政府采購(gòu)法制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之邏輯基點(diǎn)與制度重構(gòu)

肖北庚

肇始于21世紀(jì)初因應(yīng)加入WTO實(shí)踐之需，在借鑒與接軌理念上形成的政府采購(gòu)法制，其內(nèi)在不和諧、不協(xié)調(diào)十分突出。期間為消解《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》內(nèi)在矛盾與沖突，遂分別出臺(tái)了實(shí)施條例，為因應(yīng)行政審批體制改革需要，于2015年修改了個(gè)別條款。然理論界與實(shí)踐界普遍認(rèn)為，規(guī)則細(xì)化與條文修改并未解決政府采購(gòu)法制內(nèi)在沖突及其實(shí)踐中存在的根本問(wèn)題①。其實(shí)，歷經(jīng)近二十年實(shí)踐后，政府采購(gòu)法制形成的時(shí)代背景發(fā)生了深刻變化。無(wú)論約束政府采購(gòu)立法的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等條件，還是立法本身的準(zhǔn)則都發(fā)生了根本變化。藉由細(xì)則制定和個(gè)別條文的修改，顯然不能適應(yīng)政府采購(gòu)法制邏輯演進(jìn)之需要。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，中央全面深化改革委員會(huì)2018年通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，將改革目標(biāo)定位于“采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”，這一目標(biāo)定位是對(duì)政府采購(gòu)法制及其實(shí)踐所處的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之根本變化與科學(xué)立法要求的系統(tǒng)化回應(yīng)，本質(zhì)上要求從頂層設(shè)計(jì)視角全面系統(tǒng)變革現(xiàn)行政府采購(gòu)法制。現(xiàn)行政府采購(gòu)法制及其實(shí)踐存在的根本問(wèn)題也只有在這種變革中得到解決，走向現(xiàn)代政府采購(gòu)法制是其自身演進(jìn)的邏輯必然。

一、采購(gòu)行為性質(zhì)定位：現(xiàn)代政府采購(gòu)法制轉(zhuǎn)型之邏輯基點(diǎn)

頂層設(shè)計(jì)政府采購(gòu)法制的制度變革，首要的是尋找到統(tǒng)攝變革理念和重構(gòu)制度規(guī)范的根本準(zhǔn)則，探尋貫穿整個(gè)制度設(shè)計(jì)的核心變量和要素，進(jìn)而以此為基點(diǎn)重構(gòu)制度。法律作為規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，欲對(duì)行為進(jìn)行規(guī)制莫不先需準(zhǔn)確定位行為性質(zhì)，行為性質(zhì)定位是行為規(guī)制之基石，這也正是現(xiàn)代政府采購(gòu)法制轉(zhuǎn)型之邏輯基點(diǎn)。

概法律之精要，莫重于對(duì)其所規(guī)范行為之準(zhǔn)確定位。無(wú)論視法律為立法者縝密思考并詳細(xì)制定的規(guī)范，還是視法律為具有一般性和確定性并為個(gè)人心智所不及而在人類(lèi)實(shí)踐活動(dòng)中得到普遍遵循的規(guī)范，都是建立在對(duì)其所規(guī)范的行為定性基礎(chǔ)上。前一法律觀則主張立法權(quán)力“所立基于的乃是一種有關(guān)他所制定的法律應(yīng)當(dāng)擁有某種屬性的共同意見(jiàn)，而且也只有當(dāng)他的意思表示擁有那些屬性時(shí)，他的意志才能獲得這種意見(jiàn)的支持”，“這種意見(jiàn)所關(guān)注的并不是立法機(jī)構(gòu)所決策的特定內(nèi)容，而只是立法者旨在頒布且人們唯一愿意給予支持的那類(lèi)規(guī)則的一般屬性?！盵1]規(guī)則的一般屬性本質(zhì)上是契合行為本質(zhì)的屬性，缺乏這種屬性的法律規(guī)則就難以被有效遵守。后一法律觀則直接宣稱法律“是人之行為且非意圖或設(shè)計(jì)的結(jié)果”，大多數(shù)行為規(guī)則的“第一屬性來(lái)自他們?cè)趥€(gè)人的行為中為行為者所遵循，但又不是以闡明的(‘形諸于文字的’或明確的)形式為行為者所知道。這些行為規(guī)則在那種能夠被明確描述的行動(dòng)的常規(guī)性中呈現(xiàn)自身……”[2]，行動(dòng)的常規(guī)性本質(zhì)上承載著行為本身的內(nèi)在規(guī)定性。表面上看，后一法律觀突出法律出自人之行為本身，前一法律觀強(qiáng)調(diào)法律是立法創(chuàng)制之結(jié)果，實(shí)質(zhì)上立法者所立善法也必然以其所規(guī)制行為的準(zhǔn)確定性為基石?？梢?jiàn)兩種迥然相異的法律觀在規(guī)制對(duì)象行為性質(zhì)決定法律規(guī)范內(nèi)容上有了一致性。以法律所欲規(guī)范的行為性質(zhì)準(zhǔn)確定位為法律規(guī)制起點(diǎn)是客觀的、先在的準(zhǔn)則，只有堅(jiān)持從這一高度聚焦問(wèn)題，才能制定出獲得社會(huì)所信奉的法律。

客觀的、先在的法律規(guī)制之行為性質(zhì)定位是立法的邏輯基點(diǎn)，那么政府采購(gòu)行為究竟該如何定性？從政府采購(gòu)資金的來(lái)源、使用和支付流程與采購(gòu)主體等視角看，政府采購(gòu)本身屬財(cái)政支出范疇。政府采購(gòu)作為獲取滿足政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需物資及履行向社會(huì)提供公共服務(wù)職能并由政府運(yùn)用財(cái)政預(yù)算資金支付對(duì)價(jià)的購(gòu)買(mǎi)行為，從購(gòu)買(mǎi)的視角看屬于政府采購(gòu)；而從購(gòu)買(mǎi)物品與服務(wù)的財(cái)政資金使用視角視之，其又是財(cái)政支出。兩者恰如同體的硬幣兩面，政府采購(gòu)與財(cái)政支出同體。政府采購(gòu)資金與財(cái)政支出資金在現(xiàn)代預(yù)算制度下都是通過(guò)預(yù)算而獲得的，財(cái)政支出資金本質(zhì)上是政府預(yù)算資金，通常包括政府人力資本開(kāi)支、政府補(bǔ)貼、政府債務(wù)利息開(kāi)支、建設(shè)性資金開(kāi)支、政府行政性開(kāi)支和滿足公共服務(wù)開(kāi)支等費(fèi)用構(gòu)成，后三種預(yù)算資金通常以政府采購(gòu)方式支出。最早實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)法制的英國(guó)，其預(yù)算法將財(cái)政支出資金分為工資、采購(gòu)支出與小額支付三大類(lèi)[3]，政府采購(gòu)資金來(lái)源于預(yù)算中的財(cái)政支出資金并占主要部分。整體看，國(guó)家政府采購(gòu)資金屬財(cái)政支出資金，是財(cái)政預(yù)算資金的主要部分②，政府采購(gòu)資金與財(cái)政支出資金同源。在現(xiàn)行預(yù)算制度下，政府采購(gòu)合同履行完后，支付給供應(yīng)商的資金通常由國(guó)庫(kù)集中支付。政府采購(gòu)資金通過(guò)預(yù)算獲得，經(jīng)過(guò)法定程序和方式并通過(guò)驗(yàn)收后，實(shí)行集中采購(gòu)的采購(gòu)資金通常由政府財(cái)政部門(mén)支付，屬財(cái)政支出支付。政府采購(gòu)主體是為履行向社會(huì)提供公共服務(wù)職能和保障自身運(yùn)轉(zhuǎn)而向供應(yīng)商支付財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)物資與服務(wù)的行政機(jī)關(guān)。無(wú)論是集中采購(gòu)、單位自行采購(gòu)還是工程招標(biāo)采購(gòu)，其主體都是通過(guò)預(yù)算獲得財(cái)政資金的行政主體，與財(cái)政資金支出的主體為同一主體。政府采購(gòu)支付主體與財(cái)政支付主體同一?？梢?jiàn)政府采購(gòu)本身就屬于財(cái)政支出，當(dāng)然財(cái)政支出的范圍顯然廣于政府采購(gòu)，不能反之將財(cái)政支出等同政府采購(gòu)。由是，政府采購(gòu)行為之財(cái)政支出性質(zhì)定位是遵循法律精要，規(guī)制現(xiàn)代政府采購(gòu)行為的邏輯基點(diǎn)。

政府采購(gòu)本質(zhì)上屬于財(cái)政支出，但現(xiàn)行政府采購(gòu)法制定時(shí)，特定的立法實(shí)踐忽視甚至遮蔽了這一本質(zhì)問(wèn)題?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法制緣起于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中地方政府開(kāi)啟的旨在控制行政權(quán)濫用以提升財(cái)政支出效率的政府采購(gòu)試點(diǎn)工作。為維持政府采購(gòu)試點(diǎn)發(fā)展的良好勢(shì)頭，解決當(dāng)時(shí)“政府采購(gòu)中還存在著采購(gòu)規(guī)模不大，采購(gòu)的貨物、工程、服務(wù)范圍偏小，機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)不明確，運(yùn)作不規(guī)范，各地發(fā)展不平衡，以及政府采購(gòu)制度難以推進(jìn)等問(wèn)題”，推動(dòng)了政府采購(gòu)法的起草。1999年4月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委成立政府采購(gòu)法起草小組，開(kāi)始政府采購(gòu)法的起草工作[4]。2001年我國(guó)加入了WTO后，為履行入世后我國(guó)將盡快加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》之承諾，進(jìn)一步推動(dòng)了政府采購(gòu)法的出臺(tái)。提升公共資金使用效率和抑制政府腐敗問(wèn)題的政府采購(gòu)實(shí)踐，以及適時(shí)加入WTO的開(kāi)放實(shí)踐，主導(dǎo)了當(dāng)時(shí)政府采購(gòu)立法的理念和制度設(shè)計(jì)。政府采購(gòu)法主要是在借鑒《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》基礎(chǔ)上，遵循效率與控權(quán)的理念，將政府采購(gòu)作為財(cái)政資金分配、使用和管理的有效手段而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這一制度設(shè)計(jì)實(shí)踐本質(zhì)上將政府采購(gòu)作為財(cái)政支出方式，而非財(cái)政支出本身。

當(dāng)今我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，約束政府采購(gòu)法制的客觀條件發(fā)生根本變化，遵循政府采購(gòu)之財(cái)政支出行為性質(zhì)定位成為政府采購(gòu)法制變革的邏輯必然。作為政府采購(gòu)制度基礎(chǔ)的財(cái)政制度已由公共財(cái)政邁向了現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱[5]，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已成為現(xiàn)代財(cái)政的核心內(nèi)容，依財(cái)政支出資金性質(zhì)對(duì)政府采購(gòu)資金實(shí)行全面績(jī)效考核已成現(xiàn)代財(cái)政制度不可或缺的內(nèi)容，政府采購(gòu)之財(cái)政支出性質(zhì)日益彰顯。約束政府采購(gòu)主體權(quán)力配置的行政許可制度也走向了“放管服”改革，“放管服”改革盡管是針對(duì)行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的改革，但其理念適用于政府采購(gòu)主體權(quán)責(zé)配置，在政府采購(gòu)制度上的應(yīng)用就是要放權(quán)于采購(gòu)人和強(qiáng)化事后監(jiān)管，本質(zhì)上需強(qiáng)化政府采購(gòu)與財(cái)政支出行為的同一性。從為加入WTO開(kāi)放政府采購(gòu)制度做準(zhǔn)備的入世初期已走向加快加入GPA協(xié)定的全面深化開(kāi)放時(shí)代，加快加入GPA談判一定程度上就是要回應(yīng)歐美等GPA成員方對(duì)我國(guó)提出的銜接《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之法律調(diào)整要求，彰顯政府采購(gòu)之財(cái)政支出行為性質(zhì)是促使兩法銜接的核心要素。不僅規(guī)制政府采購(gòu)的客觀條件發(fā)生了變化，立法內(nèi)在遵循也由側(cè)重回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐迫切需要走向科學(xué)立法。科學(xué)立法是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的概念，在立法體制既定的情況下，立基于行為性質(zhì)定位上的立法是科學(xué)立法的重要側(cè)面，對(duì)欲規(guī)制的行為性質(zhì)準(zhǔn)確定位是其基點(diǎn)。政府采購(gòu)法律所立基的時(shí)代背景之根本變化，必然要求政府采購(gòu)之財(cái)政支出行為定位為政府采購(gòu)法制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之邏輯起點(diǎn)。

二、偏離財(cái)政支出本質(zhì)：現(xiàn)行政府采購(gòu)法制之根本困境

政府采購(gòu)財(cái)政支出行為之定位是立法之基石，以此視角觀之，現(xiàn)行政府采購(gòu)法的根本困境恰恰也在于制度設(shè)計(jì)偏離財(cái)政支出行為本質(zhì)。一般認(rèn)為現(xiàn)行政府采購(gòu)法制及其實(shí)踐核心問(wèn)題包括采分散立法模式、政府采購(gòu)法律體系自身矛盾、政府采購(gòu)價(jià)值目標(biāo)落空、政府采購(gòu)監(jiān)管效率不高，等等，實(shí)際上這是外在形式問(wèn)題所在。如果透過(guò)外在形式深入到內(nèi)在本質(zhì)視之，根本困境可歸結(jié)于立法模式和制度設(shè)計(jì)背離財(cái)政支出行為性質(zhì)定位。

宏觀上看，無(wú)論是理論界還是實(shí)踐界普遍認(rèn)為政府采購(gòu)法制的根本問(wèn)題是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存及其沖突，過(guò)往理論界對(duì)政府采購(gòu)法律體系局限性的探討視角多局限在此視域③，實(shí)踐部門(mén)也曾試圖通過(guò)制定兩法實(shí)施細(xì)則來(lái)消除沖突。形式上看，兩法的沖突確實(shí)是政府采購(gòu)法制的根本問(wèn)題，畢竟“法律可以容忍事實(shí)上的困難，但法律不能容忍不一致性和邏輯上的缺陷”[6]。事實(shí)上這種沖突與當(dāng)時(shí)立法忽視政府采購(gòu)行為本身的性質(zhì)而過(guò)于重視解決實(shí)踐問(wèn)題和對(duì)接國(guó)際法制不無(wú)關(guān)系。

眾所周知，現(xiàn)行政府采購(gòu)法制作為解決改革開(kāi)放實(shí)踐中出現(xiàn)的規(guī)范行政權(quán)、控制腐敗和提高財(cái)政資金使用效率之立法，最初是為了解決工程建設(shè)領(lǐng)域里的質(zhì)量和腐敗問(wèn)題而于1999年出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)法》，其后為解決公共資金使用效率低下和具體使用中的腐敗問(wèn)題又制定了《政府采購(gòu)法》，進(jìn)而形成了效率與控權(quán)立法范式的政府采購(gòu)法制體系。在當(dāng)時(shí)不同行政部門(mén)以其在行政權(quán)力構(gòu)架中享有的職權(quán)主導(dǎo)相應(yīng)法律規(guī)范起草的立法體制下，不同行政部門(mén)起草規(guī)范不同采購(gòu)對(duì)象的法律之現(xiàn)實(shí)形成了國(guó)家發(fā)展與改革行政部門(mén)因享有重大工程項(xiàng)目監(jiān)管職權(quán)主導(dǎo)了規(guī)范工程招投標(biāo)的《招標(biāo)投標(biāo)法》起草；而財(cái)政行政管理部門(mén)因享有財(cái)政支出管理權(quán)而主導(dǎo)了貨物與服務(wù)及部分工程采購(gòu)的《政府采購(gòu)法》起草。不同行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使立法提請(qǐng)權(quán)和法律起草的調(diào)研、草案擬訂活動(dòng)形成了政府采購(gòu)法制的行政主導(dǎo)立法模式[7]。行政主導(dǎo)政府采購(gòu)立法實(shí)踐衍生了行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪工程招標(biāo)投標(biāo)和貨物與服務(wù)政府采購(gòu)行為監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)鞏固和擴(kuò)張部門(mén)權(quán)力的客觀現(xiàn)實(shí)，人為強(qiáng)化了以采購(gòu)對(duì)象分別規(guī)制具有內(nèi)在統(tǒng)一性的財(cái)政支出行為，割裂了政府采購(gòu)財(cái)政支出行為的內(nèi)在統(tǒng)一性，進(jìn)而造成政府采購(gòu)法律體系自身沖突。片面重視實(shí)踐問(wèn)題的解決忽視了財(cái)政支出的一體性，進(jìn)而割裂政府采購(gòu)客體的統(tǒng)一性，分別按工程和貨物與服務(wù)采購(gòu)對(duì)象、具體采購(gòu)方式的不同而進(jìn)行立法，從而造成了政府采購(gòu)法制中規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)的《招標(biāo)投標(biāo)法》與主要規(guī)范貨物與服務(wù)采購(gòu)的《政府采購(gòu)法》并存之現(xiàn)實(shí)。“兩法在主體范圍、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)條件等方面都存在矛盾和不一致”[8]，造成了政府采購(gòu)法律體系的沖突和矛盾。

強(qiáng)調(diào)國(guó)際接軌促成了實(shí)務(wù)部門(mén)急于滿足WTO對(duì)我國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》一般要求而出臺(tái)《政府采購(gòu)法》，“立法者僅將吸收和借鑒國(guó)際組織發(fā)布的規(guī)范與國(guó)際條約中的既存制度作為立法的合法性考量，有意或無(wú)意忽視吸收和借鑒的合理性及相關(guān)因素探究”[8]。政府采購(gòu)行為性質(zhì)定位難以成為立法者關(guān)注的核心要素，強(qiáng)化了重視采購(gòu)實(shí)踐的政府采購(gòu)立法對(duì)政府采購(gòu)行為性質(zhì)的偏離，與國(guó)際接軌亦成為促成政府采購(gòu)法制內(nèi)在不和諧、不協(xié)調(diào)的外部力量。

現(xiàn)行政府采購(gòu)法制背離財(cái)政支出行為性質(zhì)定位所產(chǎn)生的制度內(nèi)在矛盾與不完善之宏觀問(wèn)題，微觀上體現(xiàn)為采購(gòu)主體職責(zé)不夠清晰、交易規(guī)則欠科學(xué)和效率低下、政策功能不完備與監(jiān)管機(jī)制欠周延等問(wèn)題。

忽視政府采購(gòu)財(cái)政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購(gòu)法制，在采購(gòu)當(dāng)事人職責(zé)設(shè)計(jì)上，主要規(guī)范采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家在政府采購(gòu)中“采”的責(zé)任，缺乏作為財(cái)政支出主體的采購(gòu)人對(duì)支出需求和績(jī)效擔(dān)責(zé)的規(guī)范設(shè)計(jì)，忽視采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)結(jié)果擔(dān)責(zé)的規(guī)定。現(xiàn)行法制盡管規(guī)定了政府采購(gòu)主體選擇代理機(jī)構(gòu)、遵守法律程序與方式和依法簽訂政府采購(gòu)合同的權(quán)責(zé)；規(guī)定了代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家遵守采購(gòu)程序的責(zé)任；核心的采購(gòu)需求與采購(gòu)結(jié)果責(zé)任缺失使采購(gòu)人主體責(zé)任既模糊又不周延。實(shí)踐中導(dǎo)致采購(gòu)需求不規(guī)范、采購(gòu)結(jié)果背離效率等均難以追責(zé)，進(jìn)而使得采購(gòu)人和其他采購(gòu)當(dāng)事人認(rèn)為，只要遵守了法定采購(gòu)方式和與采購(gòu)方式對(duì)應(yīng)的程序，就無(wú)須承擔(dān)政府采購(gòu)法律責(zé)任。政府采購(gòu)實(shí)踐中公開(kāi)招標(biāo)被操作、注重采購(gòu)價(jià)格、忽視采購(gòu)質(zhì)量與效率等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府采購(gòu)法制的“效率”與“控權(quán)”目標(biāo)虛置、高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)并存等現(xiàn)象均與此種政府采購(gòu)主體職責(zé)法制規(guī)定有關(guān)。

忽視政府采購(gòu)財(cái)政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購(gòu)法制在采購(gòu)交易規(guī)則上，不考慮作為財(cái)政支出基礎(chǔ)的采購(gòu)需求，將政府采購(gòu)簡(jiǎn)單地等同為財(cái)政支出方式，對(duì)財(cái)政支出與采購(gòu)需求的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其考核準(zhǔn)則缺乏規(guī)定，導(dǎo)致采購(gòu)流程中采購(gòu)需求缺失。雖然現(xiàn)行法制“采管”分離、供應(yīng)商準(zhǔn)入資格、公開(kāi)招標(biāo)為主與其他采購(gòu)方式附條件、采購(gòu)過(guò)程信息公開(kāi)、專家評(píng)審、側(cè)重第三人權(quán)益保障的質(zhì)疑投訴等規(guī)定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。形式上看，確定公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)交易規(guī)則，由于采購(gòu)需求不明確，供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)未建立在明確的采購(gòu)需求基礎(chǔ)上，缺乏以采購(gòu)需求和效率差異要求的合理選擇采購(gòu)方式之準(zhǔn)則，缺乏依據(jù)不同采購(gòu)需求適用不同評(píng)價(jià)方法的評(píng)審制度，加之政府采購(gòu)驗(yàn)收管理制度過(guò)于宏觀且欠操作性，交易規(guī)則不夠合理與欠科學(xué)較為明顯。實(shí)踐中“采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤、評(píng)分方法設(shè)定混亂、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問(wèn)題”就是由政府采購(gòu)交易規(guī)則此等缺陷造成的。

忽視政府采購(gòu)財(cái)政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購(gòu)法制在政府采購(gòu)公共政策規(guī)定上，將政府采購(gòu)簡(jiǎn)單視為財(cái)政支出方式，僅從物品直接購(gòu)買(mǎi)上設(shè)計(jì)政府采購(gòu)公共政策，未從財(cái)政支出整體功能上考量政府采購(gòu)公共政策制度設(shè)計(jì)。盡管規(guī)定了一系列政府采購(gòu)政策，然政府采購(gòu)公共政策的具體標(biāo)準(zhǔn)或過(guò)于宏觀或由政府部門(mén)和地方政府主導(dǎo)制定，國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)至今未出臺(tái)，缺乏體系化的政府采購(gòu)公共政策。政府采購(gòu)公共政策功能的殘缺不全，制度漏洞在實(shí)踐中極易被利用，制度功能必定有限。加之前述的采購(gòu)需求職責(zé)不明確，采購(gòu)主體執(zhí)行政府采購(gòu)公共政策的積極性不高，現(xiàn)今政府采購(gòu)“不但存在已有扶持政策不落實(shí)的問(wèn)題，也存在地區(qū)或行業(yè)保護(hù)趨勢(shì)明顯的問(wèn)題”。

忽視政府采購(gòu)財(cái)政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購(gòu)法制在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上，側(cè)重于采購(gòu)環(huán)節(jié)。具體內(nèi)容局限于對(duì)采購(gòu)程序的監(jiān)管和質(zhì)疑投訴的處理，忽視了財(cái)政支出鏈條上的資金分配和支出效果的監(jiān)管，缺乏對(duì)采購(gòu)人制定采購(gòu)需求約束機(jī)制的規(guī)制；尤其缺乏以質(zhì)量、價(jià)格、效率等核心要素構(gòu)成的對(duì)采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度規(guī)范?！霸诮鉀Q程序空轉(zhuǎn)、效率低下、無(wú)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)等問(wèn)題上制度規(guī)范不足”[9]，為理論與實(shí)踐部門(mén)所普遍詬病，其根本在于監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)僅關(guān)注采購(gòu)環(huán)節(jié)，忽視了采購(gòu)資金的獲取與支出效果評(píng)判。

三、財(cái)政支出本位：重構(gòu)現(xiàn)代政府采購(gòu)法制之根本遵循

政府采購(gòu)法制及其實(shí)踐問(wèn)題癥結(jié)在于未對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行準(zhǔn)確定位，本質(zhì)上是立法時(shí)特定時(shí)代背景使然?！胺呻S著它所調(diào)整的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主流向前發(fā)展”[10]，隨著政府采購(gòu)法律規(guī)制立基的約束條件之根本變化，現(xiàn)代政府采購(gòu)法制應(yīng)遵循科學(xué)立法，立基于政府采購(gòu)是一個(gè)完整和體系化的財(cái)政支出行為，以財(cái)政支出行為本位重構(gòu)政府采購(gòu)法律體系。

宏觀上看，財(cái)政支出是以獲取支出資金之預(yù)算分配為起點(diǎn)、以支出財(cái)政資金之預(yù)算執(zhí)行為核心環(huán)節(jié)、以支出績(jī)效考核之預(yù)算監(jiān)督為保障的財(cái)政支出行為體系。建立在財(cái)政支出定位下的政府采購(gòu)制度必然要求：規(guī)制編制內(nèi)含采購(gòu)需求與列明預(yù)算資金的采購(gòu)項(xiàng)目、規(guī)制內(nèi)含預(yù)算和采購(gòu)政策的采購(gòu)需求、規(guī)制以公開(kāi)競(jìng)標(biāo)為核心的采購(gòu)交易行為與采購(gòu)預(yù)算績(jī)效考核等內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)就是按照“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”[11]的現(xiàn)代預(yù)算制度要求規(guī)制作為財(cái)政預(yù)算支出的政府采購(gòu)全過(guò)程。其中政府采購(gòu)需求與目標(biāo)貫穿于整個(gè)政府采購(gòu)，采購(gòu)需求與目標(biāo)是前提，采購(gòu)需求及其目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是核心，而保障其實(shí)現(xiàn)的是績(jī)效考核。形成“政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)確立、政府采購(gòu)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)判、政府采購(gòu)結(jié)果與采購(gòu)政策績(jī)效評(píng)價(jià)”的績(jī)效管理機(jī)制。

微觀層面上，財(cái)政支出權(quán)責(zé)配置、功能和監(jiān)督準(zhǔn)則等同樣也要求作為財(cái)政支出的現(xiàn)代政府采購(gòu)法制構(gòu)建績(jī)效管理機(jī)制。

在財(cái)政支出權(quán)責(zé)配置上，作為國(guó)家治理體系內(nèi)容之一的現(xiàn)代財(cái)政制度確立了“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”[11]的央地財(cái)政關(guān)系。權(quán)責(zé)清晰本質(zhì)上要求在中央和地方間具有清晰的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，其對(duì)財(cái)政支出行為要求則是支出責(zé)任以清晰的財(cái)政事權(quán)為基礎(chǔ)，這為準(zhǔn)確規(guī)制政府采購(gòu)主體職責(zé)提供了遵循。依據(jù)“權(quán)責(zé)清晰”內(nèi)在要求，事權(quán)是政府采購(gòu)主體獲得財(cái)政資金的前提和基礎(chǔ)，財(cái)政支出資金的預(yù)算分配要以政府采購(gòu)主體承擔(dān)相應(yīng)的政府職能即一定的事務(wù)為基礎(chǔ)?！皬目傮w上看，政府的一項(xiàng)預(yù)算實(shí)質(zhì)上就是某個(gè)組織的一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，因?yàn)樗炎鎏囟ㄊ虑榈臋?quán)力授予了特定機(jī)構(gòu)，而不是對(duì)正當(dāng)行為規(guī)則所作的一種陳述”[1]。因做特定事的權(quán)責(zé)而獲得了財(cái)政資金，財(cái)政資金的支出要有助于履行事權(quán)。而“區(qū)域均衡”本質(zhì)上“規(guī)范基本公共服務(wù)共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式”[12]，在一定程度上要求財(cái)政支出有助于“穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平”，政府向社會(huì)提供基本公共服務(wù)是現(xiàn)代財(cái)政制度下政府事權(quán)之一。由是，政府采購(gòu)所承載的職能就包括提供公共服務(wù)，政府采購(gòu)不再局限于政府滿足自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需資源的保障性采購(gòu)，還包括履行政府自身職責(zé)的職能性采購(gòu)?，F(xiàn)行偏離財(cái)政支出本質(zhì)的政府采購(gòu)法制突出的是保障性采購(gòu)的效率和對(duì)保障性采購(gòu)過(guò)程的權(quán)力控制，難以滿足職能性采購(gòu)，尤其是當(dāng)今PPP模式的政府采購(gòu)和政府履行向社會(huì)提供公共服務(wù)之職能性政府采購(gòu)，這一類(lèi)采購(gòu)不僅包括效率而且包括政府采購(gòu)政策目標(biāo)。將政策目標(biāo)融入采購(gòu)需求中去，進(jìn)而以采購(gòu)質(zhì)量、價(jià)格、效率與政策功能等具有績(jī)效內(nèi)涵的要素去評(píng)判政府采購(gòu)財(cái)政支出才更具合理性與正當(dāng)性，正是這種合理性要求績(jī)效管理成為現(xiàn)代政府采購(gòu)法制的核心機(jī)制。

從功能上看，現(xiàn)代財(cái)政支出的功能從公共財(cái)政制度下的“優(yōu)化資源配置、調(diào)整收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”走向了“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”[13]。這意味著優(yōu)化資源配置不僅僅在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而更在于維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一與促進(jìn)社會(huì)公平，進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。從“維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”視角看，優(yōu)化資源配置本質(zhì)上就是要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，而市場(chǎng)對(duì)資源的配置形式上看是物與資的配置，實(shí)質(zhì)上則是對(duì)附著在物與資上的權(quán)力(或權(quán)利)之配置，客觀要求賦予市場(chǎng)主體更多的參與權(quán)利?！笆袌?chǎng)不僅是社會(huì)的基本體制，而且成為法律的關(guān)鍵體制。法律的作用僅限于(至少在理論上)使市場(chǎng)不受束縛地發(fā)揮作用”[10]。所有潛在供應(yīng)商平等地參與政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的交易規(guī)則是市場(chǎng)不受束縛地發(fā)揮作用的前提，應(yīng)為政府采購(gòu)交易行為的基本規(guī)則。然“通過(guò)鼓勵(lì)在其成員之間的無(wú)節(jié)制的競(jìng)爭(zhēng)，造成一種不穩(wěn)定的平衡。當(dāng)這種無(wú)節(jié)制的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)刻到來(lái)的時(shí)候，一個(gè)轉(zhuǎn)折時(shí)期也就開(kāi)始了”[10]，這個(gè)轉(zhuǎn)折并不是完全的轉(zhuǎn)變而是優(yōu)化資源配置，還要關(guān)注“促進(jìn)社會(huì)公平”，短期的促進(jìn)公平就是向社會(huì)提供均等化的公共服務(wù)，長(zhǎng)期的促進(jìn)公平就要有助于實(shí)現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之宏觀調(diào)控功能，這個(gè)轉(zhuǎn)折是一個(gè)由自由競(jìng)爭(zhēng)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控有效平衡的轉(zhuǎn)折。由是，政府采購(gòu)功能進(jìn)一步由維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)擴(kuò)展到引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向與趨勢(shì)的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控職能的全局性和總體性決定政府的財(cái)政執(zhí)行權(quán)必然包涵比受到嚴(yán)格限制的行政權(quán)更多的自由裁量權(quán)，當(dāng)財(cái)政執(zhí)行權(quán)針對(duì)具體的人和事時(shí)通常要依據(jù)宏觀調(diào)控要求作出政策選擇?；谪?cái)政支出本質(zhì)的政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)也必然要有助于有效平衡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與宏觀調(diào)控政策目標(biāo)。現(xiàn)行偏離財(cái)政支出本質(zhì)的政府采購(gòu)制度側(cè)重于控制采購(gòu)人“經(jīng)濟(jì)人理性”傾向的程序控權(quán)，難以有效平衡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府采購(gòu)政策功能，只有按不同采購(gòu)目標(biāo)分類(lèi)評(píng)判的績(jī)效管理機(jī)制方可實(shí)現(xiàn)此種平衡。

在監(jiān)督管理上，作為現(xiàn)代預(yù)算核心內(nèi)容的財(cái)政支出需接受全面績(jī)效管理。這種監(jiān)管理念突出“將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程”，“既關(guān)注預(yù)算資金的直接產(chǎn)出與效果，又關(guān)注宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度”[14]?？?jī)效管理在政府采購(gòu)上體現(xiàn)的是獲取采購(gòu)資金的預(yù)算安排、內(nèi)含政府采購(gòu)各種政策目標(biāo)的采購(gòu)需求、具體的采購(gòu)程序和采購(gòu)方式、作為財(cái)政支出效果的采購(gòu)結(jié)果等要素應(yīng)當(dāng)有機(jī)關(guān)聯(lián)并服務(wù)和服從于全面績(jī)效管理要求。現(xiàn)行突出采購(gòu)過(guò)程監(jiān)管的政府采購(gòu)制度，既未將采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)過(guò)程與采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行內(nèi)在有機(jī)關(guān)聯(lián)，又對(duì)政府采購(gòu)公共政策功能關(guān)注不足，顯然與現(xiàn)代財(cái)政支出的績(jī)效管理制度不融洽?，F(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理因其關(guān)注作為財(cái)政支出的政府采購(gòu)全過(guò)程和統(tǒng)籌兼顧各種政策功能，有助于擺脫現(xiàn)行政府采購(gòu)制度之上述困境，采用績(jī)效管理機(jī)制無(wú)疑應(yīng)是政府采購(gòu)法制現(xiàn)代變革的理性選擇。

財(cái)政支出本位在政府采購(gòu)法制創(chuàng)新中的具體應(yīng)用與展開(kāi)便是“采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備”的現(xiàn)代政府采購(gòu)法制。

從本質(zhì)上看，作為財(cái)政支出的政府采購(gòu)首要要求是：對(duì)作為財(cái)政支出主體的政府采購(gòu)主體是否按照財(cái)政支出目標(biāo)要求執(zhí)行政府采購(gòu)及其采購(gòu)結(jié)果是否達(dá)到目標(biāo)要求進(jìn)行管理，對(duì)采購(gòu)主體在采購(gòu)各環(huán)節(jié)中是否履行自身財(cái)政支出職責(zé)進(jìn)行考核。政府采購(gòu)主體在具體采購(gòu)中的職責(zé)規(guī)定是對(duì)其財(cái)政支出進(jìn)行管理與考核的前提與基礎(chǔ)，“只有當(dāng)行政部門(mén)(支出必須經(jīng)過(guò)它的手)對(duì)作為支出根據(jù)的計(jì)劃和計(jì)算負(fù)責(zé)的時(shí)候，才能希望數(shù)量上適當(dāng)和對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的細(xì)節(jié)有必要的關(guān)心和作出正確的判斷”[15]，財(cái)政支出才可能藉由此種關(guān)心與判斷獲得效益。這客觀要求厘定采購(gòu)主體在編制采購(gòu)預(yù)算和制定采購(gòu)需求時(shí)是否符合財(cái)政支出目標(biāo)要求、在執(zhí)行政府采購(gòu)中是否遵循優(yōu)化資源配置之準(zhǔn)則、采購(gòu)結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出目標(biāo)等職責(zé)。上述職責(zé)清晰，采購(gòu)人的采購(gòu)行為才有章可循，采購(gòu)職責(zé)才會(huì)對(duì)采購(gòu)主體構(gòu)成硬約束。

從功能視角視之，“優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量”是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心職能，其內(nèi)在要求在于充分發(fā)揮財(cái)政支出所承載的現(xiàn)代財(cái)政功能，獲得最大財(cái)政支出效益。作為財(cái)政支出的政府采購(gòu)本質(zhì)上是一種內(nèi)涵公共目標(biāo)、具有公益本質(zhì)的購(gòu)買(mǎi)行為，購(gòu)買(mǎi)行為應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律、服從自由競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；公益性特征又要求其承擔(dān)公共服務(wù)職能并服務(wù)于政府采購(gòu)公共政策目標(biāo)，兩者均不得偏廢。僅關(guān)注效率與控權(quán)的現(xiàn)行政府采購(gòu)法制因有所偏廢而科學(xué)性不彰、效率有限。由是，有助于發(fā)揮財(cái)政資金支出效益和有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支出績(jī)效目標(biāo)的制度框架成為政府采購(gòu)法制現(xiàn)代變革之應(yīng)有邏輯，平衡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和公共政策功能實(shí)現(xiàn)的高效科學(xué)交易規(guī)則應(yīng)呼之而出。

從過(guò)程來(lái)看，財(cái)政支出是一個(gè)由“預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支付和預(yù)算評(píng)價(jià)以及以評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的下一輪預(yù)算分配”構(gòu)成的閉合環(huán)節(jié)，是一個(gè)統(tǒng)一的、完整的過(guò)程。財(cái)政支出本位要求依據(jù)其統(tǒng)一的、完整的過(guò)程特性設(shè)計(jì)政府采購(gòu)監(jiān)管制度，進(jìn)而保障財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在政府采購(gòu)預(yù)算編制時(shí)，要對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目是否符合財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，將“績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)”；在管理格局上，要遵循現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理要求構(gòu)建政府采購(gòu)政府預(yù)算績(jī)效管理、部門(mén)和績(jī)效單位預(yù)算管理、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的整體格局，形成涉及規(guī)范各類(lèi)財(cái)政支出主體和全部采購(gòu)對(duì)象的績(jī)效管理格局?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)監(jiān)管在監(jiān)管環(huán)節(jié)上主要是對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程即財(cái)政支出環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，缺乏分類(lèi)監(jiān)管；在監(jiān)管客體上主要是對(duì)貨物、服務(wù)采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，缺乏對(duì)重大項(xiàng)目與工程的監(jiān)管，監(jiān)管環(huán)節(jié)存遺漏，監(jiān)管范圍不到位十分明顯。深化政府采購(gòu)法制改革必然要彰顯政府采購(gòu)財(cái)政支出行為性質(zhì)本位，健全政府采購(gòu)全過(guò)程、全領(lǐng)域統(tǒng)一監(jiān)督的監(jiān)管制度。

從監(jiān)管視角看，政府采購(gòu)結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)是監(jiān)管的重點(diǎn)?，F(xiàn)代財(cái)政支出制度所承載的績(jī)效目標(biāo)“不僅包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響……”，財(cái)政支出的直接效果和宏觀調(diào)控及公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度都是政府采購(gòu)法制所要承載的價(jià)值。宏觀調(diào)控的價(jià)值目標(biāo)是包括生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的綜合目標(biāo)；政府采購(gòu)的公共政策功能也是一個(gè)綜合體，不僅要涵蓋支持中小企業(yè)、民族產(chǎn)業(yè)等政策，還要有與國(guó)際接軌的購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨政策。更為主要的是公共政策不僅要有一般規(guī)定，還要有政策實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)；不僅要在采購(gòu)需求中融入政策目標(biāo)，而且采購(gòu)方式與程序設(shè)計(jì)中要有便利公共政策措施實(shí)施的相應(yīng)規(guī)范。政府采購(gòu)法制變革對(duì)公共政策功能任何一項(xiàng)的規(guī)制缺失就會(huì)導(dǎo)致某項(xiàng)具體公共政策功能的遺漏，進(jìn)而造成政府采購(gòu)公共政策功能的殘缺，使政府采購(gòu)公共政策功能效益不能得到有效發(fā)揮，將完備的公共政策功能納入法制變革范疇也是政府采購(gòu)法制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的不可或缺內(nèi)容。

注釋：

① 財(cái)政部劉昆副部長(zhǎng)在2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上指出，政府采購(gòu)法制實(shí)踐存在“規(guī)范與效率目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)、高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象并存、監(jiān)管需要與監(jiān)管能力出現(xiàn)新的矛盾、采購(gòu)扶植政策與公平競(jìng)爭(zhēng)原則難以有效平衡”等問(wèn)題，這些問(wèn)題至今并未得到根本改變。

② 實(shí)行政府采購(gòu)制度的西方國(guó)家，其政府采購(gòu)資金普遍占到財(cái)政資金的80%。

③ 通過(guò)知網(wǎng)檢索，以“政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法沖突”為主題詞檢索到七十余篇論文，其中不乏碩博論文，時(shí)間跨度為2003—2018年，可見(jiàn)2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，其與《招標(biāo)投標(biāo)法》的沖突就成了理論界與實(shí)踐界關(guān)注的焦點(diǎn)并持續(xù)至今。檢索時(shí)間2019-9-24。