自然壟斷理論視角下強(qiáng)化水資源監(jiān)管的對(duì)策與建議

李肇桀，孫宇飛，王貴作，高 龍

（水利部發(fā)展研究中心，100054，北京）

水資源與電力資源都具有強(qiáng)自然壟斷屬性，在我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“壟斷經(jīng)營(yíng)管理”。我國(guó)電力行業(yè)作為自然壟斷行業(yè)，歷經(jīng)多次體制改革，積極發(fā)揮壟斷經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)機(jī)制雙重作用，通過(guò)“兩手發(fā)力”取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，為長(zhǎng)期支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展提供了重要的能源保障， 也為當(dāng)前強(qiáng)化水資源監(jiān)管提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、自然壟斷理論

自然壟斷（又稱自然獨(dú)占）是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)傳統(tǒng)概念，主要是指由于資源條件的集中分布而無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)或不適宜競(jìng)爭(zhēng)所形成的壟斷。 在自然壟斷產(chǎn)品生產(chǎn)和傳輸過(guò)程中，自然壟斷性質(zhì)并非存在于所有環(huán)節(jié)，一般僅存在于其中一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)中。 非自然壟斷環(huán)節(jié)可以同自然壟斷環(huán)節(jié)相剝離，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

自然壟斷行業(yè)主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如供水、供電、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。 由于自然壟斷行業(yè)對(duì)日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時(shí)期,各國(guó)多對(duì)自然壟斷行業(yè)采取國(guó)有化的辦法， 并將其置于政府的嚴(yán)格管制之下。我國(guó)的典型管制方式是國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)是維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定的重要方式，也是克服市場(chǎng)失靈的重要手段。 國(guó)家對(duì)壟斷行業(yè)監(jiān)管的核心內(nèi)容之一是價(jià)格管理， 其目標(biāo)是同時(shí)維護(hù)企業(yè)利益和消費(fèi)者利益，追求效率和公平的統(tǒng)一。 基于傳統(tǒng)定價(jià)理論和激勵(lì)性定價(jià)理論，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管理模式可以分為兩大類：一類是回報(bào)率定價(jià)模式，即考慮企業(yè)預(yù)算平衡， 通過(guò)彌補(bǔ)企業(yè)成本和控制企業(yè)投資回報(bào)率進(jìn)而限定產(chǎn)品價(jià)格的模式；另一類可統(tǒng)稱為激勵(lì)性定價(jià)模式，主要是通過(guò)設(shè)定一定的績(jī)效指標(biāo)來(lái)限定產(chǎn)品價(jià)格的模式，主要目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)降低成本和提高效率。

二、電力改革經(jīng)驗(yàn)

1.電力體制改革的理論基礎(chǔ)分析

長(zhǎng)期以來(lái)，電力產(chǎn)業(yè)一直被視為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。 依據(jù)自然壟斷理論的最新進(jìn)展， 電力產(chǎn)業(yè)發(fā)電、 輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)的自然壟斷程度存在較大差異，形成自然壟斷的原因也各不相同。 概括地說(shuō)，輸電、配電環(huán)節(jié)由于存在較強(qiáng)的自然壟斷性, 應(yīng)繼續(xù)保持壟斷經(jīng)營(yíng)；而發(fā)電、售電環(huán)節(jié)的自然壟斷特征有所弱化，壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，應(yīng)打破壟斷、實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)，這為電力體制的改革提供了理論依據(jù)。

價(jià)格管理方面，壟斷環(huán)節(jié)，即輸電、配電環(huán)節(jié)的定價(jià)應(yīng)遵循回報(bào)率規(guī)制模式，實(shí)施政府定價(jià)；競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，即發(fā)電、 售電環(huán)節(jié)的定價(jià)應(yīng)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)作用。 由于電力是基本生產(chǎn)要素，國(guó)家可將電價(jià)作為宏觀調(diào)控的重要手段， 具體表現(xiàn)為發(fā)電、售電環(huán)節(jié)的差別電價(jià)政策。 差別電價(jià)政策屬于激勵(lì)性定價(jià)模式。

2.電力體制改革的發(fā)展歷程

改革開放以來(lái)，為了解決各個(gè)時(shí)期不同的電力問(wèn)題，我國(guó)進(jìn)行了四次電力體制改革，電力行業(yè)也隨著改革深化不斷做大做強(qiáng)。 歷次改革目標(biāo)各不相同，但壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格政策始終是改革的核心問(wèn)題。

第一階段（1978—1985年）：主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問(wèn)題。 提出聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來(lái)解決電力建設(shè)資金不足的問(wèn)題, 并且對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目按還本付息原則核定電價(jià)水平。 該階段打破了單一的電價(jià)模式，調(diào)動(dòng)了各方的積極性，擴(kuò)大了電力供應(yīng)規(guī)模。

第二階段（1987—2002年）：主要解決政企合一問(wèn)題。 提出“政企分開，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。 該階段區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)合工作取得顯著進(jìn)展，開始試行差別電價(jià)策略。

第三階段（2002—2012年）：廠網(wǎng)分開與電力市場(chǎng)初步發(fā)育階段。 根據(jù)2002年12月國(guó)務(wù)院下發(fā)的 《電力體制改革方案》，電力管理體制、廠網(wǎng)分開、 電價(jià)機(jī)制等一系列改革開始推進(jìn)。 該階段電網(wǎng)全部聯(lián)網(wǎng)，差別電價(jià)政策發(fā)揮了宏觀調(diào)控作用。

第四階段（2015年至今）：電力市場(chǎng)改革深化階段。 按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管， 進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

歷經(jīng)多次改革，到2017年，全國(guó)全口徑發(fā)電量達(dá)到4.72萬(wàn)億kWh，發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)12.5億kW， 徹底解決了我國(guó)“電力貧困”問(wèn)題。 電網(wǎng)安全水平不斷提升，目前全國(guó)供電可靠率超過(guò)99.81%。 電力綠色發(fā)展成績(jī)斐然，2017年我國(guó)水、核、風(fēng)、光等清潔能源發(fā)電量占比達(dá)到29.1%。

3.電力體制改革的核心做法與經(jīng)驗(yàn)

（1）聯(lián)合電網(wǎng)，抓住輸配電環(huán)節(jié)，強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)度，有效調(diào)整供需平衡

我國(guó)電力體制改革順應(yīng)了自然壟斷理論的發(fā)展，突出抓住了輸配電這一強(qiáng)壟斷屬性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化電力的統(tǒng)一調(diào)度管理。 自1987年全國(guó)電力體制改革座談會(huì)提出 “聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度”的目標(biāo)要求后，這項(xiàng)工作得以大力推進(jìn)。2011年青藏聯(lián)網(wǎng)工程建成投運(yùn)， 標(biāo)志著除臺(tái)灣省外，我國(guó)各省域電網(wǎng)全部實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，全國(guó)形成了電網(wǎng)互聯(lián)的格局。2002年電力體制改革，原國(guó)家電力公司中剝離出的電力傳輸、配電等電網(wǎng)業(yè)務(wù)由國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)。 國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司依據(jù)《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》開展業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的電網(wǎng)運(yùn)行統(tǒng)一調(diào)度。 《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》明確任何單位和個(gè)人不得超計(jì)劃分配電力和電量，不得超計(jì)劃使用電力和電量，為電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。 電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)管理，牢牢把控輸配電過(guò)程， 全過(guò)程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，保障了供需平衡，優(yōu)化了東西部設(shè)備資源配置，構(gòu)建了符合國(guó)情的能源輸送配置格局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的電力保障。

（2）發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作用，實(shí)施差別電價(jià)政策，調(diào)整發(fā)用電結(jié)構(gòu)

電價(jià)對(duì)電力行業(yè)發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)和資源配置的有效手段。 電價(jià)改革一直是電力體制改革最為核心和敏感的環(huán)節(jié)。 為了以價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用，歷次電力體制改革均對(duì)電價(jià)改革進(jìn)行了部署。20 世紀(jì)80年代，為解決電力短缺問(wèn)題，對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目按還本付息的原則核定電價(jià)，有力促進(jìn)了供電能力的提升。 近年，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)環(huán)保電價(jià)政策, 引導(dǎo)生產(chǎn)者和消費(fèi)者朝著節(jié)能環(huán)保方向努力。 截至2017年年底，全國(guó)脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%； 已投運(yùn)火電廠煙氣脫硝機(jī)組容量約9.6億kW， 占全國(guó)火電機(jī)組容量的87.3%，建立了世界上最大的電力行業(yè)清潔體。 同時(shí)，環(huán)保電價(jià)政策也推動(dòng)了清潔能源和非化石能源的發(fā)展, 有力助推了全國(guó)綠色消費(fèi)的升級(jí)。

三、水資源的自然壟斷屬性及強(qiáng)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)

水資源作為可再生的自然資源，其供給不存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但必然依靠天然水道和人工水道實(shí)體網(wǎng)絡(luò)，離開這一實(shí)體網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模水資源調(diào)度幾乎無(wú)法完成。 水系河網(wǎng)具有網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量越多邊際收益越大、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)或建設(shè)會(huì)產(chǎn)生大量的資本沉淀、網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)具有專用性等自然壟斷特征。 因此水資源天然具有自然壟斷屬性，必須實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度管理。 但類比電網(wǎng)管理，取用水環(huán)節(jié)未能做到精準(zhǔn)監(jiān)控，河網(wǎng)水系成為“開放式網(wǎng)絡(luò)”；同時(shí)， 地方政府掌握水資源定價(jià)權(quán)，水資源價(jià)格未能充分反映水資源緊缺程度；國(guó)家作為唯一的水資源“供貨商”，未能有效掌控產(chǎn)品（水資源）供貨量和定價(jià)權(quán)；受區(qū)域短期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益驅(qū)使，部分地區(qū)水資源被過(guò)度開發(fā)利用的同時(shí)，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.監(jiān)管能力不足，國(guó)家水資源統(tǒng)一調(diào)度職責(zé)難落實(shí)，總量控制制度效果難以評(píng)估

憲法明確規(guī)定水流屬于國(guó)家所有，即全民所有。 水法明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。 國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。 以上規(guī)定從法律上充分保障了國(guó)家對(duì)水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的權(quán)利。 但由于取供水計(jì)量不到位、監(jiān)測(cè)信息共享不充分，國(guó)家層面無(wú)法有效掌握取供水情況，河網(wǎng)水系成為開放式網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家無(wú)法充分開展水資源統(tǒng)一調(diào)度。 因此，近年出臺(tái)的總量控制相關(guān)制度貫徹落實(shí)情況難以評(píng)估。

2.局限于短期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，部分區(qū)域水資源費(fèi)（稅）標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，價(jià)格調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不充分

水法規(guī)定國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行有償使用制度。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》明確提出要充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用。 當(dāng)前，我國(guó)水資源費(fèi)（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)整體處于較低水平，特別是缺水地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)未能真實(shí)反映資源緊缺狀況；地表水、地下水的水資源費(fèi)（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)差異較小。 水資源費(fèi)（稅）征收未能充分發(fā)揮調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、促進(jìn)水資源合理使用、避免浪費(fèi)的作用，這也導(dǎo)致了我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)水資源短缺嚴(yán)重的同時(shí)，又被過(guò)度開發(fā)及嚴(yán)重浪費(fèi)。

四、水資源強(qiáng)監(jiān)管的思路與建議

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)自然壟斷理論，對(duì)自然壟斷行業(yè)或其壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)是優(yōu)化資源配置的必然要求，價(jià)格機(jī)制是調(diào)整資源利用效率的關(guān)鍵手段。 遵循自然壟斷理論，參考電力體制改革經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度和充分發(fā)揮水資源費(fèi)（稅）調(diào)節(jié)作用是做好水資源管理工作的關(guān)鍵抓手。類比電網(wǎng)， 只有實(shí)現(xiàn)取用水全面監(jiān)控，建成“封閉水網(wǎng)”，才能實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一調(diào)度管理；同時(shí)，只有水資源費(fèi)（稅）充分反映資源稀缺程度，才能發(fā)揮水資源費(fèi)（稅）對(duì)用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)整水資源供求關(guān)系、以水定需的目標(biāo)，并最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.水資源強(qiáng)監(jiān)管的總體思路

遵循自然壟斷理論，借鑒電力體制改革經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理的總體思路。 一是開展全面計(jì)量，共享取用水信息， 全面掌握取用水情況，構(gòu)建“封閉水網(wǎng)”，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，讓水資源統(tǒng)一監(jiān)管從“有名”到“有實(shí)”；二是建立水資源費(fèi)（稅）與水資源稀缺程度之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制， 以區(qū)域水資源承載能力為目標(biāo)， 發(fā)揮水資源價(jià)格調(diào)節(jié)作用。 同步實(shí)施水資源統(tǒng)一調(diào)度和水資源費(fèi)（稅）調(diào)整機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)以供定需， 促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展。

2.對(duì)策建議

（1）開展取用水調(diào)查，全面落實(shí)取用水計(jì)量

一是開展取用水專項(xiàng)調(diào)查。 按照全覆蓋的原則， 開展取用水專項(xiàng)調(diào)查，凡是利用取水工程或設(shè)施直接從江河、 湖泊或者地下取用水資源的（不包括 《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第四條所列情形），均須進(jìn)行調(diào)查登記， 建立完整的取用水臺(tái)賬。 二是全面實(shí)施取用水計(jì)量。 取用水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)安裝計(jì)量設(shè)施，保證計(jì)量設(shè)施正常運(yùn)行，并按照規(guī)定填報(bào)取用水統(tǒng)計(jì)報(bào)表；對(duì)規(guī)模以上取用水戶全面推行在線監(jiān)控。

（2）建立取用水信息系統(tǒng)，公開取用水信息

一是以取用水調(diào)查登記和計(jì)量為基礎(chǔ)建立全國(guó)統(tǒng)一的取用水信息管理系統(tǒng)， 實(shí)時(shí)公開全部取用水信息，并將其作為征收水資源費(fèi)（稅）的基準(zhǔn)。 二是建立取用水信息登錄制度，規(guī)模以上取水口取水信息遠(yuǎn)程傳輸實(shí)時(shí)登錄，規(guī)模以下取水口取水信息由取水戶每月自主登錄錄入。 三是建立取用水行為巡查制度，基層取用水管理部門定期開展取用水計(jì)量情況巡查， 確保計(jì)量設(shè)施良性運(yùn)行、取用水計(jì)量準(zhǔn)確。

（3）嚴(yán)格取用水計(jì)量考核，建立水資源費(fèi)（稅）動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制

一是將取用水計(jì)量作為最嚴(yán)格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容和依據(jù)，爭(zhēng)取用2～3年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量全覆蓋，并逐步將取用水管理信息系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)作為考核用水總量控制目標(biāo)考核的依據(jù)。二是建立以水資源承載能力為目標(biāo)的水資源費(fèi)（稅）動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制，用水總量控制超標(biāo)的地區(qū)要逐年調(diào)整水資源費(fèi)（稅）標(biāo)準(zhǔn)，抑制不合理用水需求，倒逼用水總量下降； 用水總量控制達(dá)標(biāo)且尚有富余的地區(qū)可逐年下調(diào)或部分返還水資源費(fèi)（稅），以降低用水成本。