黃河三角洲生態(tài)保護(hù)及高質(zhì)量發(fā)展策略初探

王開榮

（黃河水利科學(xué)研究院，水利部黃河泥沙重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，450003，鄭州）

現(xiàn)代黃河三角洲地處中緯度，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候， 由1855年銅瓦廂決口以后奪原大清河河口發(fā)展而形成， 經(jīng)160余年的演化過程，塑造了面積超過2 600km2的黃河三角洲沖積平原，也孕育形成了世界上暖溫帶保存最廣闊、最完整、最年輕的河口生態(tài)系統(tǒng)。 在自然狀態(tài)下，影響河口生態(tài)系統(tǒng)最顯著的因子往往不是生物因子，而是諸如潮汐、泥沙運(yùn)動、鹽度及由泥沙形成的各種特殊地貌等非生物因子。 歷史上，黃河三角洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與黃河入海流路的演變和綜合治理密切相關(guān)； 當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、改革開放不斷推進(jìn)以及黃河流域水生態(tài)文明建設(shè)的探索與實(shí)踐，黃河三角洲將進(jìn)一步突顯以黃河河口綜合治理與防洪保安—黃河三角洲生態(tài)保護(hù)—區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為核心主線的發(fā)展態(tài)勢。 如何立足這一發(fā)展態(tài)勢，準(zhǔn)確把握其相互關(guān)系并采取科學(xué)的應(yīng)對策略，是亟待解決的重大命題。

一、堅(jiān)持人與自然和諧共生是根本原則

現(xiàn)代黃河三角洲由于成陸時間較短、植被與土壤發(fā)育年輕、缺乏自我調(diào)節(jié)能力，抵抗外界干擾能力差，且物質(zhì)和能量常處于非均衡狀態(tài)， 加之氣候變化、海洋災(zāi)害等自然因素影響，使得該地區(qū)具有生態(tài)脆弱的特點(diǎn)。

目前黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)正面臨3個方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，且均源于人類活動的直接或間接影響：一是受氣候變化和人類活動共同影響而導(dǎo)致的入海水沙通量銳減； 二是陸源污染物入海沖擊； 三是人為不合理或過度開發(fā)造成的負(fù)面影響。 以黃河入海水沙通量變化為例：1950—1985年， 黃河年均入海水量、沙量分別為419億m3、10.537億t；1986—2018年，年均入海水量、沙量分別降至156.5億m3、2.41億t，僅為此前的37.35%和22.87%。

當(dāng)前，人類活動的影響主要集中在水資源利用、土地利用、石油開采、沿海灘涂圍墾及海岸工程、交通及城市和旅游設(shè)施建設(shè)、 水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面，相關(guān)研究結(jié)果表明：位于黃河三角洲范圍內(nèi)的山東東營市的東營區(qū)、河口區(qū)、墾利縣、利津縣等4個縣區(qū)，其2010年人均生態(tài)足跡分別達(dá)到了6.88 hm2、6.93 hm2、6.94 hm2和4.29 hm2，人均生態(tài)赤字分別達(dá)到了6.45 hm2、5.77 hm2、5.65 hm2和3.33 hm2，顯然其生態(tài)環(huán)境承載力已處于脆弱和不可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

上述人類活動所造成的影響充分反映了人與自然和諧共生的必要性和原則性。 欲踐行人與自然和諧共生的科學(xué)理念， 必須要做到尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，尤其要尊重黃河河口入海流路的自然演變規(guī)律以及一般生態(tài)學(xué)規(guī)律，只有在生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，才是真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展。

二、防洪保安是基本保障

黃河三角洲地區(qū)災(zāi)害種類多、出現(xiàn)頻率高，受到陸域洪水、水質(zhì)污染和海洋災(zāi)害威脅，這些威脅在短時期內(nèi)難以遏制和消除，因此黃河三角洲地區(qū)的防洪保安將是一項(xiàng)長期、艱巨和復(fù)雜的戰(zhàn)略任務(wù)。

經(jīng)過數(shù)十年的努力，黃河三角洲地區(qū)漁洼以下的黃河防洪工程已初步形成了包括200km 各類堤防、20余處險(xiǎn)工和控導(dǎo)工程在內(nèi)的綜合工程體系。 但是，目前河口地區(qū)的防洪工程并不完善，左岸大堤部分堤防頂寬、高度尚未達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；河道整治工程處數(shù)少、長度不足，不能有效控制河勢；部分險(xiǎn)工、壩垛高度不夠，控導(dǎo)溜勢能力較差； 新修工程較多，未經(jīng)大水考驗(yàn)； 老工程根石坡度陡，工程穩(wěn)定性差；現(xiàn)有防洪非工程措施不能滿足河口地區(qū)防洪要求；河口河道灘地橫比降大，清1～清7 斷面橫比降達(dá)4?～10?，若遇大水漫灘易發(fā)生橫河，防洪形勢不容樂觀。

除了黃河的洪凌威脅，風(fēng)暴潮也是黃河三角洲經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重大安全隱患之一。 有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，1949—2005年， 黃河三角洲地區(qū)出現(xiàn)風(fēng)暴潮多達(dá)150 余次，平均每年發(fā)生2～3 次，其中形成災(zāi)害的風(fēng)暴潮有36 次，平均每1.5年左右出現(xiàn)1次。 風(fēng)暴潮不僅造成社會經(jīng)濟(jì)和人身財(cái)產(chǎn)安全損失，還會對濕地自然景觀和生態(tài)平衡造成嚴(yán)重破壞。

需要指出的是，盡管黃河入海流路的持續(xù)穩(wěn)定可以為三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供相對平穩(wěn)的發(fā)展空間，但流路的長期穩(wěn)定也意味著流路延伸長度的持續(xù)增加，進(jìn)而導(dǎo)致河流侵蝕基準(zhǔn)面的提高，會給黃河河口乃至黃河下游的防洪保安帶來巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對此應(yīng)給予高度重視。 在黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，必須把防洪保安問題擺到突出位置加以解決。

三、水資源節(jié)約利用是關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黃河三角洲地區(qū)本地水資源十分匱乏，且年內(nèi)分配極不均衡，可利用量少， 對客水資源具有高度依賴性。 以東營市為例，全市本地水資源總量7.22億m3，75%的年降水量集中在汛期6—9月；全市年人均水資源占有量僅為335.10 m3，是2017年全國人均水資源占有量的1/6；全市現(xiàn)狀水資源可利用總量中， 客水比例達(dá)到近80%。 相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明， 在正常年份， 東營市引黃水量可占全市總供水量的78.6%；而在干旱年份，東營市對黃河水等客水資源的依賴程度更高。

黃河三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于黃河入海水沙的變化具有高依賴性和高敏感性。自20 世紀(jì)70年代以來，黃河下游水沙情勢出現(xiàn)持續(xù)性變異， 其中在1972—1998年的27年中， 黃河河口利津水文站有21年發(fā)生斷流現(xiàn)象，這對黃河河口生態(tài)系統(tǒng)的影響是災(zāi)難性的。 自1999年水利部黃河水利委員會實(shí)行黃河水量統(tǒng)一調(diào)度以來，在流域來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河成功實(shí)現(xiàn)了不斷流的奇跡，并在一定程度上保障了河口地區(qū)的用水需求，對支撐黃河三角洲經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展起到了重要作用。

隨著黃河三角洲地區(qū)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，水資源的需求量將持續(xù)增加，既要保障城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活用水和第二、第三產(chǎn)業(yè)需水，也要滿足維持城市和自然生態(tài)需水（包括黃河三角洲淡水濕地補(bǔ)水、河口洄游魚類需水、近海生態(tài)需水、輸沙及防止海水入侵用水）等。 有關(guān)部門提供的研究報(bào)告表明，僅僅就清水溝流路而言，考慮其流路生境格局、保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃，依據(jù)水系連通過程補(bǔ)排關(guān)系規(guī)劃計(jì)算單元面積，按照中級生態(tài)目標(biāo)條件下正常情景年進(jìn)行預(yù)測，在2030年清水溝流路的生態(tài)用水總量將達(dá)到3.25億m3。 顯而易見，未來水資源缺口依然巨大。 因此，只有注重和處理好水資源節(jié)約集約利用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能奠定黃河三角洲地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)水資源基礎(chǔ)。

四、科技創(chuàng)新是重要支撐

在黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，不可避免地要遭遇諸多熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，有些問題涉及面廣且復(fù)雜多變， 需要通過頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)全面的科學(xué)研究加以解決。然而， 目前相關(guān)研究的科技支撐力度距離客觀需求仍有不小的差距， 主要體現(xiàn)在以下3個方面。

第一，對某些規(guī)律性、機(jī)制性問題的揭示和掌握不夠深入。 在黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，不管是經(jīng)濟(jì)社會層面還是生態(tài)層面，都蘊(yùn)含著復(fù)雜的影響作用機(jī)制和基本規(guī)律，對這些基礎(chǔ)層面的機(jī)制和規(guī)律性問題的研究， 是獲取新知識、新原理、新方法和提高原始性創(chuàng)新能力的重要途徑，同時也會對黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深刻影響和引領(lǐng)作用。 目前，在涉及黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵課題研究中，受研究資料匱乏以及研究方法、研究手段乃至研究方向等主客觀因素的制約影響，導(dǎo)致對某些具有重大影響的規(guī)律性問題研究仍停留在宏觀層面，而對微觀層面的作用機(jī)制研究卻不夠深入或存在缺失。 以黃河河口入海流路演變規(guī)律為例，“淤積、延伸、擺動、改道”是黃河河口在一定水沙條件下的自然規(guī)律，這一論斷是基于20 世紀(jì)80年代之前的黃河河口入海水沙條件和流路演變特征得出的，有其特定的客觀條件和背景；而在當(dāng)下，隨著人類活動干預(yù)強(qiáng)度的加劇尤其是各類防洪工程的建設(shè)運(yùn)行、黃河入海水沙通量的大幅度減少等背景條件的改變，這一規(guī)律的外在表現(xiàn)形式、內(nèi)部調(diào)整機(jī)制及其演化周期是否相應(yīng)發(fā)生改變、改變程度如何，目前仍無明確認(rèn)識，此問題將直接關(guān)系今后一段時期內(nèi)黃河入海流路的行水格局安排，也會直接影響未來黃河三角洲地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。

第二，缺乏學(xué)科交叉融合的多元性、綜合性研究。 學(xué)科交叉作為現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動力，既是解決重大科學(xué)問題、獲得重大原創(chuàng)性成果的重要途徑，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。 同時，圍繞學(xué)科的交叉與融合滲透，一些新的概念、理論和方法也不斷被提出。 在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，伴隨著黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程， 融合自然、 社會、經(jīng)濟(jì)、文化、管理等各種元素及其作用機(jī)制的諸多問題將不斷涌現(xiàn)，單純依靠單一學(xué)科研究難以提出完善的解決方案，只有通過多學(xué)科交叉融合的多元性、綜合性研究才會形成科學(xué)合理的解決途徑。

除了上述兩大問題以外，現(xiàn)有的野外觀（監(jiān)）測數(shù)據(jù)信息對重大問題研究的支撐力度比較薄弱，觀（監(jiān)）測手段相對落后、內(nèi)容單一、范圍有限、不能適時更新，不同行業(yè)領(lǐng)域觀（監(jiān)）測數(shù)據(jù)信息間缺乏有效的溝通交流渠道和共享機(jī)制，這些問題都需要統(tǒng)籌解決。

五、依法有序管理是必由之路

黃河三角洲生態(tài)保護(hù)及其高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 涉及黃河河口的綜合治理和當(dāng)?shù)厮⑥r(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等多部門， 這些管理和開發(fā)主體有著不同的管理和開發(fā)目標(biāo)、職能范圍、地域管轄范圍， 存在多重管理和相互矛盾的地方。 這種“碎片化”的多頭管理體制已不能適應(yīng)未來黃河三角洲的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求。 依法有序管理應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

第一，要進(jìn)一步完善法律法規(guī)和政策體系。 目前我國涉及水利、自然資源、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域的法律法規(guī)和政策體系建設(shè)都取得了長足進(jìn)展，但隨著法律法規(guī)和政策的落實(shí)，一些深層次的矛盾和局限性也凸顯出來，主要包括：①基于不同行業(yè)的法律法規(guī)，圍繞同一建設(shè)項(xiàng)目會產(chǎn)生不同的執(zhí)法主體和法律后果；②某些法律法規(guī)對部分專業(yè)術(shù)語的概念缺乏明確的法律含義界定，導(dǎo)致對法律條文的理解產(chǎn)生偏歧，從而引發(fā)不同行業(yè)法律法規(guī)之間的沖突和矛盾， 目前的“河口三角洲”“海岸線”“灘涂” 等概念即是如此；③就涉及單一行業(yè)領(lǐng)域的法律問題而言，存在現(xiàn)有立法效力層次普遍偏低、區(qū)域性立法缺乏、個別領(lǐng)域立法缺失、一些法律規(guī)定不明確等諸多局限； ④從政策層面而言，如何盡快實(shí)現(xiàn)政策理念從“問題導(dǎo)向型”向“多元協(xié)同型”轉(zhuǎn)變、政策結(jié)構(gòu)從“簡單松散型”向“系統(tǒng)緊密型”轉(zhuǎn)型、政策過程由政府的決策關(guān)注點(diǎn)逐漸向“后決策階段”遷移，同樣也是迫切需要解決的重大課題。

第二，要進(jìn)一步健全和優(yōu)化管理體制。 在黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中， 職能部門之間的關(guān)系、政府與社會公眾間的關(guān)系無疑會成為管理體制建設(shè)中的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。 以黃河流域的水資源管理為例，目前國家對黃河流域水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，2006年我國第一部流域水量調(diào)度管理行政法規(guī)《黃河水量調(diào)度條例》施行，既順應(yīng)了以流域?yàn)閱卧M(jìn)行水資源管理的全球發(fā)展趨勢，也盡可能地發(fā)揮了水資源的最大經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。 盡管如此，諸多牽涉體制方面的現(xiàn)實(shí)問題依然暴露，包括流域與地方水行政管理職能交叉重疊、 管理方式簡單且手段單一、管理成本過高、 公眾參與渠道欠缺、借助市場機(jī)制力度不夠等。

第三，要構(gòu)建系統(tǒng)化、多元化、協(xié)調(diào)化的長效管理機(jī)制。 管理機(jī)制是決定管理功效的核心環(huán)節(jié)。 黃河三角洲的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，而不同領(lǐng)域又有其各自的管理機(jī)制，這些管理機(jī)制除自身存在的問題之外， 其運(yùn)用要素、運(yùn)行原理、功能作用、利益目標(biāo)取舍方向等的不同，也會給其他領(lǐng)域的發(fā)展帶來諸多牽掣， 有些甚至是負(fù)面效應(yīng)。 因此，黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展欲取得實(shí)質(zhì)性的長足進(jìn)展，必須構(gòu)建系統(tǒng)化、多元化、協(xié)調(diào)化的長效管理機(jī)制。 其中，機(jī)制系統(tǒng)化就是要形成一個集運(yùn)行機(jī)制、動力機(jī)制（包括利益驅(qū)動、 政令推動和社會心理推動）、約束機(jī)制（包括權(quán)力約束、利益約束、 責(zé)任約束和社會心理約束）三大機(jī)制為一體的相對完整的有機(jī)系統(tǒng)；機(jī)制多元化是指集合更多要素，補(bǔ)充、完善和形成更多層次的基礎(chǔ)性管理機(jī)制，如公眾參與與監(jiān)督機(jī)制、利益保障與補(bǔ)償機(jī)制等；機(jī)制協(xié)調(diào)化則是基于不同行政區(qū)域、不同行業(yè)和不同職能部門之間的關(guān)系作為著力點(diǎn)而提出的，包括戰(zhàn)略統(tǒng)籌與聯(lián)動發(fā)展機(jī)制、一體化發(fā)展機(jī)制、會商與合作機(jī)制、互助機(jī)制等。

六、結(jié) 語

當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，為黃河三角洲的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展帶來了歷史性的重大機(jī)遇和契機(jī)。 黃河三角洲的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，面臨來自各個領(lǐng)域的、 富有挑戰(zhàn)性的諸多問題，必須未雨綢繆、審時度勢，以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，以高質(zhì)量發(fā)展為內(nèi)在要求，以造福人民為根本指向，勇于開拓創(chuàng)新，科學(xué)謀劃和統(tǒng)籌安排各項(xiàng)工程措施和非工程措施，從而把黃河三角洲真正打造成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的樣板地區(qū)和先行地區(qū)。