總體國家安全觀視角下水資源安全保障策略與關(guān)鍵問題思考

趙鐘楠，田 英，李原園，王爾菲耶，黃火鍵，袁 勇

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

總體國家安全觀是新時代保障國家安全的基本方略。 水資源作為重要的資源、生態(tài)和環(huán)境要素，是資源安全、生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，同時事關(guān)經(jīng)濟安全、社會安全等領(lǐng)域，是總體國家安全觀中的重要保障任務(wù)之一。 近年關(guān)于水資源安全的概念內(nèi)涵、問題形勢、評價方法和應(yīng)對策略等研究眾多，但從總體國家安全觀的視角來看，這些研究對水資源安全概念內(nèi)涵等方面的認(rèn)識仍顯不足，制約了水資源安全保障策略的針對性和有效性。 要在總體國家安全觀的視角下，采取更加綜合、系統(tǒng)、全局的水資源安全保障策略。 在辨析總體國家安全觀對于水資源安全保障新要求的基礎(chǔ)上，闡述了水資源安全與總體國家安全的相互關(guān)系；以總體國家安全觀的內(nèi)涵為指引，分析了水資源安全的概念內(nèi)涵和保障策略；從完善我國水資源安全保障體系的需求出發(fā)，探討了我國水資源安全保障需要回答的關(guān)鍵問題，為推動我國水資源安全保障戰(zhàn)略的建立完善提供理論和方法參考。

一、總體國家安全觀視角下水資源安全的內(nèi)涵

1.總體國家安全觀的內(nèi)涵及對傳統(tǒng)水資源安全認(rèn)識的局限

國家安全是一個國家存續(xù)和發(fā)展等重大利益相對處于沒有威脅的狀態(tài)及其保障的能力。 國家安全是一個相對寬泛的概念，并且隨著一個國家自身的發(fā)展階段及其所處的國際政治經(jīng)濟環(huán)境變化而變化。 中華人民共和國成立以來，不同時期國內(nèi)外發(fā)展面臨的威脅不斷變化，維護國家安全的主導(dǎo)思想也經(jīng)歷了從以維護軍事和政治安全為核心的傳統(tǒng)國家安全觀向非傳統(tǒng)國家安全觀的轉(zhuǎn)變過程。 進入21 世紀(jì)以來， 世界格局不斷變換，全球治理體系和國際秩序加速變革，世界“百年未有之大變局”日益顯現(xiàn)，全球政治、經(jīng)濟、軍事、文化、資源、環(huán)境等領(lǐng)域面臨越來越多的不穩(wěn)定性和不確定性； 伴隨著國內(nèi)改革進入深水區(qū)，各種深層次矛盾日益凸顯，保障國家安全面臨的內(nèi)外部形勢日趨復(fù)雜。在這樣的態(tài)勢下， 黨的十九大明確提出了總體國家安全觀，強調(diào)“堅持以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、 國土安全和國民安全、 傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”等要求。

對照總體國家安全觀的內(nèi)涵要求，目前對于水資源安全的認(rèn)識主要存在以下局限。

一是單一化傾向，對于水資源安全內(nèi)涵和外延局限于水自身，“就水論水”，未能從政治、經(jīng)濟、社會等相關(guān)領(lǐng)域的安全保障需求出發(fā)來認(rèn)識水資源安全。

二是傳統(tǒng)化傾向，片面理解水資源安全中的“資源”二字，認(rèn)為水資源提供的安全更多的是從資源保障的角度來度量和施策。 事實上總體國家安全觀中的安全涵蓋了多方面的功能需求，從傳統(tǒng)的資源保障視角來認(rèn)識水資源安全較為片面。

三是靜態(tài)化傾向，總體國家安全觀強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，這意味著安全保障面臨的主客體和內(nèi)外部環(huán)境都處在動態(tài)發(fā)展變化中，需要把水資源安全放到人水關(guān)系交互發(fā)展、相互影響的動態(tài)系統(tǒng)中來分析。

2.基于總體國家安全觀的水資源安全概念

針對目前水資源安全認(rèn)識方面的局限， 從總體國家安全觀的視角，應(yīng)從以下三個維度來認(rèn)識水資源安全概念。

第一個維度是耦合維度，即水資源安全與總體國家安全體系中各類安全的耦合關(guān)系。 這個維度需要避免“單一化”傾向，應(yīng)從總體國家安全觀的全域視角來認(rèn)識。 水資源安全所扮演的角色，取決于總體國家安全觀的重點領(lǐng)域與水資源要素發(fā)生直接或間接聯(lián)系的邊界范圍。 在總體國家安全觀的重點領(lǐng)域中，政治安全雖然與水資源安全沒有直接關(guān)聯(lián)，但作為總體國家安全觀中的根本，是水資源安全保障的指針。 經(jīng)濟安全、資源安全、生態(tài)安全這三個重點領(lǐng)域與水資源直接關(guān)聯(lián)， 水資源的可持續(xù)供給、水生態(tài)環(huán)境的健康穩(wěn)定直接影響到這三個重點領(lǐng)域的安全狀態(tài)； 社會安全、文化安全、國土安全與水資源也有聯(lián)系，水事糾紛、水文化傳承、水外交等方面如處理不善，會影響這三個重點領(lǐng)域；此外，水資源安全在一定程度上會影響到軍事安全、 科技安全。 可以認(rèn)為，政治安全是根本，決定了水資源安全的最高準(zhǔn)則； 經(jīng)濟安全、資源安全、生態(tài)安全是核心，決定了水資源安全的內(nèi)涵要義； 社會安全、文化安全、國土安全、軍事安全、科技安全是外延，決定了水資源安全的范疇邊界。

第二個維度是機理維度，即水資源保障總體國家安全觀中各相關(guān)重點領(lǐng)域安全的機理。 這個維度需要避免“傳統(tǒng)化”傾向，從各領(lǐng)域安全保障的現(xiàn)實要求出發(fā)來認(rèn)識水資源安全的機理。 安全是一種滿足程度，滿足對應(yīng)著功能需求。 水資源安全的機理，本質(zhì)上就是水資源如何為總體國家安全觀中各領(lǐng)域提供滿足其安全的各種功能。 水資源首先是一種資源要素，作為經(jīng)濟社會存續(xù)發(fā)展的資源供給保障是水資源的基本功能之一；水資源其次是一種生態(tài)要素，為各類涉水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康提供支撐調(diào)節(jié)是水資源的基本功能之一；水資源同時是一種載體要素，作為各類物質(zhì)輸送遷移消納的承載轉(zhuǎn)化空間也是水資源的基本功能之一。 資源、生態(tài)、載體三大基本要素，是水資源安全與總體國家安全觀各領(lǐng)域耦合的物理機制。 一種理想的水資源安全狀態(tài)是：水資源供給的數(shù)量和過程與經(jīng)濟社會發(fā)展的合理需求相吻合，水資源支撐調(diào)節(jié)的能力與生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康的需求相吻合，水資源的承載轉(zhuǎn)化能力與各種負(fù)荷相吻合。 這三種功能與對應(yīng)的需求主體并非相互割裂，資源、生態(tài)、載體三大基本要素對應(yīng)的供給保障、支撐調(diào)節(jié)、承載轉(zhuǎn)化等基本功能，是經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境等各個需求主體都需要的，對應(yīng)著總體國家安全觀中各相關(guān)重點領(lǐng)域的需求主體。

第三個維度是調(diào)控維度，即水資源安全物理機制中可以調(diào)控的環(huán)節(jié)。這一維度需要避免“靜態(tài)化”問題，把水資源安全內(nèi)嵌于人水關(guān)系交互動態(tài)的過程中。 根據(jù)對機理維度的認(rèn)識，理論上，水資源的供給保障、支撐調(diào)節(jié)和承載轉(zhuǎn)化等功能的提供，與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境等保障主體的安全需求相吻合，便是水資源安全的理想狀態(tài)。 事實上，一方面水循環(huán)的動態(tài)性和不確定性加上人類活動干擾，影響了各種功能提供的數(shù)量、 質(zhì)量、位置和過程，即影響了供給側(cè)；另一方面人類社會的發(fā)展和對安全預(yù)期的提升， 影響了各種功能需求的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)和彈性，即影響了需求側(cè)。 這種時空尺度上的錯位，決定了理論狀態(tài)的不可實現(xiàn)，相較于絕對吻合，時空尺度上供給與需求的相對均衡，便成為水資源安全調(diào)控的主要手段。 要實現(xiàn)這種相對均衡，從空間上看，要通過水資源承載能力與負(fù)荷的空間均衡來實現(xiàn)；從時間上看，要通過年內(nèi)年際經(jīng)濟社會發(fā)展需求與水資源安全中主導(dǎo)功能的均衡來實現(xiàn)。 在大尺度上實現(xiàn)時空均衡的同時，更要分別針對供給側(cè)和需求側(cè)的調(diào)整，以更好地保障供給、更好地控制需求，前者通過更為有效的水資源調(diào)配基礎(chǔ)設(shè)施和管理方式來實現(xiàn)，后者通過更為綠色的用水行為調(diào)整來實現(xiàn)。

從這三個維度可以認(rèn)為，水資源安全是通過合理調(diào)控人水關(guān)系，更好發(fā)揮水資源的供給保障、 支撐調(diào)節(jié)、承載轉(zhuǎn)化等功能，實現(xiàn)經(jīng)濟社會用水高標(biāo)準(zhǔn)保障、 水資源可持續(xù)利用、水生態(tài)環(huán)境優(yōu)美健康、水事矛盾有效管控、水文化更好傳承，以更好支撐國家總體安全的狀態(tài)。

二、總體國家安全觀要求下的水資源安全保障策略

針對總體國家安全觀視角下的水資源安全內(nèi)涵，新時期保障水資源安全應(yīng)采取“空間均衡、設(shè)施完備、行為文明、服務(wù)現(xiàn)代、監(jiān)管到位、風(fēng)險可控”的總體策略。

“空間均衡” 是水資源安全保障的基本條件，是應(yīng)對水資源安全供給側(cè)和需求側(cè)空間錯位的根本措施。 這一策略以實現(xiàn)“水資源—經(jīng)濟社會—生態(tài)環(huán)境”復(fù)合系統(tǒng)中要素空間匹配為目標(biāo)，以水資源承載能力作為空間均衡的基本出發(fā)點和度量值。

“設(shè)施完備”是水資源安全保障的主要抓手，是合理調(diào)控水循環(huán)過程，以更好地支撐保障重點領(lǐng)域安全為目標(biāo)的手段。這一策略以構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、成體系、自適應(yīng)的水利基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)。

“行為文明” 是水資源安全保障的重要手段。 安全更多的是需求體驗，因此合理調(diào)整安全保障主體的需求閾值，是保障水資源安全的重要方面。 通過加快形成高度自覺、集約節(jié)約的生活生產(chǎn)用水方式，從需求側(cè)更好地降低保障要求。

“服務(wù)現(xiàn)代” 是水資源安全保障的重要目標(biāo)。 安全是一種普世要求，并非對個別人群、個別區(qū)域的保障。因此，是否實現(xiàn)高品質(zhì)、高保證、均衡化、舒適性的供水公共服務(wù)，是水資源安全保障成敗的標(biāo)志之一。

“監(jiān)管到位” 是水資源安全保障的重要支撐，水資源系統(tǒng)自身具有不確定性，加上經(jīng)濟社會系統(tǒng)的動態(tài)變化，如何及時準(zhǔn)確地掌握水資源安全供需兩側(cè)的實際情況成為保障水資源安全的基礎(chǔ)支撐。 通過構(gòu)建智能現(xiàn)代、 覆蓋全面的水資源監(jiān)控體系，可以有力保障水資源安全。

“風(fēng)險可控”是水資源安全保障的重要補充。 在不確定性風(fēng)險條件下，如何提高水資源安全保障程度，確保在各種外部條件下的保障水平，成為水資源安全保障的考慮因素。 通過強化多源互濟可備、應(yīng)對有力的水風(fēng)險防控能力，可以有效管控風(fēng)險，降低各種不確定性因素對水資源安全保障的干擾。

三、新時期加強水資源安全保障的若干關(guān)鍵問題

要實現(xiàn)上述水資源安全保障策略，按照總體國家安全觀視角下水資源安全的內(nèi)涵，新時期加強水資源安全保障需要重點回答好以下問題。

1.從發(fā)揮水資源供給保障功能、實現(xiàn)水資源供需時空相對均衡的角度，需要回答如何實現(xiàn)水資源最大剛性約束、如何科學(xué)設(shè)計水資源調(diào)配格局的問題

這兩個問題的回答，依舊要立足于總體國家安全觀的視角：從需求上要考慮經(jīng)濟布局、科技進步等對水資源的需求， 從供給上要考慮資源稟賦、生態(tài)安全等影響水資源的開發(fā)潛力，供需雙方的分析要立足于發(fā)展和保護的全局需求與可能。 解答這一問題，要從空間上弄清楚，基于主體功能的人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局趨勢和基于自然特點的河湖水系分布與資源開發(fā)潛力之間的矛盾統(tǒng)一性，確定水資源—經(jīng)濟社會—生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的空間格局和結(jié)構(gòu)，從而在宏觀格局上研究水從哪里來、 到哪里去、怎么去的問題。 在明確宏觀格局的基礎(chǔ)上，對于受制于資源稟賦壓力而難以保障水資源供給的區(qū)域，要明確水資源開發(fā)利用上限，進而確定倒逼條件下的節(jié)水要求； 對于水資源稟賦較好、本地需求較少的區(qū)域，要明確可能的水資源戰(zhàn)略儲備程度以及儲備供給的區(qū)域和方式。

2.從發(fā)揮水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康的支撐調(diào)節(jié)功能、維持涉水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康的角度，需要回答如何更好地推動水生態(tài)保護治理的問題

水的生態(tài)要素表現(xiàn)為水域、水量、水質(zhì)、水流等不同的角度。 從水域角度，即水生態(tài)空間，要明確給生態(tài)系統(tǒng)留多少水生態(tài)空間， 包括水源涵養(yǎng)空間、水域岸線空間等；從水量角度，要在水資源供給保障功能中得以體現(xiàn)；從水質(zhì)角度，要明確在水文情勢和生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生巨大變化背景下，如何科學(xué)確定和動態(tài)調(diào)整水環(huán)境容量的問題；從水流角度，即水文過程的維系，重點是河湖生態(tài)流量，要回答如何確定、如何監(jiān)測、如何管控生態(tài)流量。 在明確水域、水量、水質(zhì)、水流等角度的基礎(chǔ)問題后，下一步從山水林田湖草沙系統(tǒng)治理出發(fā)，針對不同問題組合情況下的復(fù)合問題，提出有針對性的水生態(tài)治理修復(fù)模式。

3.從發(fā)揮水資源輸送遷移消納的承載轉(zhuǎn)化功能、維系以水為載體的各種循環(huán)通量的穩(wěn)定和可持續(xù)性的角度，需要回答如何構(gòu)建水網(wǎng)格局、如何有效防控風(fēng)險等問題

廣義上的水網(wǎng)不僅限于供水網(wǎng)，而是涵蓋河湖水系網(wǎng)、 人工渠系網(wǎng)、組織調(diào)控網(wǎng)三網(wǎng)在內(nèi)的大水網(wǎng)。 這一大水網(wǎng)所發(fā)揮的作用，體現(xiàn)在自然—人工耦合下的水循環(huán)通量的維系和調(diào)控。 水資源風(fēng)險針對著水循環(huán)本身的不確定性問題，要發(fā)揮好水資源承載轉(zhuǎn)化的功能，就要強化水資源風(fēng)險管控，在識別復(fù)雜系統(tǒng)條件下水資源風(fēng)險的來源、 表征和影響的基礎(chǔ)上，找出水資源風(fēng)險管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好相應(yīng)的防控預(yù)案， 以更好地開展水資源的適應(yīng)性管理。