現(xiàn)行水利工程運行管理法規(guī)評估情況與建議

王俊杰，李 政，陳金木

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

目前，我國規(guī)范水利工程運行管理的相關(guān)要求分散規(guī)定在法律、行政法規(guī)之中。 法律層面包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》，行政法規(guī)層面包括《河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》《防汛條例》《水土保持法實施條例》《水文條例》《抗旱條例》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》《農(nóng)田水利條例》。上述11 部法律、行政法規(guī)（以下統(tǒng)稱為水利工程運行管理法規(guī)）確立了工程安全管理、工程運行管理、工程及設(shè)施保護、責任追究等重點制度。 通過開展立法后評估工作， 對水利工程運行管理法規(guī)的現(xiàn)狀、貫徹實施情況、存在的問題等進行了全面評估，提出了評估結(jié)論與建議。

一、主要問題

1.水利工程運行管理缺乏綜合性立法

我國目前尚未制定專門規(guī)范水利工程運行管理的法律或行政法規(guī)。上述11 部法律法規(guī)中，《水法》 涵蓋了水資源、河道、水利工程等管理與保護的方方面面，內(nèi)容全面，但對水利工程運行管理的規(guī)定較少，總體上過于原則；《防洪法》《水土保持法》雖然也涉及水利工程運行管理的相關(guān)內(nèi)容，但只能著重從防洪管理和水土保持管理的角度對相關(guān)工程的運行管理作出規(guī)定。 《河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》《農(nóng)田水利條例》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》等行政法規(guī)，雖然也涉及相關(guān)工程運行管理方面的內(nèi)容，但都是針對專項事務(wù)或工程進行的專門立法。

由于缺乏一部專門綜合性的立法作為統(tǒng)領(lǐng)，加之各單項法律法規(guī)出臺時間和立法目的各異，致使當前水利工程運行管理法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性存在不足。 如在工程安全監(jiān)督體制方面，按照《水庫大壩安全管理條例》第3 條的規(guī)定，“國務(wù)院水行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)主管部門對全國的大壩安全實施監(jiān)督。 縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同有關(guān)主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的大壩安全實施監(jiān)督。 各級水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄的大壩的主管部門。 ”但按照《水法》第42 條的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取措施，保障本行政區(qū)域內(nèi)水工程， 特別是水壩和堤防的安全，限期消除險情。 水行政主管部門應(yīng)當加強對水工程安全的監(jiān)督管理。 ”可以看出，《水庫大壩安全管理條例》規(guī)定的安全監(jiān)督部門包括各級水行政主管部門和有關(guān)主管部門，而《水法》規(guī)定的安全監(jiān)督部門則為水行政主管部門，兩者的規(guī)定不夠協(xié)調(diào)。

2.水利工程運行管理立法存在空白和薄弱環(huán)節(jié)

立法后評估發(fā)現(xiàn)，目前的水利工程運行管理法規(guī)體系沒有把一些關(guān)鍵水利工程納入立法范圍，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法薄弱，一些重要的配套法規(guī)舉措也沒有出臺。

從工程范圍上看，水利工程運行管理法規(guī)中除了《水法》一些條款可以適用于各類水利工程，其他法律法規(guī)都只是對部分水利工程的運行管理進行規(guī)定。 如《水庫大壩安全管理條例》僅適用于庫容100 萬m3以上的水庫大壩， 也就是說僅適用于小（1）型以上的水庫；10 萬以上100 萬m3以下的水庫， 其安全管理參照執(zhí)行。而我國目前水庫大壩管理的薄弱地帶恰恰是小（2）型水庫，管理不規(guī)范、管理人員不穩(wěn)定、維護管養(yǎng)經(jīng)費不足等問題突出，病險水庫較多，安全隱患較大。 在農(nóng)村飲水工程管理方面，2000 年以來，黨中央、國務(wù)院堅持以人民為中心，陸續(xù)實施了農(nóng)村人飲解困工程、農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程等，基本解決了我國農(nóng)村居民的飲水安全問題。 但是，當前推進農(nóng)村飲水安全工作還是主要靠政策文件，《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)僅有個別條文與農(nóng)村飲水有關(guān)，無法可依已經(jīng)成為農(nóng)村飲水安全保障工作的嚴重短板。 國務(wù)院辦公廳、 國家發(fā)展和改革委員會、水利部、衛(wèi)生健康委員會（原衛(wèi)生部）等制定出臺的相關(guān)政策文件，一般解決的是農(nóng)村飲水安全特定環(huán)節(jié)或事項中存在的問題，難以全面、持續(xù)地指導農(nóng)村飲水安全工作。 浙江、安徽、陜西、山東、寧夏、新疆等省（自治區(qū)）出臺了與農(nóng)村飲水安全有關(guān)的法規(guī)規(guī)章，為農(nóng)村飲水安全提供了有力保障，也進一步凸顯了中央層面開展農(nóng)村飲水安全立法的必要性。

從工程運行管理環(huán)節(jié)上看，完整的水利工程運行管理應(yīng)當包括管理體制、權(quán)屬管理、安全管理、運行維護、設(shè)施保護、經(jīng)營管理、監(jiān)督管理、法律責任等環(huán)節(jié)。 立法后評估表明，目前水利工程運行管理法規(guī)中關(guān)于監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的規(guī)定還比較薄弱，難以適應(yīng)“水利行業(yè)強監(jiān)管”的形勢與要求。 此外，在權(quán)屬管理方面的規(guī)定總體上也是比較欠缺的。

從配套法規(guī)上看，《水法》 第43條規(guī)定“國家所有的水工程應(yīng)當按照國務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護范圍”，《防洪法》第35 條也規(guī)定“屬于國家所有的防洪工程設(shè)施，應(yīng)當按照經(jīng)批準的設(shè)計，在竣工驗收前由縣級以上人民政府按照國家規(guī)定，劃定管理和保護范圍。 ”然而目前為止，除了 《南水北調(diào)工程供用水管理條例》對南水北調(diào)工程管理和保護范圍的劃定作出明確規(guī)定之外，國務(wù)院尚未對國家所有的水工程管理和保護范圍劃定作出規(guī)定。

3.一些規(guī)定已不符合改革和實際需求

隨著國家改革和水利工程運行管理工作需求的變化， 原有的一些規(guī)定已與實際脫節(jié)，有的也沒能順應(yīng)改革要求及時作出修改，距離實現(xiàn)立法與改革相向而行的愿景仍有較大差距。

如在管理體制方面， 現(xiàn)行的水利工程運行管理法規(guī)在其各自頒布時是符合當時的行政管理體制現(xiàn)狀的。但伴隨著黨和國家機構(gòu)改革， 特別是2018年以來的機構(gòu)改革，各部門之間的職責已經(jīng)發(fā)生了較大變化，但有關(guān)法律法規(guī)還沒來得及調(diào)整，從而導致管理體制相關(guān)規(guī)定在合理性方面出現(xiàn)了一些問題。

4.一些規(guī)定合理性、可操作性不足

在合理性方面，如水利工程運行管理法規(guī)存在度汛安全與水資源管理之間不夠銜接的問題。 我國受季風性氣候等影響，對于很多河流和水庫而言，汛期末能否有效蓄水，不僅是雨洪資源利用的內(nèi)在要求，而且也是第二年能否有效保障供水安全的關(guān)鍵。 因而汛期末的水利工程調(diào)度，不僅和防洪安全有關(guān)，而且也和供水安全有關(guān)。 然而，按照《防洪法》等法律法規(guī)，汛期限制水位以上的防洪庫容的運用，必須服從防汛指揮機構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。 這樣的規(guī)定在執(zhí)行過程中容易導致過于偏重防洪安全，而忽視了供水安全。為此，有必要在立法中按照防洪安全和供水安全兼顧的思路，增加水工程蓄水管理的有關(guān)規(guī)定。

在可操作性方面，如目前水利工程運行管理法規(guī)規(guī)定了“占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施審批”“城市建設(shè)填堵水域、廢除圍堤審核”“國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程的審批”“堤頂、戧臺兼做公路審批”“壩頂兼做公路審批”“在大壩管理和保護范圍內(nèi)修建碼頭、魚塘許可”等6 項行政許可事項。 與放管服改革精神相比，目前行政許可事項仍然偏多，而且規(guī)定不夠翔實。 《行政許可法》第18 條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限。 ”按照該規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當對實施機關(guān)、條件、程序、期限進行具體規(guī)定。 但6 項行政許可的規(guī)定都比較簡略，未規(guī)定具體的條件、程序、期限。 此外，水利工程運行管理法規(guī)在制定標準、實施處罰等方面的規(guī)定也不夠明確。 如《農(nóng)田水利條例》 第24 條規(guī)定占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)施，“造成運行成本增加等其他損失的，應(yīng)當依法給予補償。 補償標準由省、自治區(qū)、直轄市制定。 ”在這里，僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市”，而沒有規(guī)定具體的主體，是“人民政府”還是有關(guān)部門，導致其可操作性不足。 《河道管理條例》 第44條和第45 條，對于損毀堤防、護岸、閘壩、 水工程建筑物等違法行為，在行政處罰方面僅規(guī)定 “可以并處警告、罰款”，但沒有規(guī)定罰款金額的幅度，在可操作性方面也存在不足。

5.對破壞水利工程行為懲戒力度不足

破壞水利設(shè)施， 尤其是損毀水庫、河道堤防等，雖然破壞的是水利工程，但危及的卻是水庫、河道堤防的運行安全、周圍群眾生命財產(chǎn)安全等公共安全。 與造成的實際危害相比，現(xiàn)行的水利工程運行管理法規(guī)存在行為模式與法律后果的設(shè)定不對應(yīng)的情況。 如《水庫大壩安全管理條例》第15 條規(guī)定“禁止在庫區(qū)內(nèi)圍墾和進行采石、 取土等危及山體的活動”，但罰則第29 條僅規(guī)定了“在庫區(qū)內(nèi)圍墾的”，由“大壩主管部門責令其停止違法行為，賠償損失，采取補救措施，可以并處罰款；……”在這里罰則沒有設(shè)定在庫區(qū)內(nèi)采石、取土等危及山體的活動的法律責任。 此外，《水法》《防洪法》《河道管理條例》等涉及水利工程運行管理的規(guī)定，對于一些行為明確規(guī)定 “構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責任”。然而，對比《刑法》條文發(fā)現(xiàn)，有部分條款規(guī)定在《刑法》中找不到相應(yīng)的罪名，如毀壞水工程及堤防、護岸等有關(guān)設(shè)施行為，就很難入罪。

二、相關(guān)建議

1.加快修改部分法律和行政法規(guī)

除了根據(jù)機構(gòu)改革要求及職責調(diào)整情況，開展《水法》《防洪法》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》《農(nóng)田水利條例》 等法律法規(guī)修改工作之外，建議盡快對《水庫大壩安全管理條例》進行修訂。 修訂重點為：一是擴大適用范圍，解決小型水庫管理薄弱問題。 二是進一步明確安全責任，包括水庫大壩建設(shè)與運行管理主體責任和有關(guān)各主管部門監(jiān)督管理責任。三是完善管理制度，將一些原有但操作性不強的重要制度進行細化，明確重要環(huán)節(jié)要求；將一些相關(guān)法律已有要求、成熟且切實可行的經(jīng)驗，已在實踐中取得成效的好做法落實為制度規(guī)定。四是強化監(jiān)督管理，明確主管部門監(jiān)督管理的要求。五是加大處罰力度，增強執(zhí)法的可操作性。

2.推動制定“農(nóng)村供水條例”等單行條例

通過制定單行條例，重點解決關(guān)鍵水利工程管理和運行問題。 例如通過制定“農(nóng)村供水條例”，解決農(nóng)村供水管理體制及政府責任、 規(guī)劃與建設(shè)、工程產(chǎn)權(quán)及管護主體、水源保護、供用水管理、運行維護等問題，構(gòu)建農(nóng)村供水保障長效機制。 研究認為，“農(nóng)村供水條例”的立法重點：一是管理體制及事權(quán)劃分，明確農(nóng)村供水保障管理體制，落實地方行政首長負責制，明晰水行政、發(fā)展改革、財政、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源等部門職責，合理劃分中央與地方各級政府在農(nóng)村供水保障工作中的財政事權(quán)和支出責任等。 二是規(guī)劃與建設(shè)， 強化規(guī)劃的引領(lǐng)作用，規(guī)范工程的建設(shè)和驗收等程序，加強工程建設(shè)支出保障。 三是工程產(chǎn)權(quán)及管護主體，可參考水利部和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》， 明確農(nóng)村供水工程的產(chǎn)權(quán)制度， 落實管護主體。四是工程運行管護，建立工程運行管護制度， 健全農(nóng)村供水水價形成機制， 明確維修養(yǎng)護資金來源及用途，形成良性運行機制， 確保工程有人管、有錢管、管得好。 五是供水設(shè)施管理保護， 明確農(nóng)村供水工程管理保護范圍劃定方法及相關(guān)管理要求， 系統(tǒng)規(guī)定占用農(nóng)村飲水工程設(shè)施的條件、程序及補償標準等。 六是水源保護，對供水水源和備用水源建設(shè)提出明確要求并加強水源保護范圍劃定和保護。七是法律責任， 明確農(nóng)村供水管理中禁止性、限制性行為相應(yīng)的罰則。

3.研究制定“水利工程管理條例”

目前的水利工程運行管理法規(guī)，在支撐水利工程良性運行和水政執(zhí)法方面，發(fā)揮的作用仍然有限。 制定出臺一部綜合性的“水利工程管理條例”，對水利工程的產(chǎn)權(quán)確定、安全管理、運行維護、設(shè)施保護、工程調(diào)度、生態(tài)保護乃至水利風景資源利用等方面做出綜合性規(guī)定，從法規(guī)層面進一步完善對《水法》《防洪法》的支撐體系，能夠有效落實“水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)，切實保障水利工程綜合效益的發(fā)揮。 “水利工程管理條例”需要重點解決的問題包括：工程管理責任和體制、機制問題；工程管理和保護范圍問題，侵占、破壞工程問題，工程管理單位的權(quán)益保障問題；工程運行管理和維修養(yǎng)護問題等。

4.推動將破壞水利設(shè)施行為單獨入罪

建議在《刑法》修訂過程中，推動設(shè)立破壞水利設(shè)施罪。 在具體罪責刑罰設(shè)定上，可考慮如下：違反《水法》規(guī)定，破壞、侵占、毀損堤防、水閘、護岸、抽水站、排水渠等水利設(shè)施，危害公共安全，尚未造成嚴重后果的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；致人重傷、死亡或者使公共財產(chǎn)遭受重大損失的， 處3 年以上7 年以下有期徒刑，并處罰金。

近期在修改《刑法》困難的情況下，建議通過司法解釋，將破壞水利工程設(shè)施違法行為的刑罰運用作出相關(guān)解釋。具體地，可以考慮對《刑法》第114 條“以危險方法危害公共安全罪”進行司法解釋，將破壞水利工程設(shè)施，危及水工程安全運行及防洪安全違法行為納入該罪名的適用范圍。同時，推動通過典型案例指導制度實現(xiàn)將破壞水利設(shè)施予以入罪。 ■