特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障

余 俊

(安徽師范大學 法學院/教育科學學院，安徽 蕪湖 241002)

近年來，社會上出現(xiàn)一些未成年人因缺乏家庭管教而犯罪，以及一系列留守、流動和事實無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境未成年人遭遇性侵、校園欺凌、拐賣、殺害等社會問題，這引發(fā)人們對特殊困境未成年人家庭教育的思考。重慶、江蘇等地已出臺家庭教育地方法規(guī)，對特殊困境未成年人提供家庭教育指導服務，安徽等地也正在起草家庭教育地方性法規(guī)。如何看待各地家庭教育的地方立法情況，還需要從法學和教育學等理論角度進行認真思考。

一、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障問題

家庭教育是健全未成年人人格修養(yǎng)的起點，影響著孩子的一生。一般認為，家庭教育有廣義和狹義之分。廣義的家庭教育是指家庭成員之間相互實施的一種教育和影響；而狹義的家庭教育則是指父母或者其他監(jiān)護人對未成年人進行的教育[1]。重視家庭教育是中華文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)，但引起國家立法重視并成立專門機構負責此項工作則是改革開放以后。1981年，中共中央書記處19號文件規(guī)定，由婦聯(lián)牽頭做好撫育、培養(yǎng)和教育兒童與少年的工作，幫助家長加強和改進對子女的教育。1991年，《未成年人保護法》第二章“家庭保護”規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護人對未成年人進行教育的義務與職責。“家庭教育”概念作為一個法律術語，則是在1995年制定的《教育法》第49條中正式確定的。從立法內容來看，我國家庭教育是從狹義上來定義家庭教育概念的，從而將家庭教育與學校教育、社會教育并列，并將學校對家庭教育進行指導納入教育法調整的范圍。

然而，隨著我國經濟和社會快速發(fā)展，家庭教育出現(xiàn)了與經濟、社會發(fā)展不協(xié)調的一些新問題。如，孫子因沉溺網絡而拿刀怒懟爺爺[2]；一些貧困家庭的孩子因失“教”而走向流浪；更有一些農村留守兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童遭遇性侵、欺凌等問題[3]。國家教育體系是由家庭教育、學校教育、社會教育構成的，正因為家庭教育在孩子的成長中發(fā)揮著不可替代的作用，現(xiàn)階段特殊困境家庭教育暴露出來的問題亟需引起有關部門的高度重視。2016年，民政部在全國共摸底排查出農村留守兒童902萬人，其中江西、四川、貴州、安徽、河南、湖南和湖北等省的農村留守兒童數(shù)量都在70萬以上[4]。2018年8月底，摸底排查出農村留守兒童仍然還有697萬人[5]。

為調研安徽省家庭教育實施的情況，2019年安徽省婦聯(lián)委托安徽師范大學教育科學學院《安徽省家庭教育促進條例》起草小組在全省調查了家庭教育實施的相關情況。此次調研最終調查了55 758名父母，其中與未成年孩子在一起生活的有44 793人，占80.33%；經常在一起生活的有3 056人，占5.48%；偶爾在一起生活的有5 501人，占9.87%；不在一起生活的有2 408人，占4.32%。此次調查了2 951名兒童的家庭結構，其中留守兒童821名，占27.78%。在留守兒童的戶口分布中，農業(yè)戶口占79.06%，非農業(yè)戶口占20.94%。調研不與父母一起居住的原因，包括因為父母都外出打工而不與父母一起居住的有430人，占2.38%；因為父母均無監(jiān)護能力的有7人，占0.85%；因為沒有父母的有4人，占0.49%；因為上學的有49人，占5.97%；因為其他原因的有331人，占40.32%。

特殊困境未成年人家庭教育的嚴重缺失導致未成年人在學習、生活、性格、道德行為，以及人身安全等方面容易出現(xiàn)問題，嚴重者甚至發(fā)展到犯罪或被傷害的地步，這就需要國家和地方立法保障家庭教育的順利實施。在國家立法層面，我國沒有單行的家庭教育法，涉及家庭教育的法律主要有《教育法》《未成年人保護法》等。在全國人大“十二五”期間，全國人大常委會制定了“六修五立”的教育立法計劃，包括制定單行的《家庭教育法》[6]。2016年，婦聯(lián)、教育部等九部門頒布的《關于指導和推進家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》將“加快家庭教育事業(yè)的法制化”作為總體目標，提出在全國層面形成立法草案，鼓勵有條件的地方出臺地方性法規(guī)[7]。2018年8月，家庭教育立法也正式納入十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃第三類立法項目[8]。2019年，在全國人民代表大會上，“家庭教育”再一次成為立法熱詞[9]。在家庭教育法制化具體建設方面，其中，有針對性地開展對孤兒、農村留守兒童等特殊困境未成年人的家庭教育指導是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一。

在國家法律缺位的情況下，為了解決特殊困境家庭在保障小孩健康成長中的實際困難，對特殊困境家庭的未成年人進行有針對性的家庭教育指導，地方需要創(chuàng)制性地進行家庭教育立法，先行制定家庭教育的地方性法規(guī)。2016年5月，重慶市通過了我國大陸第一部家庭教育地方性法規(guī)《重慶市家庭教育促進條例》[10]。此后，貴州、山西、江西、江蘇等省份相繼出臺了家庭教育相關條例。

通過對已頒布和征求意見的地方家庭教育立法的文本進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，各地立足于本地實際，在制度層面加強政府及相關部門對家庭教育的宏觀指導和管理，以法規(guī)形式明確了政府、家長、學校等相關主體的責任和義務，基本涵蓋了家庭實施、政府服務、學校指導、社會參與、法律責任等，具有一定的創(chuàng)新性和可操作性。如，針對留守兒童的教育，《重慶市家庭教育促進條例》第十三條①、 《貴州省未成年人家庭教育促進條例》第十二條②、《江西省家庭教育促進條例》第十五條③、《山西省家庭教育促進條例》第十一條④、《江蘇省家庭教育促進條例》第十三條⑤都有規(guī)定。這些地方性法規(guī)都強調父母應當與未成年子女共同生活，依法履行監(jiān)護教育職責；若父母未與未成年子女共同生活的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人或者機構教育未成年子女，通過各種方式與未成年子女及其他監(jiān)護人和學校聯(lián)系交流，了解掌握未成年子女的生活、學習和心理狀況，定期與未成年子女團聚等。

各地在對特殊困境未成年人家庭教育立法時也頗具地方特色。例如，《重慶市家庭教育促進條例》第三十四條提出，政府優(yōu)先提供家庭教育救助和指導服務的對象是“孤殘、留守、流動、遺棄、流浪、單親”的兒童；或者是“父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭和貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭”⑥?！顿F州省未成年人家庭教育促進條例》第三十三條規(guī)定，“各級人民政府應當建立特殊困境未成年人關愛救助機制”。這是第一次用地方性法規(guī)明確了特殊困境未成年人的概念，但沒有明晰地列出特殊困境未成年人的類型⑦?！渡轿魇〖彝ソ逃龠M條例》第十六條規(guī)定，應當提供家庭教育指導服務的對象是“留守、流動、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童的家庭”。這里列明的是特殊困境兒童的類別，而不是特殊困境家庭類別⑧。《江西省家庭教育促進條例》第二十七條規(guī)定，各級人民政府應當優(yōu)先向孤殘、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭，重點向父母未與未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的幫助和指導。但其沒有提及特殊困境家庭概念，留守兒童是否屬于特困家庭也就不明確⑨?！督K省家庭教育促進條例》第二十條第一款規(guī)定，對“流浪乞討或者離家出走的未成年人”在家庭教育方面有針對性地提供必要幫助；第二款規(guī)定的是留守、流動、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童優(yōu)先給予家庭教育指導服務，將流浪兒童單列在特殊困境兒童之外⑩。

地方雖然進行了家庭教育地方立法的探索，取得了一些成效，但對特殊困境未成年人家庭教育的范圍界定還存在分歧。如，有的地方農村留守兒童家庭經濟情況并不差，只是由于父母長期外出打工，無暇顧及對子女的思想道德與文化知識的教育，就沒有將留守兒童納入特殊困境家庭；有的地方將孩子教育處于流動狀態(tài)的農民工家庭，也納入特殊困境家庭；有的地方不分城市鄉(xiāng)村，城里家庭的留守兒童也定為特殊困境家庭。所以，各地地方立法對特殊困境家庭的界定存在分歧。還有一些地方家庭教育立法較早，沒有體現(xiàn)中央新出臺的有關家庭教育立法的精神，對特殊困境家庭保護范圍不充分。如，民政部聯(lián)合教育部、全國婦聯(lián)等十二個單位于2019年6月18日制定的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》指出，事實無人撫養(yǎng)兒童是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。對于事實無人撫養(yǎng)兒童的家庭教育，重慶、江西等地方立法所提及的特困家庭范圍沒有全部涵蓋。

二、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法難點

縱觀各地家庭教育工作實踐，推進解決特殊困境家庭教育問題離不開立法保障。考慮城鄉(xiāng)及各地方不同家庭的個體差異性，如何通過立法促進事實無人撫養(yǎng)兒童、留守兒童、流動兒童等特殊群體享受優(yōu)質公平的家庭教育資源成為地方立法的難點。

1. 特殊困境家庭承擔直接責任的難點

在家庭教育中，家庭應該承擔什么責任，以及父母親與其他監(jiān)護人的責任如何區(qū)分，這是對特殊困境未成年人家庭教育立法的難點之一。從已制定的地方家庭教育立法來看，規(guī)定并不一致。如，《重慶市家庭教育促進條例》第五條規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護人是家庭教育的直接責任主體”；《貴州省未成年人家庭教育促進條例》規(guī)定父母是直接責任人，父母死亡或者無監(jiān)護能力的，其他監(jiān)護人是直接責任人；《江蘇省家庭教育促進條例》第九條規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護人是實施家庭教育的主體和直接責任人”。

主體責任和直接責任并不相同。主體責任是相對于共同責任而言，含有“自己的”責任含義，但與其他主體的責任承擔沒有順序之分；直接責任則是就責任追究的順序而言，與間接連帶責任相對。從上位法的依據(jù)看，《憲法》第四十九條規(guī)定了“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務”，只是將父母對未成年人的教育作為《憲法》上的義務對待?！吨腥A人民共和國民法總則》(2017)第二十六條、第二十七條規(guī)定，父母對未成年子女負有撫養(yǎng)、教育和保護的義務，是未成年子女的監(jiān)護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監(jiān)護能力的，由祖父母(外祖父母)、兄(姐)等按順序擔任監(jiān)護人。這也只是說明了父母是未成年子女家庭教育的責任主體，而對其他監(jiān)護人是否具有直接教育責任并沒有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國預防未成年人犯罪法》在家庭教育第十條規(guī)定了未成年人的父母或者其他監(jiān)護人對未成年人的法制教育負有直接責任，但父母或者其他監(jiān)護人在預防未成年人犯罪家庭教育方面是直接責任主體，并不意味著其他內容的家庭教育也由其他監(jiān)護人承擔直接責任。如，根據(jù)《預防未成年人犯罪法》第三十五條規(guī)定，對嚴重不良行為的未成年人的矯正教育，家長只能是協(xié)助作用。而且，非父母的其他監(jiān)護人承擔家庭教育的直接責任并沒有上位法律依據(jù)。貴州省就只規(guī)定父母是家庭教育的直接責任人，沒有規(guī)定其他監(jiān)護人的直接責任。當然，地方立法規(guī)定父母是未成年人成長的直接責任人，有利于呼吁父母角色的回歸，強化父母履行法定監(jiān)護教育責任的意識，可是將其他監(jiān)護人列為直接責任人則缺乏上位法依據(jù)。而且，特殊困境家庭一般指父母死亡或者無監(jiān)護能力的；貧困家庭的父母確因外出務工或者其他原因無法與未成年子女共同生活等。對于這樣的家庭，地方立法規(guī)定父母或其他監(jiān)護人承擔直接責任存在不可實施性。

2.政府為特殊困境家庭購買家庭教育指導服務的困境

在家庭教育中，政府應發(fā)揮主導作用還是僅僅是替補作用，也存在爭議。根據(jù)我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展?！边@說明，特殊困境未成年人的受教育權是《憲法》賦予的一種積極權利[11]?！稇椃ā返谒氖艞l還規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護?！边@意味著家庭不僅作為一個整體其生存和幸福需要國家保護，母親和兒童的權益更要特別保障。對于特殊困境家庭的家庭教育，需要政府幫扶。

我國《未成年人保護法》第七條規(guī)定，中央和地方各級國家機關應當在各自的職責范圍內做好未成年人保護工作，相關經費納入本級政府預算?？删唧w到購買家庭教育指導服務的職責分工上，將資助資金納入縣級以上政府財政預算和公共服務體系的上位法依據(jù)還沒有建立。對于孩子處于義務教育階段的特困家庭，我國《教育法》《義務教育法》只是明確規(guī)定了重點扶持邊遠貧困地區(qū)、保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育的制度。那么，對于特困家庭未成年人家庭教育指導的經費來源，各級政府如何納入公共服務體系和給予財政保障缺乏明確的法律規(guī)定。

各地家庭教育地方性法規(guī)雖然大多規(guī)定將家庭教育納入公共服務體系，強調了政府在家庭教育中的主導作用，但沒有規(guī)定政府在不能為特困家庭提供家庭教育指導服務資助資金的法律責任。畢竟，作為一種行政給付行為，又無上位法的依據(jù)，地方立法可以回避。如，《江蘇省家庭教育促進條例(草案)》第五條規(guī)定：“促進家庭教育健康發(fā)展是家庭、政府、學校和社會的共同責任。國家機關、人民團體、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、村(居)民委員會應當為家庭教育提供支持?！笨墒?，在法規(guī)正式頒布時卻刪掉了該條款。《浙江省家庭教育促進條例(草案)》第三條雖然也規(guī)定促進家庭教育健康發(fā)展是政府、學校和社會的共同責任，但在正式頒布時也刪掉了。這說明地方立法明確規(guī)定政府在家庭教育中承擔共同責任有難度，畢竟政府保證特困家庭未成年人享有家庭教育指導這種積極權利的責任界限難以界定。而且在政府主導的家庭教育職責分工方面，如何處理教育行政部門、婦聯(lián)等單位在家庭教育中的職責也有難處。

3.學校為特殊困境家庭進行家庭教育指導的難處

家庭教育需要學校指導，但學校指導不是家教。目前，我國雖然也有《關于進一步加強家長學校工作的指導意見》《中國兒童發(fā)展綱要》《全國家庭教育指導大綱(修訂)》等文件對家庭教育工作做出了安排，但這些政策性文件沒有強制性，沒有明確執(zhí)行主體的落實機制，對于一些特殊困境家庭的家庭教育指導服務不夠。在地方立法中，家長們有一個理解誤區(qū)，認為所謂的家庭教育指導就是家教或是學校推卸義務教育責任。2019年新頒布的《中共中央國務院關于深化教育教學改革 全面提高義務教育質量的意見》雖然要求將重視家庭教育、加快家庭教育立法納入全面提高義務教育質量的舉措，但并沒有明確規(guī)定學校的家庭教育屬于義務教育的范圍。那么，學校對于特殊困境家庭的未成年人家庭教育指導是否屬于義務教育的范圍，還有待立法確定。

中國現(xiàn)在家庭教育存在的危險之一是家庭教育學?；?、模式化、形式化，將家長作業(yè)轉化為家庭作業(yè)。因此，地方立法需要明確，學校家庭教育指導是學校對家長進行家庭教育理念、方法等的科學指導，而不是對學生進行知識補習?？墒?，地方立法如何界定家長和學校在家庭教育中的功能，避免學校將家庭教育指導這種公益行為異化為給家長布置家庭作業(yè)，有針對性地解決未成年人，尤其是特殊困境家庭的未成年人成長的家庭教育指導問題，還存在難處。特殊困境家庭教育指導的服務對象主要是對農村貧困留守兒童、進城打工貧困家庭流動兒童、事實無人撫養(yǎng)未成年人、殘疾等未成年人的家庭教育關愛問題。如果學校過多地將知識教育轉移到家庭教育，這必然會帶來特殊困境家庭的小孩無人管，家境優(yōu)越的家庭追著老師搞補習培訓的怪現(xiàn)象，造成新的教育不公平。在義務教育階段，優(yōu)質公平教育資源的均衡配置需要一定的物質財力保障。如何讓學生不受父母的社會地位的影響，能夠接受適合自身發(fā)展的教育，以及如何推動缺乏家庭教育關愛的困境家庭學生樹立正確的價值觀，是學校在家庭教育指導中面臨的巨大挑戰(zhàn)。客觀而言，在現(xiàn)在高考制度背景下，一些家庭條件好的學生家長寒暑假追著老師搞家教，特困家庭父母對未成年人的家庭教育卻無暇顧及，而學校圍繞學生成績而不是家庭教育指導配置教育資源，也就會得到廣泛認可，這就造成家長學校處于無資金、無師資的情況。如何通過地方立法保障特殊困境家庭科學有效地得到家長學校的家庭教育指導，地方立法解決起來也較困難。

4. 社會參與的難處

從教育學的規(guī)律上講，家庭教育、學校教育與社會教育是相互銜接而互補的，未成年人在家庭、學校和社會學習的內容不同。家庭教育應注重孩子習慣養(yǎng)成和品行教育，學校教育重視的是知識傳授，而社會教育則是通過社區(qū)、單位等提供閱覽室、兒童活動中心等公共設施而開展的?？墒菑牧⒎ń嵌榷裕鐣M織參與家庭教育的法理依據(jù)又是什么？畢竟社區(qū)和父母工作單位等組織與未成年人沒有直接的法律關系。

在我國，《憲法》第四十五條明確規(guī)定，“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，對于特殊學校的困境家庭的家庭教育指導需要社會參與?？墒牵瑢τ谄渌厥饫Ь臣彝?，社會組織是否應該，以及如何參與家庭教育？如農村留守的主要是老人和小孩，傳統(tǒng)村落的捉迷藏等集體玩伴生活基本消失，農村社區(qū)提供不了兒童家庭教育的設施；在城市社區(qū)，鄰里之間來往較少，親子教育活動開展也不多。而且，需要社會參與家庭教育的主體成分更為復雜，包括學前教育、義務教育和高中、職中等各年齡階段的未成年人，涉及社區(qū)、醫(yī)院、媒體等各類組織，地方立法進行明確規(guī)定還存在難度。

全國婦聯(lián)、教育部等九部門聯(lián)合發(fā)布的《全國家庭教育指導大綱(修訂)》適用于各級各類家庭教育指導機構、相關職能部門、社會團體、宣傳媒體和家庭教育指導者，包括對新婚夫婦、孕婦、18歲以下未成年人的家長開展的家庭教育指導服務行為，從而將家庭教育覆蓋到學校教育之外的社會教育領域。可是，社會參與公共服務體系的構建，其激勵機制是什么？經費來源如何保障？在社區(qū)家長學校中，多由婦聯(lián)負責特困家庭未成年人的家庭教育指導服務工作，可婦聯(lián)屬于群團組織，實際上并無行政權力，難以調動優(yōu)質家庭教育資源。因此，如何在新形勢下激勵社會組織參與家庭教育存在很大難處。

5. 倡導性立法中法律責任的強制性問題

家庭教育是重在引導促進還是強化法律責任，對于怠于履行監(jiān)護教育職責的家長，是否可以撤銷其監(jiān)護權或責令其接受家庭教育指導也存在爭議。雖然《民法總則》第三十六條規(guī)定了監(jiān)護人怠于履行監(jiān)護的法律責任，可監(jiān)護畢竟不同于教育，家長不履行監(jiān)護教育職責是否可以被撤銷監(jiān)護資格也存在爭議。有人認為，撤銷監(jiān)護資格是因為監(jiān)護人不履行職責給被監(jiān)護人帶來利益損害，家庭教育不屬于監(jiān)護范圍，不履行家庭教育職責也不一定給未成年人帶來直接的利益損失，因此地方家庭教育立法不能依據(jù)《民法總則》中的監(jiān)護條款設置法律責任，更不能設置責令家長必須接受家庭教育指導。

反對的人則認為，監(jiān)護應該包括監(jiān)護教育責任在內。例如，《預防未成年人犯罪法》規(guī)定，公安機關對有不良行為或者嚴重不良行為的未成年人的父母或者其他監(jiān)護人予以訓誡，責令其嚴加管教，這也應該包含責令家長接受家庭教育指導，所以家庭教育立法可以督促不履行監(jiān)護教育職責的家長履行法律義務。而且，根據(jù)《未成年人保護法》，未成年人享有受教育權，國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權，這說明承擔家庭教育法律責任的主體不僅是家庭和家長，國家、社會、學校也要承擔共同責任。當然，考慮我國特殊困境家庭教育的特點，家庭教育立法重點應該在于促進而不是懲罰。因此，地方立法雖然應該規(guī)定父母或者其他監(jiān)護人在不履行家庭教育時的法律責任，但對于特殊困境家庭不履行家庭教育職責是否追責，或父母教育是否一定優(yōu)位于隔代監(jiān)護或者近親監(jiān)護的教育，國家如何幫扶特殊困境家庭的家庭教育等問題，還需要深入研究。

三、維護特殊困境未成年人家庭教育權益的地方立法構想

由此可見，特殊困境未成年人家庭教育問題是地方立法需要解決的關鍵問題。地方立法應該將特殊困境未成年人納入家庭教育資助范圍，從家庭盡責、政府推進、學校指導和社會參與等方面落實家庭教育優(yōu)先資助政策體系和教育幫扶體系，為制定全國性的家庭教育法律法規(guī)積累立法經驗。筆者認為，家庭教育地方立法應該規(guī)定如下幾種制度：

1. 明確規(guī)定家庭主體責任原則的制度

家庭主體責任原則意味著家長是家庭教育的實施主體，具有監(jiān)護教育未成年人的權利能力和責任能力。與直接責任原則不同，家庭主體責任原則并不排斥政府的共同責任。在家長無監(jiān)護教育未成年人的權利能力和責任能力時，國家應該保障特殊困境家庭的未成年人也能享有家庭關愛受教育權。

現(xiàn)在，各國憲法和一些世界人權公約規(guī)定了保障未成年人受教育權、兒童利益最大化原則等條款，家庭教育作為“私法”的觀念更是受到沖擊。因此，家庭教育法作為現(xiàn)代教育法律體系的重要組成部分，應當充分發(fā)揮其應有的規(guī)范父母行為的作用。依據(jù)《教育法》《未成年人保護法》等國家層面的法律法規(guī)，全國婦聯(lián)、教育部等九部門發(fā)布的《全國家庭教育指導大綱(修訂)》，對家庭教育指導原則進行了完善，明確提出了“家長主體原則”“尊重和保護兒童權利是家庭教育的基礎”等內容，這為家庭教育立法提供了參照依據(jù)。2019年6月23日，《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》更是提出了加快家庭教育立法建議，強化了監(jiān)護人的家庭教育主體責任。因此，地方立法可以明確規(guī)定家長擔當家庭教育的主體責任原則。

在安徽省司法廳公布的《安徽省家庭教育促進條例(征求意見稿)》中，規(guī)定了家長承擔家庭教育的主體責任。未成年人的父母雙方或一方有監(jiān)護教育能力的，就應該依法承擔主體責任和直接責任。但是對于特殊困境家庭而言，由于父母雙亡或事實無撫養(yǎng)能力，家庭教育主體責任的實現(xiàn)就需要由其他共同生活的家庭成員作為監(jiān)護人來替補，而且其他家庭成員是通過父母委托或依據(jù)法律規(guī)定承擔替補責任。與重慶、江蘇等規(guī)定的“父母或者其他監(jiān)護人是實施家庭教育的主體和直接責任人”相比較，《安徽省家庭教育促進條例(征求意見稿)》只規(guī)定了家長主體責任原則而沒有規(guī)定直接責任原則，并將事實無人撫養(yǎng)兒童納入特殊困境家庭未成年人家庭教育資助的范圍，這就將父母的直接家庭教育主體責任與其他監(jiān)護人的間接家庭教育主體責任區(qū)分開來，可以體現(xiàn)政府、學校和社會組織為特殊困境家庭幫扶、共同承擔孤兒或事實無人撫養(yǎng)兒童等特殊家庭教育責任的價值導向。對于孤兒或者事實無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境家庭，政府也可以直接予以協(xié)助而不是將家庭教育指導責任直接賦予祖父母、外祖父母或者兄、姐等近親屬。

2.規(guī)定政府必須建構為特殊困境未成年人提供家庭教育關愛機制的制度

規(guī)定了家庭主體責任原則，并沒有排斥政府的共同責任，而是更需要明晰政府幫扶家庭教育盡責不能或不足的特困家庭范圍。目前，從一些部委規(guī)章等規(guī)定來看，特殊困境家庭的范圍是比較廣泛的，包括了孤兒或事實無人撫養(yǎng)兒童，留守兒童、流動兒童、流浪兒童等經濟貧困家庭。如，民政部、教育部、全國婦聯(lián)等十部門制定的《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》規(guī)定，兒童社會福利機構應當履行監(jiān)護人職責，做好本機構收養(yǎng)兒童的家庭教育工作，并對寄養(yǎng)、助養(yǎng)孤兒的家庭提供家庭教育指導服務。未成年人救助保護機構應當對流浪乞討或者離家出走的未成年人進行臨時照料，為其提供心理疏導、情感撫慰等服務。以上這些部委規(guī)章雖然還不是全國人大和常委會制定的法律，但可以在地方立法中為特殊困境家庭的范圍界定提供重要的參考。

依據(jù)憲法和法律，對于沒有監(jiān)護教育權利能力或行為能力的特困家庭，政府應該履行直接監(jiān)護教育責任。對于限制性權利能力或行為能力的特困家庭，則由地方根據(jù)實際情況分階段實施幫扶。從民政部等部委規(guī)章的規(guī)定來看，特困家庭未成年人是以有無父母或父母有無監(jiān)護教育能力為標準來認定的，孤兒或事實無人撫養(yǎng)兒童屬于特困家庭教育資助對象，留守、流動兒童的家庭需要根據(jù)具體經濟情況來認定。對于家風好、經濟條件比較寬裕的隔代監(jiān)護或者近親監(jiān)護的留守兒童教育，可以不納入特殊困境家庭資助的范圍，但也應該從精神關愛上做好這些留守兒童的家庭教育指導工作?，F(xiàn)在很多家長不是不想教育好孩子，而是經濟能力不夠或缺乏科學教育方法。不同家庭的經濟狀況和教育能力就構成了家庭教育立法需要考慮的一個變量。如何重點針對我國經濟發(fā)展和社會轉型過程中出現(xiàn)的留守兒童、流動兒童、流浪兒童家庭教育問題，以及殘疾兒童、經濟困難兒童家庭教育問題做出有針對性的回應，需要通過地方立法將國家關于家庭教育的一些規(guī)劃、規(guī)章落實為政府責任，推進家庭教育的科學實施[12]。

從各省出臺的家庭教育地方立法來看，其都規(guī)定了縣級以上人民政府應當將家庭教育事業(yè)發(fā)展列入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及將為特殊困境家庭提供家庭教育指導的經費納入本級財政預算和公共服務體系的制度，這說明政府承擔特殊困境未成年人家庭教育的共同責任是一種發(fā)展趨勢。雖然在特殊困境家庭的認定方面，各地立法有不同的標準和范圍，但從民政部等十二個單位出臺的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》來看，需要將事實無人撫養(yǎng)兒童納入政府家庭教育公共服務體系之中。為了解決特殊困境家庭的教育資助問題，地方各級人民政府都應該建立孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童，留守、流動、貧困、重病、重殘等特殊困境未成年人關愛救助機制。當然，在特殊困境家庭的未成年人教育推進工作中，不同行政部門行使的職責和提供的服務是不同的。如，教育行政部門主要是督促學校建立家長學校和家長委員會等組織；婦聯(lián)主要是協(xié)調社會組織的參與，為特殊困境家庭提供針對性的家庭教育指導服務；民政部門則主要承擔孤殘、遺棄、流浪兒童的暫時監(jiān)護教育職責，并通過寄養(yǎng)的方式讓這些困境兒童體驗家庭溫暖；而對留守、流動兒童一般由當?shù)鼗鶎诱鉀Q。

3.規(guī)定學校為特殊困境未成年人家庭教育提供義務指導服務制度

根據(jù)《義務教育法》的規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育。在義務教育階段，家長應該接受學校家庭教育的指導，掌握科學的家庭教育方法，這是義務教育質量提升的重要保障，應該構成各地家庭教育立法的重要組成部分。因此，地方立法可以規(guī)定教育行政部門督導義務教育階段的中小學建立家長學校的制度。對于特殊困境家庭的未成年人的家庭教育，地方立法還應規(guī)定學校的家庭教育義務指導服務制度，強化對特殊困境未成年人家庭教育的幫扶機制。

對于留守、流動、殘疾、事實無人撫養(yǎng)兒童等特殊困境家庭，地方立法可以規(guī)定學校應為其提供送教上門家庭指導服務制度，對有特殊需求的特困家庭進行針對性的家庭教育指導服務。有條件的地方可以通過地方立法對特殊困境家庭的家長，給予包括學前教育、高中職中階段教育在內的持續(xù)家庭教育指導服務。即便對在義務教育階段有罪錯的特殊困境未成年人，學校也要公平對待，積極協(xié)助司法部門開展義務性的家庭教育指導，讓有罪錯的特殊困境未成年人感受到家庭溫暖，回歸學校和社會的正常生活中來。

地方立法還要鼓勵建立學校和家庭之間的家校共育的溝通網絡平臺，以及建立家長學校微信公眾號等交流機制，讓家庭教育由封閉的方式走向開放的方式，從而便利學校家庭教育指導老師與留守、流動等特殊困境家庭的家長保持經常聯(lián)系。對于家長不能履行直接監(jiān)護教育責任，又怠于參加家長學校學習或參與家庭教育網絡交流而惡意棄養(yǎng)的，可申請法院或民政等有關機構進行失信懲戒。在民政部等部門頒布的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中已有對惡意棄養(yǎng)小孩的家長進行失信懲戒的規(guī)定，地方立法可以將其轉化為家庭教育地方性法規(guī)的法律責任形式。

4.明確規(guī)定特困家庭教育指導服務的社會參與志愿制度

社會參與家庭教育原則應貫穿于未成年人教育的全過程。針對特困家庭教育指導服務缺失的現(xiàn)狀，婦女聯(lián)合會可以會同教育部門在師范類大學開設特困家庭教育服務指導課程；鼓勵有條件的單位、社區(qū)開設家長學校，開展規(guī)范化的家庭教育指導服務活動。各級婦聯(lián)組織可以組織或者委托從事家庭教育服務的機構對特困家庭開展家庭教育志愿指導服務活動，針對特困家庭提供專業(yè)化的家庭教育指導。

隨著教育市場化的不斷發(fā)展和家長的家庭教育指導需求增加，各種私人家庭教育機構興起。由于目前我國家庭教育機構市場準入規(guī)則不明確，政府對家庭教育市場監(jiān)管方面的制度不健全，婦女聯(lián)合會在組織、招募、使用家庭教育志愿者的過程中，也會面臨諸多法律風險。例如，一些志愿者因過失泄露未成年人及其家庭成員的隱私等。這就需要通過地方立法來規(guī)范家庭教育指導培訓市場運行的秩序，明確規(guī)定家庭教育指導機構的持證上崗制度和志愿服務制度。對于學校的在職教師，地方立法應規(guī)定不得從事家庭教育指導營利服務。而對于社會中以家庭教育為名進行家教的培訓機構和老師，婦聯(lián)可以就有關情況向教育行政部門反映。教育部印發(fā)的《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》中，查處的校外培訓機構不僅包括學生補習的校外培訓機構，也應包括中小學在編教師參與的家庭教育指導培訓機構，這樣才能規(guī)范家庭教育指導機構的運行，針對特困家庭教育指導服務的社會參與志愿制度才能建立起來。

5.明確規(guī)定不同家庭教育實施主體在特困家庭未成年人教育中的法律責任

地方家庭教育立法雖然主要是倡導性的法規(guī)條款，但為了保障法規(guī)的實施，也需要明確規(guī)定一些法律責任條款。地方家庭教育立法應對應不同的家庭教育主體的違法行為，規(guī)定不同法律責任。從各地家庭教育地方立法來看，針對留守兒童的父母或其他監(jiān)護人家庭教育失職違法的行為，一般都規(guī)定了相應的法律責任。如，《安徽省家庭教育促進條例(征求意見稿)》在此基礎上，明晰了外出打工的農村父母的監(jiān)管職責，增加了對監(jiān)護人責令接受家庭教育指導、進行失信懲戒、撤銷監(jiān)護權等責任類型?？墒牵瑢τ谔厥饫Ь澄闯赡耆说募彝ソ逃韶熑?，僅僅直接追究父母或其他監(jiān)護人的法律責任是不能解決問題的，還需要明晰政府、學校和社會的責任。

對孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童等特困家庭教育指導服務，政府、學校和社會都應該幫助承擔相應的教育責任，但政府責任是必須的。政府責任包括積極意義上的職責或消極意義上的法律責任。如，《安徽省家庭教育促進條例(征求意見稿)》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應該將家庭教育指導服務列入政府購買服務目錄，通過政府采購的方式，選擇相關社會組織提供家庭教育指導服務，優(yōu)先向孤殘、遺棄、留守、流動、貧困、單親或者父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭提供家庭教育的救助和指導服務，這是積極意義上的職責。對于在提供家庭教育救助和指導服務中有貪腐等瀆職行為的工作人員，依法追究法律責任，這是消極意義上的法律責任。積極意義上的責任政府意味著政府職責是為人民服務；消極意義上的責任政府意味著政府工作人員違法就會被追究法律責任。地方家庭教育立法中涉及的政府法律責任，是一種違法的不利后果。地方立法可以規(guī)定政府工作人員在特困家庭教育指導服務中瀆職違法的法律責任制度。因為，根據(jù)《立法法》《行政處罰法》等規(guī)定，地方立法可以結合本地情況，根據(jù)法律、行政法規(guī)，對行政處罰的規(guī)定予以具體化，但涉及犯罪和刑罰的必須依據(jù)《刑法》并由專門司法機關定罪量刑。例如，雖然國家現(xiàn)有的法律和司法解釋并沒有將家庭教育財政資金作為專門的特定款物，但由于政府對特殊困境家庭教育的指導服務資金歸屬于扶貧財政的范圍，因此地方立法可以規(guī)定對政府工作人員在特困家庭教育指導服務中挪用家庭教育指導資金的瀆職行為加重進行行政處罰的條款。當然，情節(jié)嚴重需要依據(jù)刑法追究刑事責任的，則不在地方立法的權限范圍之內。

注 釋：

① 2016年5月27日，重慶市第四屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《重慶市家庭教育促進條例》第十三條規(guī)定：“父母應當與未成年子女共同生活，依法履行監(jiān)護職責。父母未與未成年子女共同生活的，應當履行以下義務：(一)委托有監(jiān)護能力的其他成年人或者機構教育未成年子女；(二)……”

② 2017年8月3日，貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《貴州省未成年人家庭教育促進條例》第十二條規(guī)定：“父母應當與未成年人共同生活。父母因外出務工或者其他原因不能與未成年人共同生活的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人或者組織機構教育未成年人；通過多種方式與未成年人團聚和交流溝通，了解未成年人的學習、生活和身心狀況?！?/p>

③ 2018年9月30日，江西省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過的《江西省家庭教育促進條例》第十五條規(guī)定：“父母應當依法履行監(jiān)護責任；未與未成年人共同生活的，還應當履行以下義務：(一)委托有能力的其他監(jiān)護人監(jiān)護和教育未成年人；(二)……”

④ 2018年5月31日，山西省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《山西省家庭教育促進條例》第十一條規(guī)定：“父母因外出務工或者其他原因不能與未成年子女共同生活的，還應當履行下列義務：(一)委托有能力的其他成年人教育未成年子女，并與被委托人保持聯(lián)系，了解未成年子女的學習、生活情況；(二)……”

⑤ 2019年3月29日，江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第八次會議通過的《江蘇省家庭教育促進條例》第十三條規(guī)定：“父母應當與未成年子女共同生活，實施家庭教育。父母確因外出務工或者其他原因無法與未成年子女共同生活，不能履行監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護，委托時應當聽取未成年人的意見并做好心理疏導。代為監(jiān)護的人應當按照委托要求撫養(yǎng)教育未成年人。委托他人代為監(jiān)護的，父母還應當履行下列義務……”

⑥ 《重慶市家庭教育促進條例》第三十四條規(guī)定：“市、區(qū)縣(自治縣)人民政府應當為未成年人及其家庭提供家庭教育指導，并優(yōu)先向孤殘、留守、流動、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭和貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭，提供家庭教育救助和指導服務。”

⑦ 《貴州省未成年人家庭教育促進條例》第三十三條規(guī)定：“各級人民政府應當建立特殊困境未成年人關愛救助機制，建立家庭教育指導服務綜合信息平臺，掌握特殊困境未成年人家庭教育情況，開展常態(tài)化、專業(yè)化家庭教育支持服務。”

⑧ 《山西省家庭教育促進條例》第十六條規(guī)定：“留守、流動、貧困、重病、重度殘疾等特殊困境兒童的父母或者其他監(jiān)護人履行家庭教育義務確有困難的，縣級以上人民政府教育行政、民政等部門以及婦聯(lián)應當提供家庭教育指導服務?！?/p>

⑨ 《江西家庭教育促進條例》第二十七條規(guī)定：“各級人民政府應當優(yōu)先向孤殘、遺棄、流浪、單親或者父母服刑、強制戒毒等未成年人家庭，提供家庭教育的救助和指導服務。各級人民政府及相關部門應當重點向父母未與未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的幫助和指導，為未與父母共同生活的未成年人開展心理輔導和關愛保護等活動?！?/p>

⑩ 《江蘇省家庭教育促進條例》第二十條規(guī)定：“地方各級人民政府應當根據(jù)閑散未成年人、流浪乞討或者離家出走的未成年人、有不良行為的未成年人、服刑或者強制隔離戒毒人員的未成年子女等群體的特點和需要，在家庭教育方面有針對性地提供必要幫助。地方各級人民政府應當建立留守、流動、貧困、重病、重殘等特殊困境未成年人關愛救助機制，根據(jù)特殊困境未成年人的家庭教育實施情況，組織開展關愛教育、心理輔導等活動，以及常態(tài)化、專業(yè)化的家庭教育指導和幫助。”