高校學(xué)生管理平衡化的行政法邏輯
——兼對《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》解讀

周 敏，郝 翰

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安 710063)

陜西省某高校學(xué)生趙某以學(xué)校對其做出的開除決定違反了行政法公平公正原則為由引發(fā)的行政訴訟值得深思。①目前，關(guān)于行政法的基本原則如何在高校學(xué)生管理體系中適用，以及高校與學(xué)生的法律關(guān)系如何界定等問題，相關(guān)法律還未做出明確規(guī)定。2017年9月施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱“新《規(guī)定》”)，某種程度上滲透并解釋了行政法基本原則在高校管理與學(xué)生權(quán)利保護(hù)之間的作用所在。高校學(xué)生管理權(quán)的公共行政因素決定了行政法基本原則必然在高校學(xué)生管理活動中發(fā)揮著應(yīng)有作用，其在促進(jìn)依法治校工作順利進(jìn)行的同時，真正把學(xué)生管理工作納入法治化軌道。

一、高校學(xué)生管理范式中的兩種傾向

高校所擁有的自主管理權(quán)和學(xué)生所享有的權(quán)利形成一對相互制衡的力量源，雙方在博弈中的策略選擇都會影響到對方的利益取向。大學(xué)特權(quán)觀念的束縛與過度膨脹的學(xué)生權(quán)利已成為高校學(xué)生管理范式中的兩種極端傾向。

(一)大學(xué)特權(quán)觀念——具有鮮明的“管理法”特征

受師道尊嚴(yán)的傳統(tǒng)觀念影響，長期以來高等教育中學(xué)生的主人翁地位沒有得到應(yīng)有的重視。同時，缺乏自我批判意識、一味地順從與機(jī)械式的知識傳入方式已嚴(yán)重地忽視了培養(yǎng)多元化、復(fù)合型、具有獨(dú)立創(chuàng)造力的開拓者的目標(biāo)。[1]高校學(xué)生管理權(quán)就其制度安排的利益基礎(chǔ)而言，大有將學(xué)校的利益趨同于學(xué)生個體利益之傾向。它是以實(shí)現(xiàn)國家意志和大學(xué)秩序?yàn)閮r值，忽視了學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利及至憲法賦予公民最基本的權(quán)利。高校作為授權(quán)性的行政主體，其設(shè)立目的不是賦予其自由地限制學(xué)生權(quán)利、規(guī)定學(xué)生義務(wù)的“特權(quán)”。而現(xiàn)今大學(xué)特權(quán)注重使學(xué)生管理規(guī)則系統(tǒng)具有鮮明的“管理法”特征，崇尚政治化教育與道德宣示，在程序設(shè)計中更多地傾向于高校自主管理權(quán)力的確認(rèn)與維護(hù)。

(二)過度膨脹的學(xué)生權(quán)利——布魯姆的“大學(xué)民主化”回應(yīng)

美國民權(quán)運(yùn)動和歐洲高等教育改革的反抗潮流，使得學(xué)生在維護(hù)自身權(quán)利保障方面的意識急劇強(qiáng)化，[2]這種思潮所帶來的基本觀念是將高等教育受教育權(quán)包含在內(nèi)的所有受教育權(quán)均視為一種公民的基本權(quán)利，這種權(quán)利以平等公開為核心原則。布魯姆在《大學(xué)的民主化》中指出：“對我們的大學(xué)今天在發(fā)生些什么事，最顯見、最綜合也最真實(shí)的解釋是，對民主制的某種激進(jìn)的平等主義獲得了對自由的大學(xué)最后的殘余物的勝利。過分強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)利的保護(hù)這至少意味著大學(xué)極端的民主化?！盵3](P395-396)布魯姆“大學(xué)民主化”根本目的在于，其指出了高校學(xué)生管理中過分強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)利的弊病。

我國自1990年以來兩次修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》以及各高校學(xué)生管理規(guī)則的演進(jìn)充分證明，傳統(tǒng)的大學(xué)特權(quán)管理模式以及過度強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)利至上的主張均已不再適應(yīng)新時期高校育人發(fā)展的理念。2017年9月施行的新《規(guī)定》表現(xiàn)出更加重視學(xué)生權(quán)益保障與大學(xué)自治平衡的趨勢，它不僅厘清了高校學(xué)生管理權(quán)的價值取度與界限，同時在制度保障層面使學(xué)生權(quán)利獲得了較為公平的指向。

二、高校學(xué)生管理平衡化的保障——“客觀價值秩序”法治功能的展開

高校學(xué)生管理法治化的意義是在依法治國方略指引下，將作為重要指導(dǎo)思想的依法治校理念滲透于高校學(xué)生管理的方方面面。該指導(dǎo)思想在新《規(guī)定》第三條“要堅持依法治校，科學(xué)管理，健全和完善管理制度，規(guī)范管理行為，將管理與育人相結(jié)合，不斷提高管理和服務(wù)水平”中已經(jīng)得到確立。

(一)高校學(xué)生管理法治化的內(nèi)涵

高校學(xué)生管理法治化不是一種正式的制度，而是一種持續(xù)性的學(xué)校與學(xué)生之間的互動。[4](P4)它的目的是調(diào)和學(xué)校與學(xué)生之間的利益沖突，通過協(xié)商、參與、共治的方式，使學(xué)生充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和力量，行使好自己手中的權(quán)利，同時也使學(xué)校的管理和服務(wù)水平盡可能滿足學(xué)生的需求。高校學(xué)生管理法治化最終目的是將學(xué)校與學(xué)生的共同發(fā)展空間最大化，矛盾沖突最小化。在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，高校學(xué)生管理工作要在依法治國與依法治校的雙重指導(dǎo)下，以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，以保護(hù)學(xué)生根本利益為出發(fā)點(diǎn)，適時有效地更新學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度，逐步完善學(xué)生權(quán)益的各項(xiàng)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。[5]

高校學(xué)生管理法治化的依據(jù)主要有《教育法》(2015年修正)、《高等教育法》(2015年修訂)、新《規(guī)定》等法律法規(guī)。另外，2012年修訂的《國家教育考試違規(guī)處理辦法》主要彌補(bǔ)了學(xué)生管理法治化進(jìn)程中出現(xiàn)的某方面缺失。教育部在2012年制定《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的基礎(chǔ)上，2016年又制定了《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》。上述法律法規(guī)及政策性文件無疑證明了在法治國家背景下，高校在學(xué)生管理中的規(guī)則制定及執(zhí)行都必須在法治運(yùn)行模式中進(jìn)行，唯有此才能真正把學(xué)生管理工作納入到法治化軌道。

(二)高校與學(xué)生法律關(guān)系定位

中國高校與學(xué)生法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變趨勢總體上經(jīng)歷的是大學(xué)特權(quán)關(guān)系模式逐步轉(zhuǎn)向平衡的特別權(quán)力關(guān)系模式。[6](P99-121)新《規(guī)定》的施行，從某種意義上講，凸顯了重視學(xué)生權(quán)益保障與大學(xué)自治平衡的趨勢，從以管理學(xué)生為主的模式向與學(xué)生在權(quán)益取舍間力爭尋找平衡點(diǎn)。該趨勢已然成為保障學(xué)生合法權(quán)益、維護(hù)高校法治秩序的內(nèi)在要求。

事實(shí)上，高校作為集行政公權(quán)力與自主管理權(quán)于一身的事業(yè)單位，不可避免地與學(xué)生之間形成某種錯綜復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，應(yīng)在對高校行政公權(quán)力與自主管理權(quán)進(jìn)行正確界定的基礎(chǔ)上，重新確立高校行政法律地位。若高校行使法律賦予的自主管理權(quán)，尤其是學(xué)術(shù)自治領(lǐng)域的自主權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)遵照在不違背上位法的前提下，自主制定內(nèi)部管理規(guī)定，從而保障高校自主管理權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

在司法實(shí)踐中，法院已經(jīng)有一系列判決認(rèn)可公立高校的行政主體地位。盡管《行政訴訟法》第二十六條所指的被告是行政機(jī)關(guān)，但是為了維護(hù)管理相對人的權(quán)益，監(jiān)督事業(yè)單位、社會團(tuán)體依法行使國家賦予的行政管理職權(quán)，將高校列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它們與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。換言之，如果說“田永訴北京科技大學(xué)案”僅從學(xué)位頒發(fā)等行為角度正式確認(rèn)了公立高等學(xué)校的行政主體地位，那么“劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士學(xué)位證案”“甘露訴暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”等，在某種程度上已充分肯定了高校行政訴訟主體的法律地位。

三、高校學(xué)生管理平衡化的行政法邏輯

由于高校對學(xué)生的管理理念和治校方式在行政合法性與合理性方面存在著嚴(yán)重的疏漏，因此導(dǎo)致學(xué)生訴高校的案件頻繁發(fā)生。[7]高校學(xué)生管理活動中，無論是學(xué)校管理權(quán)的行使，還是學(xué)生實(shí)體權(quán)利義務(wù)的有效落實(shí)，都要遵循相應(yīng)的行政法原則。

(一)合法性原則

作為起指導(dǎo)和統(tǒng)帥作用的最穩(wěn)定的行政法原則，合法性應(yīng)貫穿于高校學(xué)生管理規(guī)章制度和具體的行為活動中，應(yīng)成為所有高校管理人員和學(xué)生所必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。理解并遵守高校學(xué)生管理合法性基本原則，是保證高校學(xué)生管理合法的重要前提。新《規(guī)定》總則部分新增“保障學(xué)生合法權(quán)益”的引領(lǐng)性表述，是對整個法律文本價值目標(biāo)的詮釋，決定著高校學(xué)生管理活動的方向、性質(zhì)、方式和后果。

1.法律優(yōu)先。從主體層面看，主體合法既包括法律、法規(guī)、規(guī)章等制度的制定主體合法，還包括高校內(nèi)部對學(xué)生實(shí)施具體管理行為的主體應(yīng)該符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。如新《規(guī)定》的制定主體符合我國《立法法》第八十條的內(nèi)容，其是由教育部在權(quán)限范圍內(nèi)制定發(fā)布的調(diào)整高等學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系的規(guī)范性文件，屬于教育行政法范疇。

2.法律保留。我國行政法律規(guī)范由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章等幾個層次的規(guī)范組成。[8]就高校學(xué)生管理而言，涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)屬于《立法法》第八條規(guī)定的法律絕對保留事項(xiàng)，必須通過法律予以規(guī)定，學(xué)校不得代為或自行規(guī)定。學(xué)校制定的規(guī)范性文件不得對受教育權(quán)等憲法性基本權(quán)利作出任何剝奪性規(guī)定。

學(xué)校通過退學(xué)處理和開除學(xué)籍處分對學(xué)生造成的損害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰，[9]對學(xué)生權(quán)益造成較大影響。因此不能以法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，只能根據(jù)法律做出相應(yīng)的行為或決定。出于維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，高校作為社會主義文化理論建設(shè)的主要陣地，其維護(hù)校園秩序、促進(jìn)社會穩(wěn)定與和諧的職責(zé)在相當(dāng)長的時間內(nèi)不僅不會被減損而且還有所增強(qiáng)，高校對學(xué)生的行政管理權(quán)在未來相當(dāng)長的時間仍將繼續(xù)存在，高校的政治功能依然表現(xiàn)突出。[10](P52-53)

3.程序法定。程序法定原則無論從切實(shí)保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益角度出發(fā)，還是從防止學(xué)校恣意妄為的行為考慮，都會盡可能最大限度地保障學(xué)校所做的決定能得到學(xué)生的尊重和執(zhí)行，從而保障其自主管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如新《規(guī)定》第六條關(guān)于學(xué)生可以適當(dāng)方式參與學(xué)校管理的規(guī)定就體現(xiàn)了程序法定、公正的原則。美國法學(xué)家H·J伯爾曼曾指出：“法律程序中更廣泛的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律?！蓖ㄟ^各種各樣的方式使學(xué)生參與到學(xué)校管理中，可以增強(qiáng)學(xué)生的責(zé)任意識，同時也會避免不必要的矛盾和沖突產(chǎn)生。

(二)合理性原則

1.比例原則。高校在制定各類規(guī)章制度或管理規(guī)定時，遵守比例原則既可以保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，又能確保教育任務(wù)的順利完成。這就要求高校在行使管理權(quán)過程中，當(dāng)面臨不得不對學(xué)生的權(quán)利造成不利影響時，在符合合法性原則基礎(chǔ)上，采取最小范圍和程度的實(shí)施，使之達(dá)到適度的管理目標(biāo)。在根據(jù)新《規(guī)定》制定相關(guān)規(guī)章制度時，要充分結(jié)合學(xué)生違紀(jì)行為的性質(zhì)、輕重和態(tài)度等方面，綜合衡量考慮進(jìn)行設(shè)定，做到恰如其分。

2.公開、公平、公正原則。高校學(xué)生管理要堅持公開原則，包括具體事務(wù)處理過程都要全程公開，應(yīng)實(shí)現(xiàn)依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開，推動高校法治化的進(jìn)程。高校學(xué)生管理要堅持公平原則，以人為本的理念時刻滲透于高校學(xué)生管理始終，充分體現(xiàn)高校的民主管理，增強(qiáng)學(xué)生對學(xué)校管理的認(rèn)同，更好的體現(xiàn)公平正義；高校學(xué)生管理要堅持公正原則，這就要求在處理與學(xué)生息息相關(guān)的事務(wù)時，要以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)，以法律為依據(jù)，做到不偏不倚、公正合理。

3.信賴保護(hù)原則。在法治國家建設(shè)進(jìn)程中，信賴保護(hù)原則體現(xiàn)一個國家誠信的基本準(zhǔn)則，高校是培養(yǎng)誠信型公民的重要基地，在高校與學(xué)生的關(guān)系中，作為處于弱勢地位的學(xué)生而言，若無相應(yīng)的制度來約束高校所行使的管理權(quán)，何談學(xué)生利益的切實(shí)保障呢？[11](P158)信賴保護(hù)原則強(qiáng)調(diào)高校的誠信育人環(huán)境，強(qiáng)調(diào)學(xué)生對學(xué)校管理的責(zé)任感，從而建立良好的誠信育人環(huán)境。

四、平衡高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利的具體舉措

(一)嚴(yán)格遵循行政法基本原則

考慮到大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的專業(yè)性，國家在規(guī)制大學(xué)事務(wù)時給予其比一般行政主體更大的裁量空間。[12]但在具體做出對學(xué)生不利的處理決定時，應(yīng)充分考慮各項(xiàng)因素，如保證依法、必要和適度，準(zhǔn)確把握自由裁量的幅度，注意適當(dāng)性，即高校所實(shí)施的決定是否符合高等教育的本質(zhì)要求。只有在充分證明教育的實(shí)質(zhì)價值高于所限制或剝奪的學(xué)生權(quán)益時才會采取必要的措施，反之就是不合理。要充分考慮好育人目的與處分和懲戒手段之間的適度比例。

(二)完善高校學(xué)生管理法律配套體系

隨著我國高等教育體制改革的不斷深化，新《規(guī)定》中涉及到相關(guān)程序性規(guī)定偏少、可操作性差，以及在實(shí)踐中部分規(guī)章制度缺乏上位法體系的支撐等問題必然會逐步顯現(xiàn)。這就要求從整個國家治理體系出發(fā)，根據(jù)高等教育發(fā)展的需要，通過制定或修改符合時代需求的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確國家對高校學(xué)生管理的具體要求，尤其對哪些規(guī)章制度可以授權(quán)給高校制定要作出明確規(guī)定。在法律法規(guī)制定或修改中還需進(jìn)一步明確國家立法與學(xué)校制定的校規(guī)校紀(jì)之間的層級關(guān)系。另外，高校應(yīng)結(jié)合新《規(guī)定》內(nèi)容，通過對現(xiàn)有法律法規(guī)的分析研究，廢除與上位法相沖突的校內(nèi)規(guī)章制度。

(三)建立高校學(xué)生管理的正當(dāng)程序

程序是實(shí)體性權(quán)利保障的重要環(huán)節(jié)，依法治校背景下要求高校建立正當(dāng)且實(shí)用的學(xué)生管理程序，切實(shí)保護(hù)學(xué)生實(shí)體權(quán)利。高校學(xué)生管理權(quán)在行使過程中必須遵循正當(dāng)程序原則，并將其文本化，如涉及學(xué)生切身利益的聽證制度、說明理由制度、時效制度等，以程序正當(dāng)?shù)男问阶畲笙薅缺Ｕ蠈W(xué)生權(quán)益。

當(dāng)今的高校學(xué)生管理工作在依法治校背景下逐步邁向較為完善的法治化道路。從行政法邏輯角度努力平衡高校學(xué)生管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利兩者之間的關(guān)系，目的就是盡力調(diào)和兩者之間的張力，以期能為我國高校學(xué)生管理工作改革提供些許理論支持。

注釋：

①參見：陜西省西安市中級人民法院行政判決書(2017)陜01行終12號。