我國(guó)農(nóng)村供水工程采用PPP 模式現(xiàn)狀及建議

李香云

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國(guó)PPP 政策明確了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域適用PPP 模式的范圍，并針對(duì)項(xiàng)目的公益性、準(zhǔn)公益性特點(diǎn)提出了不同回報(bào)機(jī)制，包括公益性項(xiàng)目的政府付費(fèi)、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助等。

農(nóng)村供水是農(nóng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域。 我國(guó)涉農(nóng)政策積極鼓勵(lì)支持農(nóng)村供水采用PPP 模式，如歷年中央1 號(hào)文件中都提出鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的要求，國(guó)家PPP 政策明確鼓勵(lì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實(shí)行水源工程、供水排水、污水處理、 中水回用等一體化建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。 農(nóng)村供水項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性和公益性雙重特征， 在國(guó)家和地方為推進(jìn)PPP 模式提供多方位政策支持背景下， 近些年國(guó)家涉農(nóng)優(yōu)惠政策多、農(nóng)村供水建設(shè)力度大，提高了社會(huì)資本參與的積極性，使得農(nóng)村供水項(xiàng)目特別是城鄉(xiāng)供水一體化PPP 項(xiàng)目具有一定的吸引力。 研究表明，農(nóng)村供水PPP 模式發(fā)展?fàn)顩r超出預(yù)期， 但在實(shí)施過(guò)程中還存在著不少難點(diǎn)問(wèn)題，需要在政策和操作層面進(jìn)一步解決。

一、農(nóng)村供水PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

本文所指的農(nóng)村供水是指采取各種方式和措施，向縣（市、區(qū)）城區(qū)以下（不含縣城城區(qū)）的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）等居民區(qū)供水，以滿(mǎn)足村鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)村第二、三產(chǎn)業(yè)用水需求。

1.總體數(shù)量

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 截至2019 年8月，在全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中涉及農(nóng)村供水的PPP 項(xiàng)目共有85 個(gè)， 分布在全國(guó)22 個(gè)省自治區(qū)、直轄市）。 其中，湖南省是最多的省份，有18 個(gè)農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目，占全國(guó)的21%，其次為貴州省，有11 個(gè)項(xiàng)目，四川、河北和天津等8 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各有1 個(gè)。

2.項(xiàng)目類(lèi)型

農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目綜合性較強(qiáng)，受城鄉(xiāng)供水二元管理模式的影響，項(xiàng)目實(shí)施主體主要為水利和市政兩個(gè)部門(mén)，且以市政為主，占項(xiàng)目數(shù)量一半以上。 隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)日益顯著，城鄉(xiāng)供水一體化PPP 項(xiàng)目居多，其中也有一些單純的農(nóng)村飲水工程以成片打捆進(jìn)行操作的項(xiàng)目。

從項(xiàng)目性質(zhì)看，農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目主要有新建和對(duì)既有（存量）項(xiàng)目的改擴(kuò)建兩類(lèi)；從構(gòu)成情況看，這兩類(lèi)項(xiàng)目各占一半。

從項(xiàng)目范圍看， 多以縣域整體為單位，管網(wǎng)長(zhǎng)度長(zhǎng)，水廠多且分散，一般分為集中供水區(qū)和分散供水區(qū)。

3.農(nóng)村供水PPP模式的主要特點(diǎn)

PPP 模式涉及內(nèi)容較多， 本文主要分析合作方式、投融資規(guī)模、回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核等方面。

（1）合作期限和合作方式

按照財(cái)政部PPP 項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)資料， 這些項(xiàng)目都采用特許經(jīng)營(yíng)模式，但特許經(jīng)營(yíng)期差別較大， 最短的為10年， 最長(zhǎng)的達(dá)31 年， 以20 和30 年居多。 在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中， 主要有BOO、BOT、ROT、TOT、TOT+BOT 等模式，其中采用BOT 模式的項(xiàng)目最多，占比67%。

（2）投融資規(guī)模

從項(xiàng)目投資規(guī)模來(lái)看，投資金額區(qū)間在0.58 億～24.76 億元。 其中，投資規(guī)模超過(guò)10 億元的有15 個(gè)，占項(xiàng)目數(shù)量的17.6%；超過(guò)1 億元小于10億元的項(xiàng)目有65 個(gè)，占76%，項(xiàng)目資金規(guī)模主要集中在1 億～10 億元。

從項(xiàng)目的社會(huì)資本方和政府方的股權(quán)占比來(lái)看，社會(huì)資本方股權(quán)占比最高為100%，最低為51%，大部分項(xiàng)目為80%。

（3）回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要有可行性缺口補(bǔ)助、 使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)這3種方式。 其中，采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制最多，有67 個(gè)，占78%。

4.項(xiàng)目進(jìn)展階段

除了前述管理庫(kù)中的85 個(gè)項(xiàng)目外，目前處于識(shí)別階段的項(xiàng)目還有36個(gè)，加起來(lái)農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目數(shù)量共有121 個(gè)。 按照財(cái)政部PPP 項(xiàng)目的五階段實(shí)施流程即識(shí)別、采購(gòu)、準(zhǔn)備、執(zhí)行和移交，目前，處于識(shí)別階段的項(xiàng)目數(shù)量占29.8%，處于采購(gòu)階段的項(xiàng)目有23 個(gè)，占19.0%；處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有41 個(gè)，占33.9%；進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目有21 個(gè)，占17.4%。 其中，進(jìn)入實(shí)施執(zhí)行階段的項(xiàng)目多為2016 年和2017 年， 2018 年入庫(kù)的項(xiàng)目大部分處于準(zhǔn)備階段。2016 年和2017 年入庫(kù)數(shù)量最多，占項(xiàng)目數(shù)量的59%（見(jiàn)圖1）。

二、案例分析

圖1 管理庫(kù)中農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目進(jìn)展情況

限于篇幅，本文僅介紹海南省和湖北省的2 個(gè)案例，前者特點(diǎn)是分塊推進(jìn)農(nóng)村供水工作，后者則是全縣域整體考慮農(nóng)村供水問(wèn)題，兩者都采用城鄉(xiāng)一體化方式解決農(nóng)村飲水不安全問(wèn)題。 考慮PPP 模式涉及范圍廣、內(nèi)容多，本文簡(jiǎn)要分析項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)、合作機(jī)制和績(jī)效考核等內(nèi)容。

1.海南省屯昌縣PPP 項(xiàng)目

海南省屯昌縣城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“屯昌縣PPP 項(xiàng)目”），為第三批次國(guó)家PPP 示范項(xiàng)目。

（1）項(xiàng)目背景情況

屯昌縣位于丘陵地帶，多年平均降雨量達(dá)2 000 mm，但年內(nèi)和年際時(shí)空分布都不均。 全縣人口26.67 萬(wàn)人中，農(nóng)村人口占53.8%。由于地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較晚，供水設(shè)施不完善，配水管網(wǎng)配套滯后，加之過(guò)去所建農(nóng)村飲水不少已出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府認(rèn)為解決供水問(wèn)題的關(guān)鍵就是要實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化。 “十三五”期間建設(shè)資金達(dá)5.2 億元，項(xiàng)目投資規(guī)模大，地方面臨著較大的資金投入與配套問(wèn)題。 因此，在國(guó)家大力推進(jìn)PPP 模式的情況下，屯昌縣決定引入社會(huì)資本參與供水基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

項(xiàng)目發(fā)起時(shí)間為2014 年1 月，屯昌縣政府于2015 年11 月以常務(wù)會(huì)議紀(jì)要的方式批復(fù)了項(xiàng)目實(shí)施方案 （14 屆76 次 〔2015〕24 號(hào)）， 并在2016 年 進(jìn) 一 步 明 確 （14 屆86 次〔2016〕7 號(hào)），并在同年政府和社會(huì)資本方簽訂了PPP 項(xiàng)目協(xié)議。 項(xiàng)目物有所值綜合評(píng)分值為78.576 分，表明采用PPP 模式具有優(yōu)勢(shì)。

（2）PPP 模式合作機(jī)制與投融資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目實(shí)施方案依據(jù)城市供水項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)屬性，將本項(xiàng)目定位于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用特許經(jīng)營(yíng)模式，特許經(jīng)營(yíng)期定為30 年（不含建設(shè)期）。 特許經(jīng)營(yíng)的具體模式為BOLT（即建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-租賃-移交）模式運(yùn)作。

項(xiàng)目工程總投資為1.84 億元。項(xiàng)目公司由政府方代表屯昌縣城投公司和社會(huì)資本方共同組建，公司的資本金為工程總投資額的30%， 其余70%的資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)貸款籌集。 項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，政府占22.6%，社會(huì)資本占77.4%。 最終的資本金規(guī)模按中標(biāo)價(jià)測(cè)算，即資本金為中標(biāo)價(jià)的30%（見(jiàn)表1）。

（3）回報(bào)機(jī)制

本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，具體為管網(wǎng)使用費(fèi)、管網(wǎng)使用費(fèi)由管網(wǎng)租賃費(fèi)、管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助共3 部分組成。

項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)以自有資金投入和債權(quán)融資的方式進(jìn)行項(xiàng)目投資建設(shè)， 項(xiàng)目建設(shè)完成投入運(yùn)營(yíng)后， 項(xiàng)目公司將建成的輸水管網(wǎng)使用權(quán)租賃給屯昌福泉自來(lái)水有限公司， 項(xiàng)目公司通過(guò)在特許期內(nèi)按管網(wǎng)租賃協(xié)議中售水量階梯區(qū)間收費(fèi)約定獲取回報(bào)， 如果管網(wǎng)租賃費(fèi)用收益不足以使得項(xiàng)目公司收回投資和取得8%內(nèi)部收益率，則由政府財(cái)政以可行性缺口補(bǔ)助方式予以補(bǔ)貼，即：

可行性缺口補(bǔ)助=管網(wǎng)使用服務(wù)費(fèi)-管網(wǎng)租賃費(fèi)-管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)

管網(wǎng)使用費(fèi)初期價(jià)格由中標(biāo)人在投標(biāo)文件列出的數(shù)值確定， 后經(jīng)過(guò)雙方談判最終管網(wǎng)使用服務(wù)費(fèi)確定為： 管網(wǎng)使用服務(wù)費(fèi)期初價(jià)為1 555萬(wàn)元/年（比中標(biāo)價(jià)下降158.33 萬(wàn)元），管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)期初定價(jià)為100 萬(wàn)元/年?？尚行匀笨谘a(bǔ)助費(fèi)即為管網(wǎng)使用服務(wù)費(fèi)減去管網(wǎng)租賃費(fèi)和管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)。

（4）績(jī)效考核

①考核管理。 運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府方通過(guò)定期和臨時(shí)兩種方式對(duì)項(xiàng)目公司管網(wǎng)維護(hù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)的支付掛鉤。

②管網(wǎng)維護(hù)不達(dá)標(biāo)的違約金。 本項(xiàng)目績(jī)效考核的及格分為85 分。 若半年度管網(wǎng)維護(hù)服務(wù)得分超過(guò) （含）85 分，則全額支付該半年度管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)；若該半年度管網(wǎng)維護(hù)服務(wù)得分低于85 分，則按每低1 分處以5 000 元處罰，并調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助額。

③履約保函提取。 無(wú)論是定期考核還是臨時(shí)考核發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，若項(xiàng)目公司未及時(shí)改正，政府方可根據(jù)約定提取項(xiàng)目公司提交的履約保函項(xiàng)下相應(yīng)金額。

2.湖北省恩施州來(lái)鳳縣項(xiàng)目

湖北省恩施州來(lái)鳳縣精準(zhǔn)扶貧農(nóng)村飲水安全PPP 項(xiàng)目 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“來(lái)鳳縣PPP 項(xiàng)目”）為第四批次國(guó)家PPP 示范項(xiàng)目， 是湖北首個(gè)采用PPP模式開(kāi)展縣域范圍的農(nóng)村供水項(xiàng)目。

（1）項(xiàng)目背景情況

來(lái)鳳縣為湖北省西南端的國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，境內(nèi)降水大，但由于喀斯特地貌，保水能力差，雨停水漏，很多地方缺水，天旱時(shí)節(jié)，高山地區(qū)的群眾往往半夜起來(lái)排隊(duì)等水。 在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，來(lái)鳳縣將農(nóng)村飲水安全作為脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“頭號(hào)工程”。 基于“十一五”“十二五” 時(shí)期農(nóng)村飲水安全工作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為水廠規(guī)模越大，運(yùn)營(yíng)成本越低，存活率就越高，決定摒棄“小打小鬧”、低水平重復(fù)建設(shè)的做法，變“小廠、小網(wǎng)、分散、孤立”為“大水源、大水廠、大管網(wǎng)、新機(jī)制”。 相對(duì)傳統(tǒng)模式， 新機(jī)制的一次性投資規(guī)模較大，而政府融資能力有限， 故決定采用PPP 模式。

項(xiàng)目發(fā)起時(shí)間為2016 年5 月，于同年10 月縣政府批復(fù)了項(xiàng)目實(shí)施方案（來(lái)政發(fā)函〔2016〕58 號(hào)）。項(xiàng)目的物有所值綜合評(píng)分值為83.45 分，表明采用PPP 模式優(yōu)勢(shì)較高。

（2）合作模式與投融資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式。 實(shí)施方案中確定的項(xiàng)目總投資為3.95 億元，社會(huì)資本中標(biāo)價(jià)為3.75 億元。項(xiàng)目公司為來(lái)鳳縣鳳天農(nóng)村供水有限責(zé)任公司，注冊(cè)資本1.125 億元，占總投資的30%，剩余部分由項(xiàng)目公司從銀行貸款。 社會(huì)資本股權(quán)投資為5 737.5萬(wàn)元，占注冊(cè)資本的51.0%（見(jiàn)表2）。

（3）回報(bào)機(jī)制

按照項(xiàng)目實(shí)施方案，項(xiàng)目采用的回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。 項(xiàng)目公司通過(guò)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)本項(xiàng)目建設(shè)的水廠及管網(wǎng)，按照項(xiàng)目協(xié)議約定提供供水， 使用者按約定水價(jià)付費(fèi)，項(xiàng)目公司依此收回投資并獲取合理回報(bào)。 其中約定的保底水量及水價(jià)需要經(jīng)過(guò)后期專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)測(cè)算進(jìn)行估量。

投資回報(bào)主要分為兩個(gè)部分：一是特許經(jīng)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，在使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的情況下， 按年經(jīng)營(yíng)投資回報(bào)率7%來(lái)進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，即（使用者付費(fèi)+補(bǔ)貼-經(jīng)營(yíng)成本）/經(jīng)營(yíng)成本=7%；二是使用者付費(fèi)能夠覆蓋項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，無(wú)須政府補(bǔ)貼；當(dāng)收益超過(guò)運(yùn)營(yíng)成本7%的部分由政府與社會(huì)資本約定比例分成。

（4）績(jī)效考核

由于項(xiàng)目涉及可行性缺口補(bǔ)助，按PPP 政策規(guī)定需要進(jìn)行績(jī)效考核。無(wú)論是項(xiàng)目的實(shí)施方案還是項(xiàng)目的合同，這部分內(nèi)容都不夠。 之后合作雙方簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，進(jìn)一步明確合同中有關(guān)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，約定政府最高缺口補(bǔ)貼額。

表1 屯昌縣PPP 項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)（按中標(biāo)價(jià)重新計(jì)算）

表2 來(lái)鳳縣PPP 項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)

三、主要特點(diǎn)與問(wèn)題分析

1.主要經(jīng)驗(yàn)

（1）強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力和持續(xù)性

農(nóng)村供水工程分布松散，傳統(tǒng)模式下工程規(guī)模不大、 投資力度不強(qiáng)，項(xiàng)目管理效率不高， 在PPP 模式下，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)不相稱(chēng)。

目前，我國(guó)對(duì)PPP 模式的配套政策和法律法規(guī)還在不斷完善中，回報(bào)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制還不健全，是導(dǎo)致社會(huì)資本想進(jìn)又不敢進(jìn)的主要原因。 公平合理分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，特別是政府主動(dòng)化解影響項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，將會(huì)給社會(huì)資本方減輕壓力，更能吸引社會(huì)資本的參與，也能保障項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。 從案例情況看，社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，特別是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較小，在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的定位下，有的項(xiàng)目已接近于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，增強(qiáng)了社會(huì)資本進(jìn)入的動(dòng)力。

（2）因地制宜，項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制各有特色

農(nóng)村供水工程資金籌措和管護(hù)是農(nóng)村供水工程建設(shè)管理工作中的難點(diǎn)。 在資金有限的情況下，為完成目標(biāo)任務(wù)，不得不降低標(biāo)準(zhǔn)，從而造成后期維護(hù)問(wèn)題。 完成高標(biāo)準(zhǔn)、符合現(xiàn)代化要求的設(shè)施投資較大，如何實(shí)現(xiàn)最經(jīng)濟(jì)的投資， 則需考量每個(gè)模式的設(shè)計(jì)。 兩個(gè)案例各有其特點(diǎn)，如屯昌縣PPP 項(xiàng)目模式的設(shè)計(jì)采用了管網(wǎng)分離的做法， 提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率， 同時(shí)在保證社會(huì)資本的一定收益率基礎(chǔ)上， 通過(guò)績(jī)效考核及懲罰機(jī)制， 來(lái)激勵(lì)社會(huì)資本提供更好的服務(wù)， 較好地解決了如何促進(jìn)農(nóng)村供水長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)建設(shè)的問(wèn)題和各方的權(quán)益問(wèn)題。

（3）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目投資規(guī)模和運(yùn)營(yíng)成本

優(yōu)化投資效率、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和水平是實(shí)施PPP 模式的優(yōu)勢(shì)之一。 屯昌項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多次討論協(xié)商后確定， 選擇最有優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目推向市場(chǎng)，項(xiàng)目的社會(huì)資本方選擇時(shí)，無(wú)論是投資規(guī)模還是運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)都有一定幅度的下降，同時(shí)為保障服務(wù)質(zhì)量，還設(shè)計(jì)了績(jī)效考核機(jī)制。

2.主要問(wèn)題

（1）資金問(wèn)題仍然是選擇PPP模式首要考慮的因素

不少地方都認(rèn)為傳統(tǒng)的小打小鬧模式持續(xù)性不強(qiáng)、質(zhì)量不高、易反復(fù)， 在新時(shí)期規(guī)劃中積極創(chuàng)新機(jī)制、尋找新突破口。 而由于近十多年我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資模式，不少地方政府債務(wù)特別是隱性債務(wù)問(wèn)題突出， 傳統(tǒng)融資模式難度增大，面對(duì)新時(shí)期新發(fā)展、新要求、新手段的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求規(guī)模較大，解決發(fā)展與資金等問(wèn)題成為選擇PPP 模式的主要原因之一。 正是由于這種出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致PPP 模式的優(yōu)勢(shì)未完全發(fā)揮。

（2）實(shí)施方案編制深度不足，后期實(shí)施變動(dòng)較大

實(shí)施方案是PPP 項(xiàng)目前期工作的重要文件。 我國(guó)PPP 操作指南、工作導(dǎo)則、合作協(xié)議等重要政策文件中都對(duì)實(shí)施方案提出了要求， 作為PPP模式“二評(píng)一案”制度的要件，只有實(shí)施方案目前仍為框架性要求。 從現(xiàn)狀情況看， 由于缺少具體規(guī)范和辦法，農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案編制內(nèi)容編制深度不夠， 特別盈利能力分析、投融資與財(cái)務(wù)方案部分，沒(méi)有展開(kāi)深入調(diào)研分析，也缺少各種方案的比選，影響PPP 項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。 筆者分析了項(xiàng)目的推進(jìn)時(shí)間發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目從提出到落地， 用時(shí)不到一年，表明了實(shí)施方案編制投入研究時(shí)間不足，是造成方案研究深度不夠、關(guān)鍵財(cái)務(wù)指標(biāo)變動(dòng)較大的主要原因之一。

（3）合理盈利機(jī)制還未形成

從形式上，農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制多為可行性缺口補(bǔ)助，但實(shí)際上回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)并不清晰，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是具體的使用者、使用量不清晰；二是與現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)設(shè)施的關(guān)系不明，有的項(xiàng)目是對(duì)既有項(xiàng)目的改建應(yīng)為ROT 而不是BOT 模式，兩者的財(cái)務(wù)測(cè)算方法不同，直接影響項(xiàng)目的回報(bào)率；三是價(jià)格機(jī)制不明確，供水項(xiàng)目的水價(jià)是影響項(xiàng)目收益的核心要求， 水價(jià)主要由政府制定，涉及因素較多，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶(hù)承受能力、社會(huì)公眾利益等因素，特別是農(nóng)村居民對(duì)水價(jià)較為敏感，水價(jià)問(wèn)題更為復(fù)雜，不少項(xiàng)目似乎都回避了這一敏感問(wèn)題。

項(xiàng)目收益的高低直接決定了社會(huì)資本參與動(dòng)力和持久性。 長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村供水設(shè)施定位于公益性，政府承擔(dān)了建設(shè)和管護(hù)的大部分責(zé)任，近些年的農(nóng)村供水產(chǎn)權(quán)制度改革、水價(jià)政策已改變了過(guò)去水費(fèi)低或不收水費(fèi)的問(wèn)題， 但由于農(nóng)村供水點(diǎn)多面廣，單位供水投資大，單純的農(nóng)村供水項(xiàng)目成本高、盈利水平低問(wèn)題突出。 目前，農(nóng)村供水政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制等相關(guān)配套措施，在PPP 模式中還沒(méi)有完全厘清和建立，農(nóng)村供水合理的利潤(rùn)空間保障程度還不高。 與社會(huì)資本參與的污水處理項(xiàng)目相比，農(nóng)村供水設(shè)施尚未形成合理的盈利機(jī)制。

（4）社會(huì)資本方參與深度不足

盡管農(nóng)村供水具有自身的特點(diǎn)，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給均等化和一體化的發(fā)展趨勢(shì)下， 從當(dāng)前情況看，城市供水的PPP 模式成功經(jīng)驗(yàn)還沒(méi)有完全滲透到農(nóng)村供水中，現(xiàn)階段項(xiàng)目采用PPP 模式主要原因仍是利用社會(huì)資本解決項(xiàng)目建設(shè)資金問(wèn)題，參與項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)與BT 模式基本相同， 由于社會(huì)資本方介入晚，對(duì)項(xiàng)目盈利機(jī)制的介入和把控不足，引入的社會(huì)資本也就多考慮成本回收風(fēng)險(xiǎn)即變成拉長(zhǎng)版的BT 模式下的資金回收問(wèn)題，不少項(xiàng)目都存在這一問(wèn)題。

（5）缺乏合理的績(jī)效考核機(jī)制

從PPP 政策情況看，目前我國(guó)還缺乏針對(duì)PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效考核指標(biāo)體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。 從現(xiàn)狀看，農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在著績(jī)效考核薄弱的問(wèn)題，有的項(xiàng)目缺乏完善的績(jī)效考核指標(biāo)要求，在運(yùn)營(yíng)期缺乏有效的績(jī)效考核方法，有的項(xiàng)目采用“工程可用性付費(fèi)”“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，但沒(méi)有將可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤，需要建立完善合理的績(jī)效考核機(jī)制。

四、主要建議

1.積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化PPP模式發(fā)展

并不是所有農(nóng)村供水項(xiàng)目都適宜采用PPP 模式。 在實(shí)際應(yīng)用中，要根據(jù)農(nóng)村供水設(shè)施特點(diǎn)和管理情況選擇合適的項(xiàng)目和適用模式，如投資規(guī)模適宜、供水規(guī)模較大、產(chǎn)權(quán)宜于明晰的項(xiàng)目，采用新建項(xiàng)目和既有項(xiàng)目的組合等方式。 在面積較小、城市供水覆蓋率不高、區(qū)域自然條件適宜的地區(qū)，供水收益潛力較大，可采用PPP 方式推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。 總體上，要加強(qiáng)實(shí)用性判斷，積極吸引社會(huì)資本的參與，充分發(fā)揮這種模式在提高農(nóng)村供水設(shè)施持續(xù)運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)。

2.加大政府對(duì)農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目投資引導(dǎo)力度

作為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)和發(fā)展符合現(xiàn)代化農(nóng)村發(fā)展需求和城鄉(xiāng)供水均等化標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村供水設(shè)施，需要大量的資金投入，特別是對(duì)那些欠發(fā)達(dá)、 建設(shè)任務(wù)重的地區(qū)尤其如此，靠地方財(cái)政以及傳統(tǒng)融資模式困難大，即使采用PPP 模式，僅靠收水費(fèi)收入盈利空間有限，考慮資金使用成本問(wèn)題，地方補(bǔ)貼也會(huì)不少，加大了縣級(jí)政府財(cái)政壓力。 因此，建議中央加大對(duì)農(nóng)村供水建設(shè)的投入力度，特別是加大PPP 項(xiàng)目政府投資引導(dǎo)啟動(dòng)的力度， 既可優(yōu)化項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)， 也會(huì)降低縣級(jí)政府的支付壓力，增強(qiáng)項(xiàng)目的可持續(xù)性。

3.出臺(tái)社會(huì)資本參與農(nóng)村供水項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)辦法

由于農(nóng)村供水項(xiàng)目具有自身的特點(diǎn)，從實(shí)施和操作層面上看，面對(duì)不同的項(xiàng)目類(lèi)型和項(xiàng)目地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與管理狀況，相關(guān)政策還不夠細(xì)化和具體，不能全面、深入指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作。 考慮到農(nóng)村供水項(xiàng)目自身特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，建議出臺(tái)社會(huì)資本參與農(nóng)村供水建設(shè)實(shí)施辦法，對(duì)農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目適用范圍、主要模式、核心內(nèi)容的要求等方面作出更為詳細(xì)的規(guī)定，明確社會(huì)資本選擇要求；并圍繞著公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率和質(zhì)量、 風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益等PPP 模式的重要內(nèi)核，明確工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、合作模式與融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、價(jià)格機(jī)制、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核等要求，特別是建立激勵(lì)相容的績(jī)效考核機(jī)制， 要作為PPP 模式的重要機(jī)制。

4.建議建立和完善農(nóng)村供水PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策

農(nóng)村供水經(jīng)濟(jì)效益不高，通常市場(chǎng)吸引力不大，需要通過(guò)建立健全包括價(jià)格、補(bǔ)助、補(bǔ)貼等各類(lèi)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)力量參與。 ①建議進(jìn)一步體現(xiàn)政策對(duì)于規(guī)范PPP 項(xiàng)目的引導(dǎo)和扶持力度，落實(shí)好國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)村供水PPP 模式可享受PPP 稅收、貸款、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等優(yōu)惠政策。 ②對(duì)社會(huì)效益較好且收入不能覆蓋成本或滿(mǎn)足合理收益要求的農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目，按照財(cái)政部和水利部有關(guān)政策規(guī)定， 進(jìn)一步明確和落實(shí)對(duì)PPP 項(xiàng)目關(guān)于工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼。 ③積極用好PPP 相關(guān)優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮和利用PPP 基金、專(zhuān)項(xiàng)債的作用，積極支持農(nóng)村供水PPP 項(xiàng)目。④設(shè)立長(zhǎng)效管理專(zhuān)項(xiàng)資金，用于監(jiān)管、水源地保護(hù)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、運(yùn)行管護(hù)補(bǔ)貼和貧困人口的水價(jià)補(bǔ)貼。

5.建立農(nóng)村供水PPP 模式的全過(guò)程激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制在PPP 項(xiàng)目實(shí)施中十分重要，一個(gè)良好的激勵(lì)機(jī)制在社會(huì)資本積極參與農(nóng)村供水項(xiàng)目中起到事半功倍的作用，可以促進(jìn)雙方互動(dòng)協(xié)同作用的形成，更好地利用雙方優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。 PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)要從PPP 項(xiàng)目全生命周期角度研究項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制，明確激勵(lì)框架特別是收益激勵(lì)措施，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本方、用戶(hù)多方滿(mǎn)意的格局。 一是在項(xiàng)目前期，提前吸引潛在合作者參與，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)；如明確社會(huì)資本投資規(guī)模超過(guò)總投資30%（含）的項(xiàng)目，可提前吸納社會(huì)資本參與規(guī)劃設(shè)計(jì)；二是在建設(shè)期， 可采用適用模式和管理方式，如EPC 模式和總價(jià)合同方式；可在方案中明確，中標(biāo)的社會(huì)資本方可以進(jìn)一步修改、完善和優(yōu)化設(shè)計(jì)方案（須在總價(jià)合同等條件基礎(chǔ)上）， 降低項(xiàng)目建設(shè)資金投入和相關(guān)交易成本；三是在運(yùn)營(yíng)期，建立目標(biāo)控制責(zé)任考核激勵(lì)機(jī)制，使社會(huì)資本方通過(guò)提供良好服務(wù)而獲得額外回報(bào)。 ■