基于用水總量和水耗標(biāo)準(zhǔn)約束的縣域節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃思考

張祖鵬，朱銘江，沈 恬

（長(zhǎng)興縣水利局，浙江 長(zhǎng)興 313100）

1 問(wèn)題的提出

近幾年來(lái)，隨著縣域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不斷深入，長(zhǎng)興縣于2015年通過(guò)浙江省第一批節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)縣，2018年通過(guò)縣域節(jié)水型社會(huì)國(guó)家達(dá)標(biāo)縣省級(jí)驗(yàn)收。用水重要指標(biāo)數(shù)據(jù)與2015年相比實(shí)現(xiàn)了雙下降雙提升，其中萬(wàn)元GDP用水量下降41.0%、萬(wàn)元工業(yè)增加用水量下降40.0%、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提升4.8%、重點(diǎn)江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提升15.3%，基本形成政府主導(dǎo)、部門(mén)努力、公眾參與的節(jié)水工作格局。隨著《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》的正式印發(fā)，縣域節(jié)水工作面臨新的更高要求。

浙江縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，也是節(jié)水型社會(huì)的基本創(chuàng)建單元。以往的節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)建主戰(zhàn)場(chǎng)在縣級(jí)各職能部門(mén)，按照分工領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)自主開(kāi)展節(jié)水工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）作為縣域一級(jí)政府，是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)和重要拼圖，作為主體節(jié)水工作參與感與獲得感不強(qiáng)。將水資源控制指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）發(fā)展軌道，全面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃接軌，將是下一步節(jié)水型社會(huì)建設(shè)效能提升的關(guān)鍵。基于此背景下，本文基于區(qū)域用水總量激勵(lì)和水耗標(biāo)準(zhǔn)控制，探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）為創(chuàng)建單元的縣域節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)建工作模式，以期以最低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，獲得更高的節(jié)水經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2 總體目標(biāo)及用水總量和水耗標(biāo)準(zhǔn)約束指標(biāo)

2.1 總體目標(biāo)

通過(guò)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）為單元的水資源配置方案，將水資源控制指標(biāo)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)），全面開(kāi)展區(qū)域水資源論證改革工作，將水資源開(kāi)發(fā)利用指標(biāo)融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）為單元的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)分布格局的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，分析基本單元里水資源取、用、耗、排等基本參數(shù)，提出歷史現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展期望的水資源控制目標(biāo)，基于用水總量激勵(lì)和水耗標(biāo)準(zhǔn)控制2種約束手段，在宏觀把握和微觀調(diào)控方面，既強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）作為一級(jí)政府節(jié)水管理的主體責(zé)任，又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）節(jié)水管理工作權(quán)限和積極性，提升節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)建向縱深發(fā)展。

2.2 確定用水總量和水耗標(biāo)準(zhǔn)約束指標(biāo)

2.2.1 開(kāi)展水資源配置規(guī)劃

全面分析縣域自然地理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)概況，按照目標(biāo)、范圍、任務(wù)、水平年、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)及思路確定水資源配置規(guī)劃總則，開(kāi)展水平年水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，并調(diào)查評(píng)價(jià)水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)需水量、分析可供水量，特別重點(diǎn)分析優(yōu)質(zhì)水資源（公共供水）的供需預(yù)測(cè)，最終確定水資源配置方案和區(qū)域取用水控制方案。

根據(jù)不同水資源分區(qū)，確定長(zhǎng)興縣多年平均（1965 —2016年），水資源年平均量為9.02億m3，計(jì)算現(xiàn)狀年2016、近期規(guī)劃年2020、遠(yuǎn)期規(guī)劃年2030年長(zhǎng)興縣需水總量為3.65億，3.99億，4.63億m3，其中優(yōu)質(zhì)公共供水需水量為15.3萬(wàn)，23.2萬(wàn)，35.4萬(wàn) m3/d。

在現(xiàn)狀水資源配置格局基礎(chǔ)，以保障長(zhǎng)興縣優(yōu)質(zhì)水為重點(diǎn)，優(yōu)化合溪水庫(kù)、泗安水庫(kù)等主要水源配置水量，2020年全縣優(yōu)質(zhì)水用戶(hù)配置水量為23.6萬(wàn)m3/d ，以合溪水庫(kù)、泗安水庫(kù)等水庫(kù)和西苕溪、包漾湖等河道水為主要供水水源，其中水庫(kù)供水占比90.0%。

根據(jù)長(zhǎng)興縣2020年用水總量控制目標(biāo)，分解確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水總量指標(biāo)、生活和工業(yè)用水量指標(biāo)。以工業(yè)和生活取水為主要分析對(duì)象，分解用水量指標(biāo)，其中新增用水指標(biāo)主要集中到縣6大重點(diǎn)工業(yè)平臺(tái)和省重點(diǎn)項(xiàng)目。

2.2.2 推行區(qū)域水資源論證

全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）為單元、以工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)的區(qū)域水資源論證工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源論證全覆蓋，根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，充分考慮水資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)與空間布局、最嚴(yán)格水資源管理“三條”紅線(xiàn)控制指標(biāo)等因素，確定長(zhǎng)興縣2020年鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水總量控制指標(biāo)和長(zhǎng)興縣2020年6大工業(yè)園區(qū)用水總量控制指標(biāo)。

以區(qū)域單位產(chǎn)值用水量和單位用地用水量作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，在本區(qū)域典型性、代表性取水主體水耗標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，對(duì)比國(guó)內(nèi)、省內(nèi)同類(lèi)區(qū)域水耗標(biāo)準(zhǔn)，遵循平均偏先進(jìn)原則科學(xué)確定長(zhǎng)興縣區(qū)域行業(yè)水耗標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域行業(yè)水耗指標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，原則上是調(diào)低不調(diào)高，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)區(qū)域已經(jīng)入駐的取水主體，要求按照區(qū)域行業(yè)水耗標(biāo)準(zhǔn)，全力做好技術(shù)升級(jí)改造提升工作；對(duì)新入駐的取水主體，在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)，嚴(yán)格按照區(qū)域行業(yè)水耗標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)，對(duì)不能滿(mǎn)足行業(yè)水耗標(biāo)準(zhǔn)的取水主體原則上不予準(zhǔn)入。

推進(jìn)區(qū)域水資源論證工作，一方面提高取水許可審批效能，在正面清單以?xún)?nèi)的項(xiàng)目，取水許可申請(qǐng)辦理時(shí)間從法定15個(gè)工作日縮短到目前的1個(gè)工作日，實(shí)行零中介零費(fèi)用，另一方面全面摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）取、用、耗、排現(xiàn)狀，契合區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并從節(jié)約水資源的宏觀和微觀角度，提出建議。

3 節(jié)水行動(dòng)設(shè)計(jì)設(shè)想

3.1 用水總量激勵(lì)約束

在全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)家節(jié)水政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）為管理控制單元，提出以下幾個(gè)方面的用水總量激勵(lì)設(shè)想，激勵(lì)分正向激勵(lì)和反向激勵(lì)。

（1）對(duì)于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水總量控制指標(biāo)，并排名靠前的，通過(guò)節(jié)約用水表彰、節(jié)水管理資金切塊、水資源費(fèi)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)返還、節(jié)水技術(shù)改造項(xiàng)目審批綠色通道及補(bǔ)助政策等正向激勵(lì)方式，提高積極性。以長(zhǎng)興縣某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2018年涉及一高耗水行業(yè)整治提升，關(guān)閉多條水泥熟料生產(chǎn)線(xiàn)，新上馬一水泥熟料生產(chǎn)，根據(jù)區(qū)域用水總量控制，該企業(yè)所在區(qū)域已無(wú)新增用水指標(biāo)，經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)、水利局、企業(yè)多次協(xié)商，按照節(jié)水優(yōu)選原則，企業(yè)同意采用提標(biāo)后的鎮(zhèn)污水處理廠尾水，水利局因地制宜優(yōu)化企業(yè)自備取水格局減輕企業(yè)投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到減少日均污水7 500 t的減排目標(biāo)，年節(jié)約水資源近200萬(wàn)m3，實(shí)現(xiàn)共贏的結(jié)果。

（2）對(duì)于未完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水總量控制指標(biāo)，采用一區(qū)域一通報(bào)一整改的方式，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）加大對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、低效企業(yè)整治、中水回用工程建設(shè)、污水處理廠提標(biāo)改造、非法取用水資源行為打擊、高效農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的投入，全面提升節(jié)水水平。

3.2 水耗標(biāo)準(zhǔn)控制約束

在區(qū)域水資源論證評(píng)估的基礎(chǔ)上，一方面縣域?qū)用鎸?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）用水效率進(jìn)行排名，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）定期對(duì)屬地取水主體水耗指標(biāo)進(jìn)行排名，以“畝產(chǎn)論英雄”，通過(guò)媒體通報(bào)排名情況。對(duì)排名靠前的節(jié)水先進(jìn)的取水主體，可考慮安排部分資金進(jìn)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)排名靠后，通過(guò)政策或者市場(chǎng)化手段，督促取水主體進(jìn)行整改，并探索建立屬地用水主體水效承諾和項(xiàng)目準(zhǔn)入水效標(biāo)準(zhǔn)清單，開(kāi)展節(jié)水守信情況評(píng)價(jià)，依據(jù)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，將用水主體的節(jié)水守信評(píng)價(jià)結(jié)果，納入省、市公共信用工作機(jī)構(gòu)建立的信用檔案，采用信用管理方式，倒逼取水主體按照“節(jié)水優(yōu)先”原則，自覺(jué)開(kāi)展節(jié)水管理工作。

4 節(jié)水方案保障措施

為更好地推動(dòng)基于用水總量和水耗標(biāo)準(zhǔn)約束的縣域節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)建工作，通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、鼓勵(lì)基層創(chuàng)新、推動(dòng)技術(shù)升級(jí)及強(qiáng)化考核督查等方面保障節(jié)水行動(dòng)方案更好地得到落實(shí)。

（1）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。省級(jí)以上立法層面，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）屬地水資源節(jié)約管理的法定職責(zé)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）水資源工作納入整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。

（2）鼓勵(lì)基層創(chuàng)新方案。在綜合執(zhí)法改革大背景下，水資源執(zhí)法權(quán)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，大膽改革，充分賦予權(quán)力，結(jié)合實(shí)際，將節(jié)水執(zhí)法與低效企業(yè)整治、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等中心工作結(jié)合，提升節(jié)水管理效能；研究制定節(jié)水型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，并探索項(xiàng)目立項(xiàng)、技術(shù)改造、水資源費(fèi)征收返還等正向激勵(lì)政策。

（3）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）水資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)攻關(guān)，提高跨行政水資源監(jiān)測(cè)斷面覆蓋度，在充分考慮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)獲取經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)上，以數(shù)據(jù)全面精確客觀評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）水資源工作完成情況。

（4）建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）水資源工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）自然資源離任審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為干部考核的重要依據(jù)。

5 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家節(jié)水行動(dòng)寫(xiě)入十九大報(bào)告，《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》也經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、水利部正式印發(fā)。郡縣治則天下安，節(jié)水工作的主戰(zhàn)場(chǎng)在縣域，而下一步縣域節(jié)水的主戰(zhàn)場(chǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）。通過(guò)研究制定用水總量和水耗控制約束下的縣域節(jié)水行動(dòng)方案，能更充分地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）一級(jí)政府主導(dǎo)并主動(dòng)參與到節(jié)水創(chuàng)建當(dāng)中，縣域節(jié)水工作將會(huì)事半功倍，也才能更好地完成黨中央明確的國(guó)家節(jié)水行動(dòng)任務(wù)。