協(xié)作治理模式下的流域水生態(tài)綜合治理機制構建

吳健明，姚 舟

（中國農(nóng)工民主黨福建省委會，350000，福州）

近年，我國流域治理始終貫徹習近平總書記要求，堅持“一張藍圖繪到底”的精神和全流域系統(tǒng)治理的方法，流域治理初顯成效，不少流域實現(xiàn)了從“水患之河”到“生態(tài)之河”的華麗轉變。 然而隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，影響流域生態(tài)環(huán)境的因素也日益增多，如何加強治理參與主體之間的協(xié)作監(jiān)督，形成我國流域綜合治理的長效機制，已成為流域生態(tài)保護和治理所要重點解決的問題。

一、流域水生態(tài)保護和治理模式有待改進

1.治理協(xié)作有待加強

地域管理部分碎片化。 流域生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，而環(huán)境污染又易致跨行政區(qū)劃案件，極易出現(xiàn)以地方行政區(qū)劃為中心的碎片化管理格局。 各行政區(qū)屬在生態(tài)保護政策和執(zhí)行方面存在較大差異，在管理模式、執(zhí)法主體、保護標準及司法鑒定等方面均存在一定銜接困難，而且由于信息孤島導致的區(qū)域部門分割現(xiàn)象，跨區(qū)域跨部門的流域治理保護效率相對低下，組織體系的封閉保守與生態(tài)問題治理的權變性要求不相適應。

職能管理部分割裂。 當前我國流域生態(tài)治理保護所涉及的行政職能部門有流域屬地政府及生態(tài)環(huán)境、水利、住建等多個部門，各部門治理保護職責存在一定重疊問題， 會出現(xiàn)監(jiān)管混亂、 問題解決不及時的情形。 而且多數(shù)情況系由屬地鎮(zhèn)政府負責解決主要日常生態(tài)問題，形成低層級的鎮(zhèn)政府負責流城治理主要工作的怪象。

2.民眾參與成效不彰

一是公益觀念與守法觀念淡薄。流域沿岸村民普遍存在 “靠山吃山、靠水吃水”的老觀念，生態(tài)保護的參與意識不足。 即使在違規(guī)養(yǎng)殖等污染水源的行為被制止后，并沒有意識到行為的危害程度，致使上述行為出現(xiàn)反復。 二是權力交叉與執(zhí)法不嚴的漏洞。 由于行政機關多頭管理、相互推諉、效率低下，削弱了民眾參與熱情。三是民間團體與專業(yè)組織的缺位。 我國民間“河長”和環(huán)保組織還處于未成熟狀態(tài)，無法形成對流域生態(tài)環(huán)境的即時監(jiān)督。

二、協(xié)作治理——流域水生態(tài)保護善治的理論框架

1.協(xié)作治理概念的提出

公私協(xié)作（public private partnership，簡稱“PPP”），是指包含公私部門在內(nèi)多個行動主體在平等互惠的基礎上，基于共同目標進行協(xié)商溝通并同享利益與共擔風險，以致力于提供更好的公共服務。 在涉及多部門、多主體參與且事關民眾利益的社會治理中，公私協(xié)作不僅在理論上具有其獨特價值，在實踐中更為許多國家和地區(qū)所采用。

2.公私協(xié)作治理模式之解構

①治理模式面對的初始環(huán)境。 初始環(huán)境的優(yōu)劣取決于三個變量：首先是權力和資源分配是否合理，若某參與主體在能力、組織、地位或資源上均處于劣勢狀態(tài)，則協(xié)作過程中就容易被強勢的行動者所主導，如上述流域治理過程中權力最小、擔責最多的鎮(zhèn)政府。 其次是所有主體參與的動機如何，是否都期望在協(xié)作過程中獲得有意義的結果， 當他們的參與是有形、具體且富有成效的產(chǎn)出時，則參與的動機就會增加；反之，若察覺自身的投入僅是流于形式或僅具咨詢功能，則會降低參與積極性。 最后是對立與合作的歷史背景是否復雜，主體之間先前的合作經(jīng)驗，將會是阻礙或促進協(xié)作關系的重要因素，曾經(jīng)沖突的背景將可能產(chǎn)生彼此惡意的猜忌、不信任或偏見的循環(huán)；反之，成功的合作經(jīng)驗所創(chuàng)造的高度信任感將促成良性的合作循環(huán)。

②治理模式的制度設計。 如何提升協(xié)作過程的開放性、包容性、透明度以及該納入哪些參與主體，如何設置合法的程序規(guī)范，是制度設計的重點。 明確、一致的基本規(guī)則，將確保協(xié)作過程公平、公正與公開，過程的透明性可使得各參與主體對于真實存在的協(xié)作感到安心。

③協(xié)作過程的必備五要素。 各參與主體進入實質(zhì)的協(xié)作，推進以共識為導向的集體協(xié)商型決策進程時，公私協(xié)作模式的五要素決定了協(xié)作成敗。 一是協(xié)商機制，參與主體間的良好溝通是協(xié)作治理的基礎，因此建立面對面對話的協(xié)商機制不僅是談判協(xié)商的必要渠道，更能消彈因各方主體相互試探所造成的溝通障礙。 二是建立互信，缺乏信任是協(xié)作之初經(jīng)常出現(xiàn)的問題，需要歷經(jīng)長時間協(xié)作磨合以及適當?shù)某兄Z，才能形成彼此間的默契。 三是協(xié)作信心，各方參與主體要確保其觀點不被忽視、維持其地位的合法性從而實現(xiàn)職責履行，由此在建立對過程的承諾之前，各方主體必須對協(xié)作模式存有信心。 四是理解共享，各方主體之間需要分享共同的理解， 清楚了解合作的內(nèi)容與意涵，更可將之視為一個更大的“合作學習過程”，從而共同發(fā)展一套有效策略，并通過協(xié)作達成集體實現(xiàn)的目標。 五是即刻成果，協(xié)作過程可通過一些即刻成果，也就是通過累積即時產(chǎn)生的有益反饋來促使協(xié)作更加穩(wěn)固，這就是所謂的“小贏”模式(small wins)，有益于建立信任和承諾的良性循環(huán)。

3.引入公私協(xié)作模式對流域水生態(tài)治理保護的意義

①跳脫次佳陷阱。 就現(xiàn)狀而言，流域治理的最大短板是職能銜接脫節(jié)， 不論是行政部門之間的治理職能，還是行政機關與司法機關之間的兩法銜接，抑或是公民參與政府治理的信息反饋，都不同程度地存在決策與執(zhí)行兩個層面的落差對接不暢。 這種境況在公私協(xié)作機制下，可通過充分溝通、集思廣益而獲得明顯改善。

②實現(xiàn)職能互補。 流域治理保護問題的癥結在于看似參與主體眾多，但沒有形成功能互補。 而協(xié)作治理模式最突出特點就是統(tǒng)籌制定相應銜接聯(lián)動機制，通過建立平臺對話與結果反饋，建立各參與主體之間的伙伴合作關系，從而實現(xiàn)參與主體之間的優(yōu)勢互補。

③引入質(zhì)效理念。 協(xié)作治理模式所強調(diào)的公私協(xié)作概念，一方面是將企業(yè)化的質(zhì)效理念引入行政體系，掌握投入與回報的比率，以有效改善傳統(tǒng)公共行政效率不高等問題；另一方面，公私協(xié)作內(nèi)容不單指策略聯(lián)盟或契約化的協(xié)議，還包括部分工作內(nèi)容外包的資源整合。

④建立互信關系。 協(xié)作是一個既沖突又合作的過程，流域治理協(xié)作則是生態(tài)問題背景下利益相關者博弈的產(chǎn)物。 在流域生態(tài)保護和治理過程中，民眾參與率低很大一部分原因在于民眾對政府行政部門的不信任。 協(xié)作治理模式恰恰可以通過面對面對話、共享信息，行政機關與民間團體建立伙伴關系，以共識為基礎，化解雙方分歧，提高公眾對政策的認同感與行動的支持度。

三、流域水生態(tài)協(xié)作治理的可行路徑

1.以協(xié)作理念為指引，建立流域水生態(tài)立體保護機制

①共治共享，實現(xiàn)全流域系統(tǒng)治理的價值追求。 黨的十九大報告指出，要構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。 流域生態(tài)環(huán)境具有特殊性與公共性，其本質(zhì)上是一種“公共物品”。從這個角度來說，公私協(xié)作治理模式下的主體彌散化趨向有利于滿足人民群眾對流域生態(tài)環(huán)境的更高要求，有效保障和改善民生，讓人民群眾擁有更多獲得感，是滿足生態(tài)環(huán)境需要的治理模式轉變。

②強化統(tǒng)籌，形成流域治理的外部橫向協(xié)作機制。 應把全流域涉水的行政執(zhí)法機關聯(lián)合起來，建立“黨委領導、政府主導、縣區(qū)保障、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、市場運作、社會參與”的流域水生態(tài)治理保護組織架構。相應的生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等部門， 要加強部門間協(xié)作，明確管理職能邊界，建立職能銜接工作機制，形成橫向跨區(qū)域跨部門間參與流域生態(tài)治理、管理和執(zhí)法的聯(lián)動網(wǎng)絡。

③一體協(xié)作，形成流域治理的內(nèi)部縱向協(xié)作機制。 要強化系統(tǒng)思維，盡快制定相關流域生態(tài)保護條例，填補全面統(tǒng)籌型立法的空白，解決因機制不順而造成的“管理飛地”“尺度不一”等問題。 日常工作中應當堅持“一盤棋”思想，上下一體，建立起工作聯(lián)絡、信息共享、執(zhí)法、研討交流及新聞宣傳等協(xié)作機制。

2.以目標導向為抓手，創(chuàng)新發(fā)展流域水生態(tài)治理模式

①強化統(tǒng)籌， 建立全流域全面協(xié)作的系統(tǒng)治理模式。 強化流域水生態(tài)治理項目的設計、融資、采購、施工和運營各階段工作的合理銜接。 通過統(tǒng)一實施防洪排澇、截污納管、黑臭水體整治、排污口凈化、截流疏浚、雨污分流、生態(tài)修復、補水調(diào)配、景觀打造、自動監(jiān)測、 運營維護等工程， 改變以往“建設不管維護，維護不管施工”的被動局面， 實現(xiàn)流域水生態(tài)整治不留死角、水體水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達標的目標。

②公私協(xié)作，引入“PPP”或“EPC+O”（即設計、采購、施工和運營一體化）等建設模式。 把全流域水生態(tài)修復工程的勘察、設計、施工、環(huán)評、水保、地災以及運營維護管理統(tǒng)一納入項目范疇， 并引進具備專業(yè)實力的投資、建設、運營、維護等復合型功能的企業(yè)或社會資本共同參與，有利于明確建設工程質(zhì)量和運營期間水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達標的主體責任，避免設計、施工、運營多家單位、多頭管理的弊端。

③目標導向，建立“以水質(zhì)提升為目標、以運行維護為核心”的全過程項目建設管理模式。 在實施過程中，把水質(zhì)驗收作為建設資金和運行維護費用支出的先決條件，解決投入產(chǎn)出比不高問題，并運用市場手段彌補行政社會管理在水環(huán)境處理工程運行和維護工作中的缺失。 同時落實“監(jiān)測吹哨、管養(yǎng)報到”機制，運用市場手段建立精細化的長效管理機制。

3.以職能互補為目標，完善流域水生態(tài)保護的聯(lián)動機制

①建立聯(lián)合執(zhí)法機制。 通過開展涉水執(zhí)法部門與公安機關的聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮執(zhí)法的專業(yè)技術優(yōu)勢和執(zhí)法剛性，形成打擊流域水事違法行為的工作合力，既有利于防止行政執(zhí)法過程中證據(jù)的流失，又能夠打擊暴力抗法等行為， 提高案件的發(fā)現(xiàn)率、查處率和成案率。

②構建聯(lián)絡溝通機制。 加強行政執(zhí)法和刑事檢察、行政檢察、公益訴訟的銜接配合。 統(tǒng)一執(zhí)法標準，形成主動移送案件、 接受監(jiān)督的良好氛圍。 同時充分運用大數(shù)據(jù)與云計算平臺，推進流域生態(tài)保護檢察工作及相關政法數(shù)據(jù)的交換與共享，形成流域水生態(tài)保護的整體效應。

③完善辦案銜接機制。對流域涉水案件，全程跟蹤、全面掌握，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通協(xié)商。 建立移送案件備案制度，發(fā)現(xiàn)有構成犯罪或重大犯罪嫌疑的，移送公安機關處理，同時報送檢察機關備案。 建立提前介入、主動對接制度，在法律咨詢、證據(jù)收集固定、 刑事立案標準等方面密切配合，確保后續(xù)刑事訴訟順利進行。 建立案件信息反饋制度，將行政處理決定及案件辦理、審理處理結果相互通報。

4.以培育社會力量為途徑，完善流域水生態(tài)保護參與機制

①加強輿論引導， 加大綠色發(fā)展理念和生態(tài)保護法律宣傳力度。 正確解讀綠色發(fā)展各項法律制度內(nèi)涵，采取有效宣傳方式和手段培育普及具有當?shù)靥厣纳鷳B(tài)文化， 增強生態(tài)文明意識， 倡導綠色生活方式。 針對各行業(yè)、 不同年齡階段以及不同職業(yè)層次的人群， 深入開展綠色發(fā)展法治宣傳教育，樹立先進典型，以點帶面，使流域水生態(tài)保護和治理、 綠色發(fā)展觀念成為主流。

②引入專家參與機制，實現(xiàn)流域水生態(tài)水環(huán)境的精準化治理。 流域水生態(tài)水環(huán)境監(jiān)管是一項專業(yè)性極強的活動，建議成立水生態(tài)保護專家智庫，利用水生態(tài)保護社會組織和專業(yè)組織資源，通過培訓、咨詢、鑒定、會診、論證等方式， 提高水生態(tài)水環(huán)境監(jiān)管能力，確保監(jiān)管精準、精確、精細。

③培育社會專門力量， 構建流域水生態(tài)保護治理多元參與的監(jiān)督機制。 依托河長制這一制度創(chuàng)新， 建立“智慧河流”平臺，推進河務監(jiān)管網(wǎng)格化、信息化；發(fā)動公眾參與，設立企業(yè)河長、民間河長，實現(xiàn)“政企共治”；設立民間河長基金。 開設“河道曝光臺”，設立有獎舉報獎金池， 不斷完善多方參與、共建共享的協(xié)同治理機制。 可建立“執(zhí)法+司法”水生態(tài)水環(huán)境保護機制，打造“快速立案、快速審查、快速審判”的涉河涉水犯罪案件辦理模式。 進一步強化社會各界參與和監(jiān)督， 增強全社會保護流域水生態(tài)水環(huán)境的意識。

四、結 語

黨的十九大報告指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，尤其是要“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，這是水生態(tài)水環(huán)境保護監(jiān)管部門的核心責任。 在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政與生態(tài)文明建設共同推進的目標上，開展涉水行政執(zhí)法協(xié)同化，還必須與社會公眾、專業(yè)組織實現(xiàn)有效對接，充分發(fā)揮其主動性、積極性、專業(yè)性，實現(xiàn)全民共建共治共享。 唯有如此，我國流域水生態(tài)綜合治理才能順應新時代發(fā)展趨勢， 不斷提高站位、提升理念、拓寬視野，更好地為我國生態(tài)文明建設服務。