近期國(guó)際潰壩事件對(duì)我國(guó)大壩安全管理的警示

李宏恩，盛金保，何勇軍

（1.水利部大壩安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

近期烏茲別克斯坦錫爾河州和美國(guó)密歇根州相繼發(fā)生兩起潰壩事故，導(dǎo)致3 座大壩潰決，造成了嚴(yán)重社會(huì)影響，同時(shí)也暴露了工程設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量不過(guò)關(guān)、 運(yùn)行管理不當(dāng)、監(jiān)管不力、調(diào)度不合理、預(yù)警不及時(shí)等問(wèn)題，對(duì)做好我國(guó)水庫(kù)大壩風(fēng)險(xiǎn)防控和安全度汛工作具有借鑒意義。

在抗疫形勢(shì)依然嚴(yán)峻的大背景下，我國(guó)水庫(kù)安全管理與疫情防控有諸多共通之處，“小型壩高風(fēng)險(xiǎn)”的現(xiàn)狀值得所有利益相關(guān)方（各級(jí)地方政府、水行政主管部門(mén)、其他水庫(kù)管理者以及公眾）進(jìn)一步思考。 本文在簡(jiǎn)要梳理烏茲別克斯坦薩爾多巴水庫(kù)、美國(guó)伊登維爾大壩和桑福德大壩基本情況、潰壩過(guò)程、應(yīng)急處置方法、潰壩影響等相關(guān)信息基礎(chǔ)上，探討了兩起潰壩事故對(duì)我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的警示與啟發(fā)，提出進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)水庫(kù)大壩安全管理工作的對(duì)策與建議。

一、烏茲別克斯坦薩爾多巴水庫(kù)潰壩事故

烏茲別克斯坦薩爾多巴水庫(kù)于2017年完工，依錫爾河（Sidaryo River）而建，該水庫(kù)類似我國(guó)引水注入式的平原水庫(kù)，由西、北、東三段堤壩圍成，庫(kù)容9.22 億m3（相當(dāng)于我國(guó)大（2）型水庫(kù)），水庫(kù)功能以灌溉供水為主，兼顧漁業(yè)和水力發(fā)電。 薩爾多巴水庫(kù)潰壩發(fā)生前，烏茲別克斯坦正在遭受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊，潰壩發(fā)生在當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年5 月1 日6 時(shí)左右，潰口位于水庫(kù)西側(cè)壩體，根據(jù)潰壩前后的衛(wèi)星圖片顯示，大壩潰決時(shí)水庫(kù)處于較高水位運(yùn)行， 潰壩后大部分庫(kù)水迅速下泄，造成水庫(kù)以北的烏茲別克斯坦至哈薩克斯坦部分地區(qū)大量農(nóng)田和多座村莊被淹，約7 萬(wàn)居民被疏散，并造成4 人死亡、56 人受傷。

二、美國(guó)密歇根州伊登維爾大壩與桑福德大壩潰壩事故

伊登維爾大壩位于密歇根州米蘭德縣（Midland）上游約21 km 處的蒂塔巴瓦西河（Tittabawassee）和特巴可河（Tobacco）交匯處，桑福德大壩位于伊登維爾大壩下游約11.3 km 處，由私營(yíng)企業(yè)Boyce Hydro 運(yùn)營(yíng)。 伊登維爾大壩建于1924 年，水庫(kù)庫(kù)容8 170 萬(wàn)m3，水面面積約15 km2，主要功能為發(fā)電與防洪，兼顧旅游、休閑等。 電 站 裝 機(jī) 容 量4.8 MW （2×2.4 MW），大壩為土壩，主要由兩個(gè)壩段組成， 右側(cè)壩段位于特巴可河上，左側(cè)壩段位于蒂塔巴瓦西河上，兩側(cè)均設(shè)有混凝土溢洪道。 桑福德大壩建于1925 年，水庫(kù)庫(kù)容1 714.4 萬(wàn)m3，主要功能為發(fā)電。 大壩為蒂塔巴瓦西河干流布置的閘壩， 壩高10.97 m， 水頭7.92 m，壩頂長(zhǎng)度481.3 m，溢流閘壩寬度42.37 m，溢流閘壩由6 孔液壓?jiǎn)㈤]閘門(mén)控制，布置于左岸，右側(cè)為土壩。

蒂塔巴瓦西河在2020 年5 月19日上午進(jìn)入大洪水期，10∶15 水位達(dá)到8.60 m 并持續(xù)上漲，當(dāng)?shù)貢r(shí)間5 月19 日19∶30， 伊登維爾大壩庫(kù)水位接近壩頂時(shí)大壩發(fā)生了滲流破壞，進(jìn)而失穩(wěn)潰決； 下游桑福德大壩于當(dāng)日20∶49 發(fā)生了漫頂潰決。 兩座大壩潰決后蒂塔巴瓦西河水位繼續(xù)上漲，到20 日下午水位達(dá)到最高值10.68 m，超過(guò)了當(dāng)?shù)貧v史最高水位10.33 m（1986 年）。

潰壩發(fā)生后，密歇根州和米蘭德縣政府通過(guò)手機(jī)即時(shí)通信工具、網(wǎng)站等及時(shí)發(fā)布了潰壩信息，并對(duì)約1 萬(wàn)人進(jìn)行了疏散，地方應(yīng)急部門(mén)具有較好的各標(biāo)準(zhǔn)洪水和潰壩洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，潰壩未造成人員傷亡。

三、兩起潰壩事件的警示

1.極端氣候變化將給大壩安全管理帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)

烏茲別克斯坦和美國(guó)的兩起潰壩事故均遭遇了強(qiáng)降雨過(guò)程，與極端天氣導(dǎo)致的洪水過(guò)程直接相關(guān)。 在全球氣候變化背景下，極端天氣導(dǎo)致的旱澇災(zāi)害事件呈現(xiàn)明顯增加趨勢(shì)，尤其在部分沿海地區(qū)導(dǎo)致風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)等事件頻發(fā)，給大壩安全管理帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。 氣候變化將對(duì)水利工程，尤其是水庫(kù)大壩工程產(chǎn)生愈發(fā)明顯的不利影響已成為不爭(zhēng)事實(shí)，這些不利影響主要表現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：

（1）超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生頻率明顯上升

氣候變化引起暴雨、洪水等水文極值變化，直接改變了工程設(shè)計(jì)洪水系列，增加了設(shè)計(jì)洪水大小核算的不確定性，使得由現(xiàn)有工程水文計(jì)算方法制定的流域開(kāi)發(fā)利用工程、防洪和抗旱工程的設(shè)計(jì)與運(yùn)行面臨著由環(huán)境變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也給保障水庫(kù)大壩安全管理中的水雨情監(jiān)測(cè)、運(yùn)行調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等關(guān)鍵非工程措施的完備性、有效性及可操作性帶來(lái)了很大難度。

（2）極端天氣事件加速水庫(kù)大壩工程設(shè)施老化

氣候變化背景下發(fā)生極端溫度、持續(xù)干旱、旱澇急轉(zhuǎn)等事件可能性明顯增加，導(dǎo)致水庫(kù)大壩在更長(zhǎng)時(shí)間的不利工況下運(yùn)行，直接影響大壩結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和水工材料性能劣化并加劇了工程老化，干濕、凍融循環(huán)對(duì)混凝土、金屬結(jié)構(gòu)等工程設(shè)施老化影響進(jìn)一步加劇，尤其對(duì)混凝土壩及土石壩輸泄水設(shè)施運(yùn)行性態(tài)影響更為明顯。

（3）氣候變化背景下我國(guó)西部地區(qū)面臨更為嚴(yán)峻的潰壩風(fēng)險(xiǎn)

薩爾多巴水庫(kù)筑壩材料與我國(guó)西北部地區(qū)土性類似， 黏粒含量低，抗?jié)B和抗沖能力差，若大壩或穿壩建筑物的抗?jié)B設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行環(huán)節(jié)稍有不慎，極易引起嚴(yán)重的滲流安全問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致潰壩事故發(fā)生。 我國(guó)新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、青海等西部地區(qū)的潰壩率始終居高不下，受制于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的影響，西部地區(qū)水庫(kù)工程在管理水平、 工程標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)質(zhì)量等方面存在的問(wèn)題更為突出,也將面臨更為嚴(yán)峻的潰壩風(fēng)險(xiǎn)。

2.我國(guó)中小型水庫(kù)大壩老齡化問(wèn)題存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

此次美國(guó)發(fā)生潰決的伊登維爾、桑福德兩座大壩壩齡均接近100 年，這是美國(guó)大壩老齡化問(wèn)題的一個(gè)縮影。美國(guó)全國(guó)91 468 座大壩平均壩齡為57 年， 超期服役大壩安全問(wèn)題嚴(yán)峻。 我國(guó)水庫(kù)大壩數(shù)量與美國(guó)相當(dāng)，據(jù)水利部大壩安全管理中心統(tǒng)計(jì)，平均壩齡約50 年， 大壩老齡化導(dǎo)致的各類水庫(kù)大壩安全管理風(fēng)險(xiǎn)漸增，主要表現(xiàn)在4 個(gè)方面：

（1）工程質(zhì)量先天不足，老齡化大壩安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在

我國(guó)中小型水庫(kù)工程大多興建于20 世紀(jì)50—70 年代，30 年間累計(jì)建成各類水庫(kù)79 500 余座，約占我國(guó)水庫(kù)總數(shù)的80.4%。 特殊的歷史時(shí)期和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件導(dǎo)致這些水庫(kù)工程存在先天不足等問(wèn)題，加之管理經(jīng)費(fèi)投入不足、維修養(yǎng)護(hù)不到位、工程老化失修嚴(yán)重， 我國(guó)水庫(kù)潰壩風(fēng)險(xiǎn)突出。1954—2018 年水庫(kù)潰壩3 541 座，近20 年 （2000—2018 年） 共潰壩84座，年均潰壩率降至0.45×10-4，已低于世界公認(rèn)的低潰壩率水平 （2×10-4），但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水庫(kù)一旦潰決，將造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失和惡劣的社會(huì)影響。

（2）僅具公益性功能的老齡化大壩日常維修養(yǎng)護(hù)資金缺口巨大

此次發(fā)生潰決的伊登維爾大壩自1999 年后一直缺乏有效的維修養(yǎng)護(hù)，最終也成為此次大壩潰決事故的重要原因之一。 在我國(guó)，由能源部門(mén)管理的水電站大壩數(shù)量?jī)H占水庫(kù)總量的0.6%， 庫(kù)容卻占全國(guó)總庫(kù)容的56.1%， 發(fā)電裝機(jī)容量占全國(guó)總裝機(jī)容量的85%，良好的電站運(yùn)行效益保障了這些水電站大壩一般具有完備的大壩安全管理?xiàng)l件；而注冊(cè)登記在水利部門(mén)的水庫(kù)大壩共96 603 座（占97.8%），大多以防洪與農(nóng)業(yè)灌溉等公益性功能為主，發(fā)電、供水等綜合性經(jīng)營(yíng)收入較少，絕大部分中小型水庫(kù)不具備保障自身安全運(yùn)行的 “造血”能力，難以滿足水庫(kù)自身運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)需求。雖然國(guó)務(wù)院2002年9 月發(fā)布《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕45 號(hào)）后部分水庫(kù)管理單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)狀況有所好轉(zhuǎn)，但中西部欠發(fā)達(dá)省份各級(jí)地方政府對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共財(cái)政支出不足，針對(duì)日常運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)投入無(wú)有效渠道保障。

（3）病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固缺乏固定的渠道保障

伊登維爾大壩在2018 年被評(píng)定為不合格狀態(tài)，相當(dāng)于我國(guó)的“三類壩”。 由于加固經(jīng)費(fèi)未落實(shí)，該水庫(kù)未采取任何有針對(duì)性的除險(xiǎn)加固措施，成為此次大壩因泄流能力不足疊加暴雨洪水導(dǎo)致漫頂潰決的直接原因。我國(guó)1998 年長(zhǎng)江流域特大洪水后，中央財(cái)政合計(jì)安排專項(xiàng)資金3 000 多億元，加固病險(xiǎn)水庫(kù)69 075 座，占水庫(kù)總數(shù)的69.9%， 水庫(kù)大壩除險(xiǎn)加固消除了大量工程安全隱患，提高了水庫(kù)防洪安保和水資源調(diào)控能力，產(chǎn)生了巨大的安全效益與社會(huì)效益。 然而，老齡化大壩的運(yùn)行安全性態(tài)演化有其自身規(guī)律，從來(lái)沒(méi)有一座大壩可以通過(guò)一次除險(xiǎn)加固而“一勞永逸”。全國(guó)每年還有不少因先天不足、工程老化、水毀、地震、維修養(yǎng)護(hù)不善等原因產(chǎn)生的新病險(xiǎn)壩，因此，水庫(kù)大壩新暴露病險(xiǎn)和歷史遺留病險(xiǎn)共存的現(xiàn)狀使得水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作成為一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。 如何保障病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固經(jīng)費(fèi)渠道通暢，進(jìn)而建立病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)我國(guó)新時(shí)期水庫(kù)大壩安全管理工作提出了重要挑戰(zhàn)。

（4）專業(yè)技術(shù)管理人員匱乏加劇了老齡化水庫(kù)大壩管理難度

水庫(kù)大壩安全運(yùn)行日常管理、突發(fā)事件應(yīng)急處置的各環(huán)節(jié)都要靠人去落實(shí)。 然而我國(guó)對(duì)于中小型水庫(kù)的大壩安全管理大多以單座水庫(kù)為單位，面廣量大、效益有限，且經(jīng)費(fèi)和專業(yè)管理人員匱乏。 許多小型水庫(kù)地處偏僻， 看護(hù)人員大多為當(dāng)?shù)鼐用?，部分水?kù)甚至無(wú)人管理，且管理人員流動(dòng)快、變化大，加劇了老齡化水庫(kù)大壩管理難度。

3.全生命周期安全監(jiān)管體系是水庫(kù)大壩安全運(yùn)行的根本保障

烏茲別克斯坦和美國(guó)的兩起潰壩事故暴露了水庫(kù)監(jiān)管環(huán)節(jié)的較大缺陷。 美國(guó)潰壩事件中暴露的監(jiān)管機(jī)構(gòu) “發(fā)文管理”、 大壩業(yè)主 “診而不治”、接管單位“接而不管”等嚴(yán)重缺陷對(duì)我國(guó)大壩安全管理具有重要的警示意義，具體表現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：

（1）新建水庫(kù)或除險(xiǎn)加固水庫(kù)工程必須嚴(yán)格按要求開(kāi)展蓄水安全鑒定

我國(guó)歷史上新建水庫(kù)初蓄期的潰壩事故帶來(lái)的教訓(xùn)慘重。 據(jù)《全國(guó)水庫(kù)垮壩登記冊(cè)》記錄，水庫(kù)初蓄期和運(yùn)行期前5 年的潰壩案例占據(jù)了相當(dāng)高的比例。 由此可見(jiàn)，在大壩初期蓄水必須經(jīng)過(guò)縝密的復(fù)核與充分的判別后方可實(shí)施，若烏茲別克斯坦薩爾多巴水庫(kù)能?chē)?yán)格開(kāi)展相關(guān)工作，潰壩事故或可避免。 蓄水安全鑒定工作既是對(duì)技施階段“里程碑”式的重要總結(jié)，又是工程充分發(fā)揮效益的起點(diǎn)，對(duì)工程建設(shè)具有特別意義，更是工程長(zhǎng)效安全運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。 必須高度重視蓄水安全鑒定工作， 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，確保水庫(kù)工程蓄水安全。

（2）定期安全鑒定是準(zhǔn)確掌握大壩安全狀況的有效手段

此次美國(guó)密歇根州的潰壩，水庫(kù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)早在1999 年就通過(guò)安全鑒定（檢查）掌握了伊登維爾大壩存在泄流能力不足等一系列問(wèn)題，將其鑒定為高風(fēng)險(xiǎn)大壩。 這說(shuō)明大壩安全鑒定是準(zhǔn)確掌握大壩安全性態(tài)的重要手段。 我國(guó)《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》與《水庫(kù)大壩安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》對(duì)水庫(kù)大壩安全鑒定的相關(guān)工作做出了明確要求與規(guī)定， 然而僅肩負(fù)防洪、灌溉任務(wù)的中小型水庫(kù)因經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時(shí)仍然困難重重。

（3）必須嚴(yán)控水庫(kù)汛期限制水位對(duì)水庫(kù)合理調(diào)度

兩起潰壩事件均暴露了水庫(kù)運(yùn)行調(diào)度不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。 薩爾多巴水庫(kù)幾乎滿庫(kù)迎汛，伊登維爾水庫(kù)在大洪水來(lái)臨前也處于夏季水位運(yùn)行，水庫(kù)調(diào)度不當(dāng)成為大壩潰決的重要因素。 我國(guó)2007 年發(fā)生潰決的小海子水庫(kù)、2013 年相繼發(fā)生潰決的聯(lián)豐水庫(kù)和星火水庫(kù)都與水庫(kù)違規(guī)調(diào)度、擅自超蓄有關(guān)。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源需求矛盾日益突出，一些久旱地區(qū)為保供水常在汛期冒險(xiǎn)蓄水，而一些位于城市的水庫(kù)功能發(fā)生改變，因景觀、生態(tài)等需求被地方政府強(qiáng)制要求高水位運(yùn)行， 而無(wú)視水庫(kù)調(diào)度規(guī)程，進(jìn)而給水庫(kù)安全運(yùn)行帶來(lái)了極大風(fēng)險(xiǎn)。 如何在兼顧安全與效益的前提下對(duì)水庫(kù)合理調(diào)度，考驗(yàn)著各級(jí)地方政府的管理智慧，但水庫(kù)的汛期限制水位作為水庫(kù)安全管理的“紅線”必須嚴(yán)格執(zhí)行， 尤其是對(duì)梯級(jí)水庫(kù)的聯(lián)合調(diào)度以及對(duì)“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”型的中小型水庫(kù)群的合理調(diào)度更應(yīng)引起足夠重視。

（4）重視除險(xiǎn)加固前和降等報(bào)廢后水庫(kù)（山塘）存在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理

美國(guó)伊登維爾大壩被鑒定為“不合格”后，業(yè)主仍未開(kāi)展除險(xiǎn)加固，最終遭遇突發(fā)洪水導(dǎo)致潰壩。 在我國(guó)，被鑒定為“三類壩”的水庫(kù)也面臨著類似問(wèn)題，從被鑒定為“三類壩”到水庫(kù)除險(xiǎn)加固正式啟動(dòng)往往會(huì)經(jīng)歷2～3年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，其間的水庫(kù)管理與調(diào)度風(fēng)險(xiǎn)不可忽視，同時(shí)隨著部分小型水庫(kù)降等報(bào)廢工作推進(jìn)，降等報(bào)廢后對(duì)水庫(kù)（山塘）的實(shí)際運(yùn)行管理更應(yīng)加強(qiáng)。

4.非工程措施是水庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要支撐

由于烏茲別克斯坦的監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置條件與能力相對(duì)薄弱，薩爾多巴水庫(kù)潰決造成了人員傷亡；而美國(guó)涉及大壩安全管理的監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施相對(duì)成熟，未造成人員傷亡。 可見(jiàn)，水庫(kù)大壩非工程管理措施在水庫(kù)日常和應(yīng)急管理中發(fā)揮著非常重要的作用。 對(duì)我國(guó)的重要啟示包括以下3 個(gè)方面：

（1）我國(guó)基層水庫(kù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力仍然相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)應(yīng)引起重視

近年在我國(guó)發(fā)生的多起潰壩事故及其應(yīng)急處置過(guò)程反映出當(dāng)前我國(guó)基層水庫(kù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力仍然相對(duì)薄弱，主要問(wèn)題包括：一是管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，不重視日常巡視檢查和監(jiān)測(cè)資料分析，潰壩突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警能力差；二是應(yīng)急預(yù)案流于形式，對(duì)突發(fā)事件的分析沒(méi)有針對(duì)性，應(yīng)急搶險(xiǎn)方案沒(méi)有指導(dǎo)價(jià)值和可操作性；三是應(yīng)急準(zhǔn)備不足，缺乏搶險(xiǎn)物料和設(shè)備儲(chǔ)備，應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)和演練，遭遇緊急情況時(shí)茫然失措，不能及時(shí)、正確應(yīng)對(duì)。

（2）水情測(cè)報(bào)系統(tǒng)和通信設(shè)施不完備的狀況應(yīng)盡快改善

雖然近年水利部及各級(jí)地方政府加大了水庫(kù)水情測(cè)報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)工作，但仍然有部分中小型水庫(kù)地處偏僻，防汛交通與通信不便，缺少必要的監(jiān)測(cè)設(shè)施。 而部分已投入運(yùn)行的水雨情監(jiān)測(cè)設(shè)施由于防汛部門(mén)與水庫(kù)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題造成監(jiān)測(cè)預(yù)警信息不通暢、無(wú)共享，導(dǎo)致無(wú)法有效指導(dǎo)水庫(kù)實(shí)際運(yùn)行管理。

（3）中小型水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案（EPP）編制質(zhì)量偏低的狀況應(yīng)盡快提高

盡管2007 年以后水庫(kù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制已成為水庫(kù)大壩安全管理的基本要求， 但除大型水庫(kù)外，由水利部門(mén)管理的部分中小型水庫(kù)由于經(jīng)費(fèi)不足、基礎(chǔ)資料匱乏、編制單位技術(shù)力量薄弱等多方面原因，應(yīng)急預(yù)案的完備性、科學(xué)性和可操作性差，尤其是不同洪水標(biāo)準(zhǔn)和潰壩洪水下的下游風(fēng)險(xiǎn)圖編制問(wèn)題突出，難以充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)防控作用。

四、加強(qiáng)水庫(kù)安全管理的建議

近年，水利部關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)管理的舉措眾多，對(duì)水庫(kù)管理進(jìn)行持續(xù)的工程與非工程措施投入規(guī)模空前，然而小型水庫(kù)仍然存在歷史欠賬多、風(fēng)險(xiǎn)人口數(shù)量大、 配套法規(guī)不健全、除險(xiǎn)加固不徹底、 非工程措施配套不到位等諸多問(wèn)題， 在水旱災(zāi)害防御的三大風(fēng)險(xiǎn)——超標(biāo)準(zhǔn)洪水、水庫(kù)失事、山洪災(zāi)害中， 更是到處都有水庫(kù)安全問(wèn)題的身影。 加強(qiáng)水庫(kù)安全管理的建議如下：

1.正視氣候變化對(duì)水庫(kù)大壩安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)影響

在氣候變化大背景下，我國(guó)境內(nèi)極端天氣的發(fā)生頻率將顯著升高，工程設(shè)施老化加速，西部地區(qū)水庫(kù)管理面臨更高風(fēng)險(xiǎn)，建議：①按風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的潰壩后果對(duì)工程等別及建筑物級(jí)別進(jìn)行分類，并據(jù)此確定建筑物的設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)、抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及配套管理設(shè)施，提升重要水庫(kù)應(yīng)對(duì)突發(fā)極端事件的能力；②加大氣候變化對(duì)大壩等水利工程影響領(lǐng)域的科研投入，揭示各類極端天氣對(duì)水庫(kù)大壩等重要水利工程的作用機(jī)制與量化影響程度，為應(yīng)對(duì)氣候變化決策提供理論和技術(shù)支撐； ③進(jìn)一步強(qiáng)化按流域、區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)水庫(kù)大壩安全運(yùn)行影響的監(jiān)督與管理機(jī)制，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較落后地區(qū)的水庫(kù)安全管理應(yīng)予以更多重視與政策傾斜，降低水庫(kù)失事風(fēng)險(xiǎn)。

2.正視大壩老齡化給水庫(kù)安全管理帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)水庫(kù)大壩老齡化超期服役存在的安全風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在， 建議：①加大對(duì)僅具防洪、灌溉功能的老齡化大壩日常維修養(yǎng)護(hù)資金投入，建立日常運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)投入的有效渠道；②對(duì)老齡化水庫(kù)的除險(xiǎn)加固工作常抓不懈、動(dòng)態(tài)管理，建立病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固經(jīng)費(fèi)投入與管理長(zhǎng)效機(jī)制； ③針對(duì)純公益性水庫(kù)安全與管理特點(diǎn)，制定相應(yīng)配套法規(guī)，將水庫(kù)安全鑒定費(fèi)用納入地方財(cái)政預(yù)算；④推廣已在浙江、山東、江西等省份初步形成的市場(chǎng)化、 專業(yè)化和社會(huì)化維修養(yǎng)護(hù)體系， 努力探索多樣化的水利工程管理模式， 逐步實(shí)行中小型公益性水庫(kù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化管理； ⑤提高基層管理人員收入水平和生活工作條件， 加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)管理人員培訓(xùn)，提升基層管理人員的管理能力和水平。

3.持續(xù)加強(qiáng)全生命周期安全監(jiān)管體系建設(shè)

對(duì)水庫(kù)安全管理需重視 “強(qiáng)監(jiān)管”與“補(bǔ)短板”協(xié)調(diào)推進(jìn)，為化解水庫(kù)大壩安全管理的潛在風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)現(xiàn)行的注冊(cè)登記、安全鑒定、安全監(jiān)測(cè)、維修養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急管理等流程的落實(shí)情況繼續(xù)加大監(jiān)管力度，重視病險(xiǎn)水庫(kù)“三類壩”核查中的水庫(kù)安全鑒定質(zhì)量、新建水庫(kù)或除險(xiǎn)加固水庫(kù)工程的蓄水安全鑒定程序規(guī)范，特別重視在除險(xiǎn)加固前和降等報(bào)廢后水庫(kù)（山塘）存在運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制運(yùn)用，加強(qiáng)巡視檢查。

4.水庫(kù)大壩安全管理亟須工程措施與非工程措施并重

我國(guó)中小型水庫(kù)安全管理長(zhǎng)期積累的問(wèn)題在短期內(nèi)難以徹底解決，建議確立近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)，工程措施與非工程措施并重， 進(jìn)一步明確和落實(shí)責(zé)任主體，強(qiáng)化行政首長(zhǎng)安全責(zé)任制；貫徹流域水安全理念，依托“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)”“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展”國(guó)家戰(zhàn)略，協(xié)同各流域機(jī)構(gòu)的人才、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)各流域、地區(qū)的水庫(kù)大壩特征， 探索統(tǒng)籌分片實(shí)施大壩安全區(qū)域化管理方法； 促進(jìn)水利部門(mén)與國(guó)土、氣象等部門(mén)協(xié)調(diào)處置與信息共享， 建立國(guó)家層面水文氣象、地理信息等重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料共享機(jī)制，提高預(yù)案編制質(zhì)量和可操作性；轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)從“工程安全管理”到“工程風(fēng)險(xiǎn)管理”的轉(zhuǎn)變，不斷加強(qiáng)非工程措施建設(shè)。 ■