多中心治理：鄉(xiāng)村環(huán)境治理的一個(gè)視角

董前程

（海南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，海南 海口 571158；海南省生態(tài)文明研究中心，海南 ?？?571158）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展取得了令人矚目的成就，但不容忽視的是，這一切在某種程度上來(lái)說(shuō)是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)所換取的，可以說(shuō)，“白白凈凈小洋樓，生活污水四處流”是對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境的真實(shí)反映。在中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，如何加快環(huán)境治理已成為許多鄉(xiāng)村面臨的壓力與難題。

近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院十分重視鄉(xiāng)村環(huán)境治理。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境治理統(tǒng)一機(jī)制，提出了鄉(xiāng)村環(huán)境治理體制機(jī)制改革的思路［1］。在2018 年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記也指出要持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境治理工作，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興［2］。而且近十年來(lái)的中央“一號(hào)文件”也都提到了要加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理已經(jīng)刻不容緩，已成為一項(xiàng)政治性任務(wù)。

一、 加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的意義

在當(dāng)前建設(shè)美麗中國(guó)和加強(qiáng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的征程中，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理有著重要的意義。

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和任務(wù)。從政策上來(lái)看，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)一直都是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和目標(biāo)。在黨的十九大報(bào)告上，習(xí)近平總書(shū)記指出，要“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［3］。2018 年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確指出，“到2035 年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)”，“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”，為此要“加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題綜合治理”，“實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”［4］。2020 年是不平凡的一年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，中央“一號(hào)文件”指出，在確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的過(guò)程中，要對(duì)標(biāo)扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題進(jìn)行治理，推進(jìn)“美麗家園”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興［5］?？梢哉f(shuō)，加快鄉(xiāng)村環(huán)境治理可以改變鄉(xiāng)村臟亂差的局面，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供環(huán)境保障，還可以促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)循環(huán)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的山青、水綠、天藍(lán)、地凈，讓鄉(xiāng)村不再一片荒蕪，不再是記憶的故園，而是真實(shí)的美麗純凈的田園，重現(xiàn)“綠樹(shù)村邊合，青山郭外斜”的景象，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

第二，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！昂榉栋苏?，食為政首?！蔽覈?guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是百業(yè)之基，農(nóng)業(yè)興則百業(yè)興。良好的生態(tài)環(huán)境是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，糧食產(chǎn)能不斷加大，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染也越來(lái)越嚴(yán)重。比如為了提高糧食產(chǎn)能，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等的使用量急劇增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染加劇，最終的結(jié)果就是導(dǎo)致土壤板結(jié)、土地肥力下降等。而且，根據(jù)近年來(lái)的調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村地下水污染、空氣污染等也越來(lái)越嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，從而就會(huì)影響其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要來(lái)源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要原料基地就在農(nóng)村，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展能為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)，促進(jìn)居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是一旦鄉(xiāng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)就無(wú)法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供原料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就會(huì)放緩，影響居民就業(yè)，從而嚴(yán)重影響居民的收入水平，人心就不穩(wěn)，居民就會(huì)逃離鄉(xiāng)村，致使耕地荒廢，不僅導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展衰退，還會(huì)拉大城鄉(xiāng)差距，甚至影響社會(huì)治安，走入惡性循環(huán)的怪圈。農(nóng)業(yè)興則農(nóng)民富，農(nóng)民富則農(nóng)村穩(wěn)，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理可以促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，保障國(guó)家的糧食安全，還可以帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園”［6］678。

第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。黨的十八大報(bào)告指出，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”［7］，我們要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，可以說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分。而“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美”，必須建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的環(huán)境治理直接關(guān)系著我國(guó)整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的成敗。因此，“生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村生態(tài)文明形勢(shì)嚴(yán)峻已成為制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的瓶頸，因此必須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的生態(tài)變遷”［8］。以前，鄉(xiāng)村居民關(guān)注的是“餓不餓”“有沒(méi)有錢(qián)”的問(wèn)題，但是隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民更加關(guān)注的是“好不好”“美不美”的問(wèn)題，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理不僅可以帶來(lái)生產(chǎn)環(huán)境的整潔，還農(nóng)業(yè)一方良田，而且可以使山更綠、水更清、天更藍(lán)、地更凈，還自然一片潔凈，滿足鄉(xiāng)村居民對(duì)生活生產(chǎn)環(huán)境的需要，引導(dǎo)居民生產(chǎn)生活方式的改變，保障居民整體生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也可以促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)更好地遵循自然的發(fā)展規(guī)律，在更高層次上全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，促進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的整體發(fā)展。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理的困境

近年來(lái)，隨著我國(guó)公民民主參與的意識(shí)增強(qiáng)、服務(wù)型政府的建設(shè)、社會(huì)民間組織的不斷發(fā)展和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的擴(kuò)大，鄉(xiāng)村環(huán)境治理取得了一定的實(shí)效，比如政府通過(guò)實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，建立了一些生態(tài)示范標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村，而且，政府通過(guò)實(shí)行農(nóng)村改廁、農(nóng)村沼氣、清潔工程等環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，使一些鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境得到了明顯改善。但是從目前來(lái)看，在加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中由于多元主體的博弈，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理還缺乏有效性、長(zhǎng)效性和普惠性，存在著一些困境。

第一，居民的環(huán)境意識(shí)與參與環(huán)境治理的內(nèi)生性矛盾。環(huán)境作為一種公共物品，鄉(xiāng)村居民是鄉(xiāng)村環(huán)境的擁有者、使用者，也是鄉(xiāng)村環(huán)境治理最直接的受益者，而且隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展，他們的民主參與意識(shí)逐年增強(qiáng)，可以說(shuō)，他們本應(yīng)是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的生力軍。但是受我國(guó)傳統(tǒng)政治、文化以及社會(huì)等因素以及居民自身的文化素質(zhì)的影響，我國(guó)鄉(xiāng)村居民一直沿襲傳統(tǒng)的生活方式，缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，認(rèn)為環(huán)境治理是政府的職責(zé)，與自身無(wú)關(guān)，參與環(huán)境治理的意識(shí)還不夠高，而且由于種種原因，他們對(duì)環(huán)境權(quán)益的保護(hù)意識(shí)也不夠，面對(duì)環(huán)境污染時(shí)不知道怎么處理，甚至是不知道怎么維權(quán)，對(duì)環(huán)境治理有較為明顯的政府依賴意識(shí)。

第二，政府職能缺位且與其他主體缺乏合作。作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理最重要的主體，政府在當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中存在嚴(yán)重缺位，而且缺乏與居民、企業(yè)、民間組織等其他主體之間的合作。首先，鄉(xiāng)村缺乏相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。在我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（2014 修訂）》中第一章總則第十條指出：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”［9］。可見(jiàn)，在縣級(jí)以下的基層政府幾乎沒(méi)有專門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，這在一定程度上影響了鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作的缺位。從目前來(lái)看，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的工作主要由縣級(jí)人民政府所屬的環(huán)保局、建設(shè)局、農(nóng)林局、發(fā)改局、水利局等多個(gè)部門(mén)共同進(jìn)行，但在實(shí)際治理過(guò)程中，由于職能分散，互相不能集中資源進(jìn)行合作，導(dǎo)致形成多頭管理或者無(wú)人管理的局面。另一方面，我國(guó)目前實(shí)行的是各級(jí)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門(mén)依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制，這種體制本身就容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，而鄉(xiāng)村環(huán)境治理中又存在職能部門(mén)缺位和職責(zé)不清的現(xiàn)象，所以政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與居民之間、政府與民間組織之間缺乏合作，這也是鄉(xiāng)村環(huán)境治理難的主要原因。這主要是由于鄉(xiāng)村政府過(guò)分注重追求經(jīng)濟(jì)效益，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，環(huán)保部門(mén)難以與其他部門(mén)步調(diào)一致，而且環(huán)保部門(mén)缺乏相應(yīng)的法律地位和行政手段，沒(méi)有辦法行使環(huán)保法賦予的職責(zé)與權(quán)力，只能孤軍作戰(zhàn)，甚至有時(shí)候成為政府與企業(yè)之間角力的陣地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理困難。而民間組織在鄉(xiāng)村的發(fā)展畢竟有限，鄉(xiāng)村政府也對(duì)民間組織存在一定的偏見(jiàn)，所以政府與民間組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中合作更是困難。在當(dāng)下，雖然居民有一定的自治意識(shí)，但是鄉(xiāng)村管理還是一種命令式管理，所以政府與居民之間的合作也難以形成。所以，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中很容易出現(xiàn)“尋租”或者“搭便車(chē)”現(xiàn)象。

第三，民間環(huán)保組織的監(jiān)督力量薄弱。實(shí)踐證明，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理上，民間環(huán)保組織具有政府不可替代的作用。對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，在出現(xiàn)環(huán)境利益訴求時(shí)，個(gè)人的力量太單薄，難以形成聲勢(shì)，而民間環(huán)保組織可以改變居民的弱勢(shì)地位，幫助居民解決環(huán)境問(wèn)題。但是從當(dāng)前來(lái)看，民間環(huán)保組織還比較稀少，而且人才隊(duì)伍少，資金來(lái)源不足，難以參與到鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，民間環(huán)保組織力量薄弱，監(jiān)督功能沒(méi)有真正發(fā)揮，主要有幾個(gè)方面的原因：首先，認(rèn)識(shí)是行為的先導(dǎo)，政府對(duì)民間環(huán)保組織存在偏見(jiàn)。因?yàn)楫?dāng)前民間環(huán)保組織大部分是由政府發(fā)起成立的，所以一些部門(mén)認(rèn)為民間環(huán)保組織是黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)，甚至有些部門(mén)認(rèn)為是安置閑散人員或者離退休人員的“養(yǎng)老院”，是社會(huì)的負(fù)擔(dān)，所以在各方面的支持上不夠，更不用說(shuō)那些少數(shù)的草根民間環(huán)保組織。同時(shí)，按照當(dāng)前民政部的規(guī)定，民間組織注冊(cè)需要有一個(gè)掛靠單位，所以，一些草根環(huán)保組織很難找到一個(gè)“婆家”，這樣就容易打擊公眾的環(huán)保積極性。此外，民間環(huán)保組織的經(jīng)費(fèi)主要靠會(huì)員交納會(huì)費(fèi)以及社會(huì)的各種捐贈(zèng)，但是這些資金往往有限，所以，民間環(huán)保組織缺乏充足的資金來(lái)源，而鄉(xiāng)村環(huán)境治理又相對(duì)城市環(huán)境治理來(lái)說(shuō)比較復(fù)雜、專業(yè)性更強(qiáng)，需要更多的資金，這也制約了民間環(huán)保組織參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的能力。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求利潤(rùn)與參與環(huán)境治理的矛盾。與政府、居民與民間環(huán)保組織不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中是作為生產(chǎn)者的身份來(lái)考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中就表現(xiàn)出追求企業(yè)利潤(rùn)最大化與參與環(huán)境治理的矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但是由于體制上的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多是粗放型發(fā)展，而且都是一些高污染行業(yè)，比如造紙廠、化肥廠等，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的環(huán)保意識(shí)比較弱，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平也比較低，設(shè)備也比較陳舊。因此，為了追求利潤(rùn)最大化，只要政策和法律沒(méi)有強(qiáng)制性的約束，企業(yè)不會(huì)主動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境做出投入和努力，隨意排放廢水等，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了極大的破壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，一旦上級(jí)加強(qiáng)了監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了監(jiān)督懲罰的力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境成本就會(huì)增加，企業(yè)的利潤(rùn)就會(huì)下降，地方的財(cái)政收入就會(huì)下降。因此，政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染并不關(guān)心，睜一只眼閉一只眼，甚至放任自流，因此鄉(xiāng)村環(huán)境管理就成了政府與企業(yè)博弈的角斗場(chǎng)。當(dāng)然，隨著近年來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，城市企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本越來(lái)越高，而政府對(duì)鄉(xiāng)村也越來(lái)越重視。因此，一些企業(yè)逐漸向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，為了打開(kāi)市場(chǎng)，他們也愿意積極主動(dòng)地參與到環(huán)境治理中，以增加環(huán)保的投入來(lái)?yè)Q取企業(yè)的知名度與認(rèn)可度等，但是一旦“搭便車(chē)”現(xiàn)象增多，企業(yè)的成本難以負(fù)荷，一些企業(yè)就會(huì)放棄環(huán)境治理，造成“公地悲劇”。

三、多中心治理：破解鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的有效途徑

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中多元主體存在的困境，單一的自治治理已經(jīng)沒(méi)有辦法解決好環(huán)境治理過(guò)程中的問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，多中心治理是解決目前鄉(xiāng)村環(huán)境治理的有效途徑。

（一）多中心治理理論的邏輯路徑

環(huán)境作為一種公共物品，政府是唯一的供給者，但是隨著政府失靈的出現(xiàn)，人們開(kāi)始探討并尋找解決公共物品的供給結(jié)構(gòu)和方式，但不管是依靠中央集權(quán)還是依靠市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)失靈問(wèn)題，要么是政府失靈，要么是市場(chǎng)失靈，都無(wú)法解決。在這其中，多中心治理理論是最具有代表性的。

多中心治理論是20 世紀(jì)90 年代以來(lái)在公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的治理理論。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆針對(duì)傳統(tǒng)的單一治理理論提出，在治理中如果只具有一個(gè)單一的、終極的權(quán)力中心，治理的成本較高而且效率不足，在現(xiàn)代社會(huì)需要根據(jù)公共物品的多元化供給結(jié)構(gòu)，吸引多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，各主體在供給公共物品的過(guò)程中各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)共同參與公共事務(wù)的治理，并且共同承擔(dān)責(zé)任，沒(méi)有誰(shuí)能置身事外，形成公共物品供給的多元化、公共物品管理的多元化，從而實(shí)現(xiàn)一種協(xié)商合作的管理模式，有效解決政府與市場(chǎng)、政府部門(mén)與私人組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效治理。

在多中心治理理論中，多元治理是其中的核心思想，通過(guò)多元主體的治理既可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中，避免一家獨(dú)大，又可以滿足廣大民眾的需求，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高和成本的降低。而自主治理是多中心治理理論的關(guān)鍵，在多中心治理中，強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體圍繞特定的公共事務(wù)自己組織起來(lái)制定一定的規(guī)則，通過(guò)協(xié)商進(jìn)行集體行動(dòng)，從而減少“搭便車(chē)”現(xiàn)象的發(fā)生，高效地解決公共事務(wù)。主體參與是多中心治理的保障，在多中心治理論中，各個(gè)主體都是自愿參與的。因此，必須強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、企業(yè)、民間組織、個(gè)人等每一個(gè)主體的參與意識(shí)與主人翁意識(shí)，形成各個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立良好的互動(dòng)關(guān)系，確保以最低的成本提供最好的公共服務(wù)。當(dāng)然，多中心治理最重要的是制度規(guī)則的制定，在多元主體自主參與下，有效的良好的規(guī)則是實(shí)現(xiàn)治理的重要因素，需要通過(guò)各主體的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)共識(shí)，從而確定大家都能接受的規(guī)則制度，能夠確保公共事務(wù)有效治理的規(guī)則制度。

（二）多中心治理理論對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理途徑的借鑒

多中心治理理論在當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的最大意義就在于給我們提供了一種新的視角和制度安排。在這種理論下，政府不再是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的唯一供給者，市場(chǎng)、民間組織、公民等都是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的供給主體。因此，基于多中心治理理論，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中存在的問(wèn)題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面建立有效的途徑。

第一，政府要轉(zhuǎn)變?cè)卩l(xiāng)村環(huán)境治理中的角色定位。一直以來(lái)，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，政府都在親力親為，承擔(dān)了全部的責(zé)任。但事實(shí)是，鄉(xiāng)村環(huán)境治理關(guān)乎著每一個(gè)公民的利益，政府的權(quán)力也不是無(wú)限的，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自己的角色定位，從宏觀上制定政策體系、做好規(guī)劃等就可以，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中應(yīng)該起著主導(dǎo)性的作用。一方面，政府要重新制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理的政策體系。當(dāng)前政府在制定相關(guān)政策時(shí)要結(jié)合鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)際情況，根據(jù)環(huán)境污染的程度、解決問(wèn)題的難易程度等制定相關(guān)政策，優(yōu)先解決一些問(wèn)題，如2020 年“中央一號(hào)文件”就提出要針對(duì)鄉(xiāng)村中畜禽污染資源化利用、農(nóng)業(yè)面污染源治理、水土治理等突出環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展治理。在制定優(yōu)先治理鄉(xiāng)村環(huán)境政策中，要改變過(guò)去那種命令控制型的政策，要增加使用更加柔性的經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮兩種手段的協(xié)同作用，對(duì)一些有利于鄉(xiāng)村環(huán)境的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)企業(yè)給予一定的補(bǔ)貼，以便更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理。而且當(dāng)前在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中主要是針對(duì)個(gè)別的環(huán)節(jié)如水、土等進(jìn)行治理，而沒(méi)有考慮到其他環(huán)節(jié)，但是實(shí)際上鄉(xiāng)村環(huán)境治理中每個(gè)環(huán)節(jié)、每種現(xiàn)象都是互相關(guān)聯(lián)的。所以，一定要進(jìn)行全過(guò)程管理，改善和完善與鄉(xiāng)村環(huán)境治理有關(guān)的所有政策。另一方面，政府要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的治理優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)一切力量，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行全面的根本的治理。對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理必然會(huì)損害一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)本身就具有脆弱性，為此要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，在保證鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提下，對(duì)其環(huán)境進(jìn)行綜合治理，而且要改變以GDP 為干部考核的機(jī)制，將對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成績(jī)與干部的政績(jī)考核掛鉤，而且應(yīng)該加大比重，并嚴(yán)格執(zhí)行。政府在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中應(yīng)該起到積極的引導(dǎo)作用，從宏觀上對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行把握，賦予相關(guān)部門(mén)監(jiān)督環(huán)境治理的權(quán)力，并引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入鄉(xiāng)村環(huán)境治理，從而降低鄉(xiāng)村環(huán)境治理的政府成本和提高治理的效率。

第二，積極發(fā)揮好市場(chǎng)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的支持作用。習(xí)近平總書(shū)記在2018 年的全國(guó)環(huán)境污染大會(huì)上指出：“要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程，撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域”［2］。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，最大的困境在于市場(chǎng)的缺失。作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)村環(huán)境污染的最主要來(lái)源，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中理應(yīng)承擔(dān)最大的社會(huì)責(zé)任。但受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理模式的缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中仍然處于被動(dòng)的地位，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)。為此，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，從而減少政府單一治理鄉(xiāng)村環(huán)境的成本。一方面要通過(guò)強(qiáng)制措施，由政府來(lái)制定相關(guān)的政策規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在從事生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的行為，不斷提高他們對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的責(zé)任感，另一方面就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，從企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)到銷(xiāo)售等一系列環(huán)節(jié)規(guī)范企業(yè)對(duì)環(huán)境污染的治理，尤其是在廢物回收與利用上，從而間接地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)樹(shù)立起節(jié)能減排、廢物利用、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感，將企業(yè)的利益與環(huán)境的利益相結(jié)合，促進(jìn)對(duì)環(huán)境的治理。要想通過(guò)市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)的行為，就必須建立環(huán)境污染治理的市場(chǎng)機(jī)制，這就需要明確環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去推動(dòng)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的自由交易，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)意識(shí)到對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)就是在不斷增加自己的未來(lái)的產(chǎn)值。與此同時(shí)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的局限性，很難做到環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的明晰。所以，政府可以在明確鄉(xiāng)村環(huán)境污染總排量的情況下，出售排污許可證，允許企業(yè)根據(jù)自己的產(chǎn)品性質(zhì)和生產(chǎn)規(guī)模，評(píng)估自己的排污能力，據(jù)實(shí)購(gòu)買(mǎi)排污許可證，超出的部分可以增加一定的額外費(fèi)用，從而通過(guò)這種方式倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，提高鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理能力。而且，還可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等激勵(lì)性的經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源和特色，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，從而減少對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的污染。

第三，完善民間環(huán)保組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的作用。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中，政府和市場(chǎng)都存在“失靈”的現(xiàn)象，但隨著多中心治理理論的提出，民間環(huán)保組織通過(guò)與政府和市場(chǎng)的互動(dòng)、互作，逐漸提供了一種更加高效的鄉(xiāng)村環(huán)境治理的方法。作為維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的民間環(huán)保組織，它相比政府與市場(chǎng)，具有更貼近鄉(xiāng)村、更彈性運(yùn)行、更靈活組織等優(yōu)勢(shì)。因此，民間環(huán)保組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中更有效。民間環(huán)保組織更能代表鄉(xiāng)村不同利益群體的意見(jiàn)，并能通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)地考察以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，而且一旦鄉(xiāng)村出現(xiàn)環(huán)境污染，能夠組織相關(guān)利益群體進(jìn)行交涉，約束環(huán)境污染行為的發(fā)生。而且，民間環(huán)保組織相比政府在組織運(yùn)行上更具有彈性和靈活性，所以能更好地吸引民間資本用于鄉(xiāng)村環(huán)境治理，不僅可以緩解政府在治理鄉(xiāng)村環(huán)境中的財(cái)政壓力，還能帶動(dòng)民間的各種力量去關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境污染問(wèn)題，引導(dǎo)民眾去思考環(huán)境污染問(wèn)題，而且能夠更有效地與政府進(jìn)行溝通，促進(jìn)整個(gè)基層社會(huì)體系中環(huán)境治理的良性循環(huán)。

第四，強(qiáng)化公眾對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的參與意識(shí)與能力。鄉(xiāng)村環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，需要人人參與其中，尤其需要村民的廣泛參與，需要村民的共同努力。黨的十八大以來(lái)，隨著中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，村民們的環(huán)保意識(shí)也在不斷提高，但是從當(dāng)前來(lái)看，他們?nèi)蕴幱谳^低水平。加強(qiáng)村民的鄉(xiāng)村環(huán)境治理意識(shí)和能力能保障他們的切身利益，還能減少政府在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的成本，提高環(huán)境治理的質(zhì)量。所以，政府要加強(qiáng)對(duì)村民參與環(huán)境治理的宣傳與教育。要在財(cái)政上給予支持，落實(shí)相關(guān)配套措施，通過(guò)各種渠道向村民宣傳環(huán)境保護(hù)及治理知識(shí)、綠色生產(chǎn)和生活知識(shí)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和工業(yè)知識(shí)等，并通過(guò)多元化的方式對(duì)村民進(jìn)行技能培訓(xùn)，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理與他們的生產(chǎn)生活相結(jié)合，提高他們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)他們積極參與環(huán)境治理的意識(shí)和能力。但是另一方面，村民有了良好的環(huán)境治理意識(shí)和能力還需要有順暢的參與渠道，否則也沒(méi)有辦法提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理。因此，要通過(guò)各種渠道充分地去了解村民們對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境以及環(huán)境治理的想法、建議等，最好是能建立官方與民間相結(jié)合的鄉(xiāng)村民意調(diào)查制度，從而提高調(diào)查的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。另外，要繼續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)村政務(wù)公開(kāi)制度尤其是與環(huán)境相關(guān)的信息，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話等形式進(jìn)行公開(kāi)，保障村民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的知情權(quán)，并不斷拓寬他們?cè)诃h(huán)境信息獲取渠道上的權(quán)威性，從而使他們能夠公開(kāi)地表達(dá)自己的意見(jiàn)與建議，政府才能更及時(shí)地了解村民的想法，并在此基礎(chǔ)上針對(duì)一些突出的環(huán)境問(wèn)題和行為召開(kāi)村民聽(tīng)證會(huì)，使村民發(fā)揮主人翁的精神，行使自己的監(jiān)督、反饋等權(quán)利，確保在維護(hù)村民的切身利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的有效性。

總之，鄉(xiāng)村環(huán)境治理決定著農(nóng)民健康、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定，是國(guó)家治理能力的最直接體現(xiàn)，但由于它涉及多個(gè)主體、多個(gè)群體的利益，因此，我們應(yīng)當(dāng)最大效度地整合各方資源，動(dòng)員各個(gè)主體參與到鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，實(shí)現(xiàn)由治理單一化向多主體轉(zhuǎn)變，實(shí)行協(xié)商聯(lián)動(dòng)的方式發(fā)揮合力，從而有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。