效，僅就考核驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)完成的事項(xiàng)而論，應(yīng)體現(xiàn)推進(jìn)過程的方法措施是否落實(shí)到位。 《辦法》在“改革成效”中規(guī)定了“完成改革任務(wù)”，以6 100 萬畝改革任務(wù)分解到村組田塊統(tǒng)計表為佐證；規(guī)定的“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水”以宣傳材料、節(jié)水證明為佐證；規(guī)定的“工程運(yùn)行良好”以是否發(fā)生群眾投訴工程管護(hù)情況為依據(jù)；規(guī)定的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)合理”以改革后水價不高于改革前水價為標(biāo)準(zhǔn)。 這些驗(yàn)收考核指標(biāo)的設(shè)定均不具有明確的約定性，即指標(biāo)的名稱含義缺乏理論依據(jù)，賦值口徑不一致，計算方法科學(xué)性不足，所要求提供的相關(guān)佐證材料、佐證依據(jù)難免流于形式，而無法反映推進(jìn)過程的方法措施是否落實(shí)到位。

四、分析結(jié)論和措施建議

1.分析結(jié)論

江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革應(yīng)以水稻田用水控制為重點(diǎn)，相關(guān)改革制度應(yīng)立足水稻田用水管理，注重因地制宜實(shí)效推進(jìn)。 改革的上位政策，包括改革的國家政策應(yīng)盡可能突出方向和目標(biāo)，在具體推進(jìn)措施上應(yīng)以成熟的各類型示范區(qū)、成熟的改革模式進(jìn)行引導(dǎo)，力避事無巨細(xì)，避免基層為完成任務(wù)而形式適應(yīng)。 農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作作為水利行業(yè)列入 “國考”的任務(wù)（內(nèi)容），應(yīng)針對水利行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域?qū)嶋H，立足創(chuàng)新研究、適應(yīng)分析，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，保證政策“落地”，取得實(shí)效。

2.措施建議

（1）優(yōu)化灌溉用水計量方法

現(xiàn)行的計量單元是以“大中型灌區(qū)骨干工程”“田間工程分界點(diǎn)”兩個要素進(jìn)行布局的，體現(xiàn)的是從上（上游）向下（下游）分級計量要求。 結(jié)合江蘇等平原河網(wǎng)地區(qū)實(shí)際，更具實(shí)效的計量布局是從下（終端）向上（水源地）進(jìn)行計量。 原因在于：一是水稻田是節(jié)水的控制重點(diǎn)， 立足終端方可取得實(shí)效； 二是終端計量結(jié)果對應(yīng)于用水主體， 方便對用水單元進(jìn)行考核； 三是終端揚(yáng)水灌溉區(qū)具有泵站等工程設(shè)施，方便節(jié)水控制；四是大中型灌區(qū)并非完全的節(jié)水控制點(diǎn)， 大多數(shù)區(qū)域仍然依靠終端泵站揚(yáng)水灌溉。

（2）依托泵站整合用水管理

終端灌溉區(qū)雖然具有揚(yáng)水泵站等工程設(shè)施， 可以實(shí)行節(jié)水控制，但由于泵站管理權(quán)限和責(zé)任主體既有水利部門，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，還有個體承包和民有經(jīng)營等多種產(chǎn)權(quán)管理和責(zé)任形式；終端泵站多元化運(yùn)行管理模式需要通過改革進(jìn)行制度整合，形成節(jié)水控制的有效手段。

針對江蘇面廣量大、模式多元的終端揚(yáng)水泵站的運(yùn)行特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水控制的最有效手段不是水源控制，而是電力供給控制。 實(shí)現(xiàn)以電力控制為主線的節(jié)水制度有序運(yùn)行，可將供電部門列入農(nóng)業(yè)水價綜合改革責(zé)任部門，實(shí)行用電節(jié)制。

整合終端用水管理的主要措施包括：一是將單體泵站定額用水量轉(zhuǎn)化成定額用電量，通過測定和率定相應(yīng)泵站的水電轉(zhuǎn)換系數(shù)完成；二是將超定額累進(jìn)加價由按水價加價改成按電價加價；三是將節(jié)水獎勵由依節(jié)水量獎勵改成按節(jié)電量獎勵；四是將灌溉期結(jié)束用水量總考核改成按用水過程分階段預(yù)警考核。

上述主要措施融合前文所述的農(nóng)業(yè)水價綜合改革的六個要素形成改革制度， 既方便有關(guān)部門操作，用水農(nóng)戶又具有較高的認(rèn)同度。

（3）規(guī)范管水管護(hù)組織建設(shè)

水利部等部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鼓勵和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā) 展 的 指 導(dǎo) 意 見》（水 農(nóng)〔2014〕256號）中明確，農(nóng)民用水合作組織建設(shè)應(yīng)多元化，不搞一個模式；國家發(fā)展改革委等部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于2017年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價有關(guān)情況的通報》（發(fā)改價格〔2018〕1133 號）中明確，管護(hù)組織可通過購買服務(wù)，明確管護(hù)責(zé)任，推行“道班化”管理。

針對江蘇面廣量大的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施布局，僅依靠單一的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會及其村級分會，按全覆蓋改革面積的驗(yàn)收目標(biāo)進(jìn)行考核，較難完成管水管護(hù)一體化改革任務(wù)。 管水管護(hù)組織建設(shè)應(yīng)立足末級泵站、渠系結(jié)構(gòu)，按從下（終端）向上（水源地）的推進(jìn)路線進(jìn)行制度設(shè)計和規(guī)范運(yùn)行。 ■