大中型灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)需處理好幾個(gè)問(wèn)題

倪文進(jìn)

（水利部農(nóng)村水利水電司，100053，北京）

我國(guó)現(xiàn)有設(shè)計(jì)灌溉面積30萬(wàn)畝（1 畝＝1/15 hm2，下同）以上的大型灌區(qū)459 處，有效灌溉面積2.8億畝，約占全國(guó)耕地灌溉面積的27%。現(xiàn)有設(shè)計(jì)灌溉面積1萬(wàn)畝以上的中型灌區(qū)7 380 處， 有效灌溉面積2.4億畝，約占全國(guó)耕地灌溉面積的23.5%。 大中型灌區(qū)生產(chǎn)的糧食約占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的50%，是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，并具有重要的生態(tài)功能，在北方生態(tài)脆弱地區(qū)灌區(qū)是當(dāng)?shù)夭豢商娲纳鷳B(tài)屏障。 同時(shí)，大中型灌區(qū)年均灌溉用水量2 150億m3左右，占全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水總量的63%，是我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水的主戰(zhàn)場(chǎng)。 但是，大中型灌區(qū)的現(xiàn)狀與其地位和作用以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求都不相稱(chēng)，工程存在明顯短板，部分灌區(qū)取水困難和缺乏調(diào)蓄設(shè)施，部分渠道、渡槽、隧洞、倒虹吸等骨干工程設(shè)施存在病險(xiǎn)和安全隱患，骨干工程和田間工程不配套，供水計(jì)量設(shè)施和信息化建設(shè)滯后；部分灌排工程設(shè)施管護(hù)責(zé)任不落實(shí)、管理不規(guī)范，設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)不及時(shí)，灌區(qū)巡查、監(jiān)管部分缺失；灌區(qū)運(yùn)行管理以傳統(tǒng)的人工憑經(jīng)驗(yàn)操作為主， 不但用工多、運(yùn)行成本高，而且供水管理也難以做到精準(zhǔn)高效。

實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造是近年中央1 號(hào)文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確的一項(xiàng)重要任務(wù)。 當(dāng)前正是謀劃“ 十四五”及今后一段時(shí)期水利事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵期， 對(duì)大中型灌區(qū)而言，既要按照中央部署適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需求推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，又要根據(jù)自身實(shí)際情況，科學(xué)分析、做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)和確定現(xiàn)代化建設(shè)的分階段目標(biāo)和分步驟任務(wù)。 筆者認(rèn)為在灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。

一、需求與目標(biāo)

近年， 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院、中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心等單位專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)行了大量研究，把灌區(qū)現(xiàn)代化總體目標(biāo)概括為 “設(shè)施完善、管理科學(xué)、節(jié)水高效、生態(tài)良好”。 綜合專(zhuān)家的意見(jiàn)，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委在部署大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造規(guī)劃編制時(shí)，立足于為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供水利保障，明確了灌區(qū)現(xiàn)代化改造的指標(biāo)，即灌溉保證率達(dá)到設(shè)計(jì)以上標(biāo)準(zhǔn)，灌區(qū)骨干灌排設(shè)施完好率達(dá)到90%以上、公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩費(fèi)”）落實(shí)率達(dá)到95%以上、灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.55 以上、灌區(qū)信息化覆蓋率達(dá)到80%以上。

提出的具體指標(biāo)是符合我國(guó)灌區(qū)實(shí)際的。 骨干工程的完好率不可能一直維持在100%， 工程是有壽命的，工程的改造也應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)的過(guò)程。 “兩費(fèi)”落實(shí)率充分考慮了市縣級(jí)財(cái)力可能，且“兩費(fèi)”隨著物價(jià)、人員工資和工程量的變化是動(dòng)態(tài)上升的，若提的要求太高也是很難實(shí)現(xiàn)的。

提出的具體指標(biāo)中盡管沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)型工程指標(biāo)，但絕大部分指標(biāo)都包含了生態(tài)的含義。例如，灌溉水利用系數(shù)和信息化水平指標(biāo)充分考慮了我國(guó)水資源實(shí)際、 大田作物種植特點(diǎn)、 分散經(jīng)營(yíng)為主的基本生產(chǎn)特征等因素，比現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有所提高，這樣在有效配置灌溉水資源、 提高灌溉效率的同時(shí)，強(qiáng)化水肥耦合，對(duì)南方灌區(qū)而言可以有效減少面源污染，水稻種植區(qū)可以更好地發(fā)揮濕地效應(yīng)；對(duì)北方灌區(qū)而言， 配套必要的排水設(shè)施，可以有效減少次生鹽漬化，改善灌區(qū)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)健康。

當(dāng)然灌區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)結(jié)合自身的實(shí)際也會(huì)融入更多的元素，包括多功能供水服務(wù)、灌溉遺產(chǎn)和水文化、地域建筑風(fēng)格、生態(tài)要求等，也會(huì)涉及改善人員結(jié)構(gòu)、 提升人員素質(zhì)、提高管理水平等目標(biāo)。 即便如此，與國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)和大眾對(duì)現(xiàn)代化的理解及期待也會(huì)有一定差距。 簡(jiǎn)單地說(shuō)，灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是階段性的、務(wù)實(shí)而有限的，考慮到了現(xiàn)實(shí)與可能， 應(yīng)該能夠適應(yīng)2035年前農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)際需要，并與國(guó)際先進(jìn)水平基本相當(dāng)。

二、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求盡快完善農(nóng)田水利設(shè)施，大中型灌區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)自然刻不容緩。 從國(guó)家層面看，目前東中西部地區(qū)都有推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的需求，但各自所處的發(fā)展階段不一致，面臨的形勢(shì)和所需解決的問(wèn)題也不一樣，實(shí)現(xiàn)的途徑、措施也會(huì)不完全相同。 對(duì)大中型灌區(qū)而言也是一樣，自然狀況、工程現(xiàn)狀、管理水平、服務(wù)對(duì)象、地域特色等都不一樣。

面對(duì)各具特色的灌區(qū)，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)現(xiàn)代化是一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。 從戰(zhàn)術(shù)上而言，就應(yīng)該選擇一批需求迫切、條件相對(duì)好、積極性較高、資金支撐有保障的灌區(qū)先行開(kāi)展現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)與示范，積累經(jīng)驗(yàn)再行推廣。 特別是在糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)選擇一批灌區(qū)先行試點(diǎn)，意義更為重大。 從目前我國(guó)灌區(qū)的實(shí)際來(lái)看，絕大部分灌區(qū)要達(dá)到現(xiàn)代化指標(biāo)并不是一蹴而就的事情。 比如要達(dá)到骨干灌排設(shè)施完好率90%以上這個(gè)指標(biāo)，首先要牢固樹(shù)立人與自然和諧共生理念，新建或改造灌排工程時(shí)要注重生態(tài)保護(hù)，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。 其次要善用先進(jìn)理念、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)工藝、先進(jìn)設(shè)備改造灌區(qū)工程，既提高灌溉水利用效益與效率， 又要環(huán)保、生態(tài)，不能對(duì)所有的渠道簡(jiǎn)單地采取傳統(tǒng)的“三面光”襯砌形式，因此對(duì)設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行管理都提出了更高的要求。

就具體灌區(qū)而言，大部分功能由原設(shè)計(jì)時(shí)的單一為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)演變成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水、城鄉(xiāng)居民生活供水和生態(tài)補(bǔ)水，部分兼有防洪減災(zāi)、水利風(fēng)景區(qū)、傳統(tǒng)教育等功能，這些灌區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)就是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。 在進(jìn)行灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃時(shí)會(huì)將各種元素都考慮進(jìn)來(lái)，力求整體效益最大，這是一種科學(xué)的方法。 但在實(shí)施安排上，第一，要區(qū)分主體功能與輔助功能以及輕重緩急，提出分步實(shí)施意見(jiàn)，將嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全和城鄉(xiāng)居民生活用水的問(wèn)題作為關(guān)鍵問(wèn)題加以解決，確保農(nóng)民用水權(quán)益。 第二，要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上優(yōu)先解決現(xiàn)有工程配套不全、老化失修的問(wèn)題，特別是非灌區(qū)管理單位直接管理的骨干工程狀況與現(xiàn)代化的要求相距更大， 要予以特別關(guān)注。第三，要分析所解決問(wèn)題的性質(zhì)，分解其公益性和經(jīng)濟(jì)性，研究財(cái)政支持或采取市場(chǎng)融資的具體建議。第四，研究采用適合灌區(qū)的新理念、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新模式。隨著理念與技術(shù)的進(jìn)步，規(guī)劃、設(shè)計(jì)等階段都會(huì)面臨采用措施、技術(shù)、工藝的調(diào)整，要采取經(jīng)濟(jì)適用、 生態(tài)環(huán)保和可持續(xù)利用的技術(shù)推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)。 這就是戰(zhàn)術(shù)上的各美其美。

三、先進(jìn)與實(shí)用

如何更好地推動(dòng)灌溉自動(dòng)化、信息化、智慧化，從各地已有的信息化、智慧化的試點(diǎn)灌溉工程看， 存在追求設(shè)備先進(jìn)、形式新穎方面多，注重內(nèi)涵不夠等問(wèn)題。部分項(xiàng)目區(qū)中控室、大屏幕、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控等設(shè)備較先進(jìn)，看似現(xiàn)代氣息很濃， 但實(shí)際上與灌溉制度和灌水控制、渠系（管道）水優(yōu)化配置及調(diào)度、 土壤墑情和天氣預(yù)報(bào)及灌溉的結(jié)合、 地下水水位控制與排水排鹽等方面的應(yīng)用存在缺失或處于起步階段。

因此，灌區(qū)在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中要正確處理先進(jìn)與實(shí)用的問(wèn)題。 一是技術(shù)目標(biāo)的設(shè)定要實(shí)事求是。 追求技術(shù)進(jìn)步，但不一定要采用世界最先進(jìn)的技術(shù)， 要樹(shù)立物有所值的實(shí)用思維。 二是灌區(qū)管理單位和技術(shù)單位要加強(qiáng)協(xié)調(diào)。 為做好灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)，灌區(qū)管理單位和技術(shù)單位要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，合理確定解決問(wèn)題的方案。 在技術(shù)方面，要把水利和農(nóng)業(yè)相關(guān)技術(shù)與信息化工程技術(shù)密切結(jié)合，切實(shí)保證信息化工程建設(shè)完成后實(shí)用好用。 三是重視內(nèi)容建設(shè)，要牢記工程和信息化設(shè)備等都是要用的而不是用來(lái)展示的，并且要立足于現(xiàn)有工作人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)就能用，這樣就可以事半功倍。

四、硬件與軟件

在灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)中要硬件與軟件并重，更加關(guān)注軟件。 加快補(bǔ)齊硬件短板相對(duì)容易， 但解決管理體制、減員增效、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、確權(quán)劃界、規(guī)范化管理等這些軟件問(wèn)題相對(duì)較難，受歷史遺留問(wèn)題、區(qū)位劣勢(shì)、地方財(cái)政困難、服務(wù)對(duì)象和產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)等因素制約，灌區(qū)工作人員數(shù)量多、平均年齡大、待遇低、知識(shí)和技能有待提高， 灌區(qū)管理單位法律地位不明、管理邊界不清、管理手段有限、維持運(yùn)轉(zhuǎn)艱難， 這些問(wèn)題尚未得到很好解決。 沒(méi)有人的現(xiàn)代化和管理的現(xiàn)代化， 工程改造的成果就很難鞏固，更談不上灌區(qū)的現(xiàn)代化。

目前， 全國(guó)約有300個(gè)灌區(qū)、泵站管理單位推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，覆蓋面、 推進(jìn)深度都在不斷擴(kuò)展，但與管理現(xiàn)代化的要求還有很大差距。要以推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)為契機(jī)，積極爭(zhēng)取地方黨委政府的支持，統(tǒng)籌解決灌區(qū)工程與管理的短板，大幅度提升灌區(qū)的管理和服務(wù)水平。