新時代的機構(gòu)改革：進程、特點與阻力

楊興坤

(北京建筑大學 經(jīng)濟與管理工程學院，北京 100044)

2018年正值改革開放40周年，包括行政體制改革在內(nèi)的各項改革都取得了舉世矚目的成就。我國社會經(jīng)濟發(fā)展步入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生了變化，我國的機構(gòu)改革也開啟了改革開放以來的第八輪改革，新時代的機構(gòu)改革既呈現(xiàn)出新的特點，也存在巨大的阻力。

一、 相關(guān)研究文獻綜述

(一) 國外相關(guān)研究綜述及動態(tài)

國外關(guān)于機構(gòu)改革的研究主要是從行政改革的角度進行的，20世紀60年代以后，行政改革研究在世界范圍內(nèi)快速發(fā)展。以1968年錫拉丘茲大學召開的明諾布魯克(Minowbrook)會議為標志的新公共行政突出強調(diào)社會公平和相關(guān)價值問題。20世紀70年代末以撒切爾夫人上臺為標志的新公共管理運動真正開啟了西方國家政府結(jié)構(gòu)重組和再造的改革[1]。

以英國的大部制改革為例，早在20世紀60年代，英國便開始在內(nèi)閣中組建超級大部(Giant Department)。1979年，以撒切爾為代表的保守黨上臺執(zhí)政，先后推出了一系列改革措施：發(fā)起了反對浪費和低效率的運動，成立了一個直接向首相負責的效率小組(Efficiency Unit)，負責對政府各部門的效率進行評審，并尋求進一步改革的途徑；實行大規(guī)模的私有化和政府結(jié)構(gòu)性改革。1988年，根據(jù)效率小組提出的報告《改善政府管理：下一步行動方案》(Improving Management in Government: The Next Steps)報告(也稱《伊布斯報告》)，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各部分離出來，成立半自治性的執(zhí)行局(Executive Agency)來承擔執(zhí)行工作[2]。

美國克林頓政府自1993年以來，積極推行壓縮政府規(guī)模、裁減聯(lián)邦雇員及放松管制的改革，將政府部門的一些機構(gòu)建制轉(zhuǎn)移出政府，將部門職能進行重組整合[3]2-3。

澳大利亞于1983年末發(fā)布了《澳大利亞公共機構(gòu)改革方案》，確立了機構(gòu)改革的總體目標，提出了整體性政府(Whole of Government)的策略[3]5。

日本國會于1998年通過了改革方案并制定了多部改革相關(guān)的法律，改革以執(zhí)政黨的施政綱領(lǐng)、政策目標、職能相近度以及利益的相關(guān)度為標準，以克服“部門主義”為目標，對內(nèi)閣的各部委進行重新的調(diào)整、整合，使政府職能更趨合理。改革后日本政府內(nèi)閣由原有的1府22省廳改為1府12省廳[3]6-7。

縱觀西方的行政改革運動，可以看出其呈現(xiàn)以下發(fā)展態(tài)勢：新公共行政學重點關(guān)注公平與效率的爭論，到新公共管理運動關(guān)注政府重組和再造，隨著全球化的發(fā)展，新公共行政學重點關(guān)注全球公共行政的走向，再到近年來的對公共管理理論的替代，重點研究和關(guān)注公共服務理論。

(二) 國內(nèi)相關(guān)研究綜述及動態(tài)

我國改革開放以來，已經(jīng)進行了八次機構(gòu)改革，2018年以前的歷次機構(gòu)改革都是從政府內(nèi)部討論改革問題，2008年以來的大部制改革，有了整體性治理、系統(tǒng)性思維的理念。新時代即2018年的機構(gòu)改革將黨和國家機構(gòu)等公共管理組織作為一個整體看待，跳出政府來看待機構(gòu)改革問題，是一種全新的改革視角。目前關(guān)于新時代機構(gòu)的相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：一是對四十年來機構(gòu)改革的總結(jié)。代表性的學者有高小平[4]、竺乾威[5]、周志忍[6]、沈榮華[7]、宋世明[8]、許耀桐[9]等；二是關(guān)于新時代機構(gòu)改革的邏輯。這一研究主題的學者主要有張康之[10]、毛壽龍[11]、李文釗[12]等；三是有關(guān)機構(gòu)改革背景下的地方機構(gòu)改革問題。學者主要包括孫柏瑛[13]、李永清[14]等；四是重點探討深化黨和國家機構(gòu)改革的重要性與國家治理。學者主要有唐任伍[15]、馬懷德[16]等；五是聚焦地方機構(gòu)改革問題研究。這一研究主題的學者有劉晨曦[17]、王順順[18]、劉軍磊[19]等。

國內(nèi)公共管理和行政學發(fā)展時間還不長，縱觀有關(guān)行政(機構(gòu))改革的研究，前期受新公共行政學和新公共管理運動的影響，比較重視政府重組(即機構(gòu)改革)研究，研究相對零散。進入新世紀以來，從行政改革研究理念、研究方法、研究重點選擇到系統(tǒng)研究、實證研究等各個方面都得到了進一步深化，同時，學界也意識到應加大行政改革理論及學科體系的研究。近年來，理論研究重點呈現(xiàn)以下趨勢：從公共管理理論轉(zhuǎn)向服務型政府及公共服務理論，從治理理論轉(zhuǎn)向多(中心)元治理理論及整體性治理理論。

二、 大部制與我國大部制改革歷程

20世紀80年代以來，行政改革浪潮——新公共管理運動席卷全世界，大部制就是在這種改革運動中應運而生的。大部制是大部門體制的簡稱，是指政府將性質(zhì)相似、職能類同、業(yè)務相近的政府部門進行有機整合，從而達到統(tǒng)一、精簡、效能的目的，有效化解政府職能交叉、政出多門、多頭管理等問題，以提升公共服務品質(zhì)。自20世紀80年代以來至今，中國先后進行了大規(guī)模的行政體制改革。經(jīng)過40年的調(diào)整與改革，取得了巨大的成就，包括2018年的改革，期間已進行了八次行政體制改革，詳情見表1。

(一) 2008年大部制改革起步

2007年10月黨的十七大報告首次提出了“大部制”，黨的十七大報告指出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。”中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責關(guān)系進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。”2008年3月，第十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革方案》，根據(jù)該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，正式開啟了大部制改革的步伐。

(二) 2013年機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變并重

2012年11月黨的十八大報告指出“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系?！?013年3月第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，根據(jù)該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個，大部門制改革邁出重要步伐。

(三) 2018年黨和國家機構(gòu)改革整體推進

2017年10月黨的十九大報告指出“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力、明確職責?！谑∈锌h對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設立或合署辦公?！?018年2月十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》[20]，2018年3月第十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定，3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》[21]，國務院機構(gòu)改革成為《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》八個大方面改革的一部分。根據(jù)該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。至此，可以講，大部制改革走過十年歷程，取得了革命性、突破性進展。這是以習近平為核心的黨中央站在新的歷史時期、新的高度，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，擘劃了黨和國家機構(gòu)改革的藍圖。從這種意義上來說，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》已經(jīng)超越了大部制改革或行政體制改革的范疇，成為新時代行政體制改革乃至政治體制改革的指針，體現(xiàn)了新時代改革的方向。

表1 改革開放以來歷次機構(gòu)改革概況

三、 新時代黨和國家機構(gòu)改革的特點

(一) 改革的全面性

從《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(后文簡稱方案)所涉及的內(nèi)容來看，此次改革凸顯了改革的全面性。如下文圖1所示，方案涉及黨中央、全國人大、國務院、全國政協(xié)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團組織、地方機構(gòu)等八大方面的改革內(nèi)容，涉及了黨和國家機構(gòu)的方方面面，可以講，改革沒有了“真空地帶”?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中關(guān)于黨和國家機構(gòu)改革的內(nèi)容都體現(xiàn)在了方案中。

如下文圖2所示，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》涉及了憲法中的所有國家機構(gòu)，其中行政執(zhí)法體制改革涉及到了人民法院、人民檢察院等，監(jiān)察委員會(即監(jiān)察體制改革)在方案第一部分深化黨中央機構(gòu)改革中也作了專門論述，其中憲法中沒有涉及的群團組織，在方案中也用專門的一部分加以論述。

圖1 黨和國家機構(gòu)改革內(nèi)容簡圖 資料來源：根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》繪制。

圖2 我國的國家機構(gòu)① 資料來源：根據(jù)《中華人民共和國憲法(2018年3月11日修正案)》繪制。

(二) 改革的整體性

眾所周知，改革包括政治體制改革、行政體制改革和經(jīng)濟體制改革，任何一項改革都涉及到其他方面的改革，牽一發(fā)而動全身，沒有整體性思維和全局性觀念，改革難以向縱深推進?？梢灾v，此前我國的歷次行政體制改革，都是從行政體制改革看行政體制改革，沒有做到跳出行政體制改革來審視改革本身，這也是我國政府機構(gòu)改革“不推不動，推亦不動”的部分原因。因此，我國的黨和國家機構(gòu)改革是包含政治體制改革、經(jīng)濟體制改革、行政體制改革在內(nèi)的整體性、系統(tǒng)性、綜合性改革。

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》突出了改革的整體性、全局性。以習近平為核心的黨中央站在新的時代，籌劃改革。方案既沒有拘泥于黨政分開，也沒有受縛于傳統(tǒng)的所謂政治行政二分論，而是將政府機構(gòu)改革作為改革的一部分，置于整體性改革方案中，從整個國家機構(gòu)改革來籌劃政府機構(gòu)改革，不僅跳出了行政體制改革和政治體制改革的觀念束縛，同時還考慮到了黨自身的機構(gòu)改革問題?？梢灾v，改革方案的戰(zhàn)略高度和歷史高度、戰(zhàn)略的整體性和全局性考量都是史無前例的。

同時，改革方案中為了加強黨中央對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作(如黨和國家機構(gòu)改革)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，將中央全面深化改革領(lǐng)導小組等4個領(lǐng)導小組改組為委員會，負責相關(guān)領(lǐng)域重大工作的頂層設計、總體布局、整體推進等工作。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》第五部分(統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革)對改革也作了整體性安排。該部分對完善黨政機構(gòu)布局，深化人大、政協(xié)和司法機構(gòu)改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革等方面作了詳盡論述。

(三) 改革的系統(tǒng)性

站在新的歷史起點，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》將黨和國家機構(gòu)的改革問題作為一個整體進行系統(tǒng)思考，全局謀劃，而不再是孤立地考慮改革的某一個方面?？梢灾v，改革方案所涉及的八個方面的改革，每一個方面都是一個有機的系統(tǒng)，而各個方面又相互影響。而在涉及到具體某一方面改革的時候，即是系統(tǒng)思維的方法，將相同、相近、相似的業(yè)務和職能劃分歸并到同一個部門進行集中統(tǒng)一管理。例如將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調(diào)工程建設委員會及其辦公室并入水利部，又如深化跨軍地改革，理順武警部隊領(lǐng)導管理和指揮使用關(guān)系，再如深化行政執(zhí)法體制改革，都用了“整合組建”一詞。

可以說，系統(tǒng)性思維在改革方案所涉及的每一個領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。方案中“集中統(tǒng)一”一詞出現(xiàn)了21次，“統(tǒng)一管理”一詞出現(xiàn)了10次，“統(tǒng)一”一詞出現(xiàn)了79次，這也從一個側(cè)面體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性。從某種意義上來說，黨和國家機構(gòu)改革如果不將某一方面的職能作為一個整體來進行系統(tǒng)性考量與設置，不僅難以提高機構(gòu)效率，而且也難以有效地進一步推動和深化改革。

(四) 改革的重構(gòu)性

總體來看，此次黨和國家機構(gòu)改革繼承和發(fā)揚了歷次機構(gòu)改革的經(jīng)驗。改革不是一勞永逸的，需要根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷地改革和調(diào)整，但改革并不是另起爐灶，而是在已有改革的基本框架和路徑的基礎上作出新的改革和調(diào)整，重構(gòu)性指的是這種改革和調(diào)整的力度是空前的、極大的。

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》是一次力度超大的重構(gòu)性改革。為了實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，為了實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，組建了國家監(jiān)察委員會，這本就是對國家權(quán)力機構(gòu)的重構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力的制衡。同時，整個改革方案并不是小修小補式的改革，是對黨和國家機構(gòu)的大刀闊斧的改革，從這種意義上來說這不是一次漸進式改革。

方案中“組建”一詞出現(xiàn)了64次，“整合”一詞出現(xiàn)了45次，“不再”一詞出現(xiàn)了34次，“重新”一詞出現(xiàn)了6次。這也證實了該改革方案對黨和國家機構(gòu)進行了許多重大改革。

(五) 改革的前瞻性

依據(jù)此次《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國務院機構(gòu)改革將機構(gòu)壓縮到26個部門，延續(xù)了大部制改革的理念。但是，并不能簡單地從大部制改革的角度去理解和認識此次黨和國家機構(gòu)改革，此次機構(gòu)改革并不特別強調(diào)機構(gòu)的多少和部門的大小問題，而是在新時代的到來和社會主要矛盾的變化背景下，根據(jù)當前需要以及未來較長時期內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，為化解現(xiàn)實問題與應對未來挑戰(zhàn)作出的前瞻性改革。例如組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、退役軍人事務部、應急管理部等，在某種意義上來說就是因應未來的需要和挑戰(zhàn)。

此次機構(gòu)改革把國務院機構(gòu)壓縮到26個部門，體現(xiàn)了大部制理念。但是，我們并不能僅僅從大部制的角度去認識和理解機構(gòu)改革，此次機構(gòu)改革并不強調(diào)機構(gòu)的多少和部門的大小問題，而是在社會高度復雜和不確定的條件下，根據(jù)現(xiàn)實需要以及未來一個較長時期經(jīng)濟、社會發(fā)展的要求，把解決現(xiàn)實問題與把握未來的前瞻性統(tǒng)一起來，從而作出了系統(tǒng)規(guī)劃。

四、 新時代機構(gòu)改革的阻力分析

任何一次改革都會有來自各方面的阻力，作為有史以來力度最大的機構(gòu)改革，新時代機構(gòu)改革的阻力也是極大的。改革的阻力有來自部門內(nèi)部的阻力，也有來自外部的阻力；既有既得利益者的阻力，也有利益受損者的阻力；既有人財物方面的阻力，也有思想觀念方面的阻力。

(一) 部門利益難以超越

此次黨和國家機構(gòu)改革涉及職能整合和調(diào)整，部門合并，機構(gòu)重組，意味著權(quán)力和利益的重新分配。而某些部門不愿意合并，不愿意整合的原因很大程度上就是因為部門利益受損。部門被合并，職能予以放棄，就意味著失去權(quán)力，放棄部門利益。因此一些部門可能會不愿意合并其他部門，不愿意放棄某些職能，甚至有意識地阻礙改革，這是改革的阻力之一。

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，部門同時擁有計劃之權(quán)和市場之利，一個部門或系統(tǒng)往往約等于一個完善的鏈條——源頭是壟斷性的公共權(quán)力的支撐，中下游則是紛繁復雜的掛靠產(chǎn)業(yè)和中介機構(gòu)，多年來形成的“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”的格局，并沒有完全打破，職能重疊交叉，多頭管理，推諉扯皮的狀況也并沒有完全改變。而要打破這種格局、改變這種狀況，需要超越部門的利益，需要整個部門尤其是部門決策層，以黨和國家的利益為重，站全局的高度，超越部門利益[22]。

(二) 部門職能難以厘清

從《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》來看，無論是黨中央機構(gòu)還是國務院機構(gòu)改革，無論是行政執(zhí)法體制改革，還是跨軍地改革，都需要進行職能整合，以達到集中統(tǒng)一領(lǐng)導和管理。因此，需要厘清哪些職能是哪個部門的，哪些職能需要整合到哪個部門去。但問題是：一方面有利益的職能，可能各個部門都會據(jù)理爭取，不重要的職能各個部門都不愿意承擔；另一方面，在社會高度復雜化的今天，社會公共事務也越來越紛繁復雜，某些職能要明確地劃歸給某個部門可能會較難，會出現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的情況，即使這種情況在大的機構(gòu)或部門之間比較少，但是改革過程中，在對內(nèi)部科室進行職能整合的時候還是有可能出現(xiàn)這種情況。從這種意義上來說，如果所有的公共管理職能都能很容易、很簡單地歸并到某一個部門的話，也就不會出現(xiàn)公共事務的不可治理性問題。因此，厘清、理順、整合部門及機構(gòu)職能是機構(gòu)改革難點之一[22]。

(三) 機構(gòu)難以有機合并

如前所述，此次黨和國家機構(gòu)改革涉及重新組建很多部門，也涉及很多部門或機構(gòu)的職能整合。盡管按照改革方案新的機構(gòu)很快就可以掛牌成立，但是機構(gòu)的有機合并不是簡單的疊加，還涉及深層次的組織文化、思想觀念、運行機制等多方面的有機整合。機構(gòu)合并后，人員也需要到新的部門，可能一時難以適應新的工作環(huán)境、新的工作方式，以致產(chǎn)生抵觸情緒，都會增加改革阻力。機構(gòu)合并后，要達到高效、良性運行，還需要長期的磨合[22]。

如果機構(gòu)不能有機合并、有機整合，將會導致運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，貌合神離的情形，出現(xiàn)1+1<2的情況，可能比機構(gòu)合并前效率更低。改革的目的之一就是要加強集中統(tǒng)一管理，提高工作效率。方案中“高效”一詞出現(xiàn)了10次，“提高”一詞出新了13次，“效率”一詞出現(xiàn)了4次，“效能”一詞出現(xiàn)了2次，從一個側(cè)面也能體現(xiàn)提高工作效率的要求?？傊?，機構(gòu)的有機合并是比較難的，需要很長的路要走。

(四) 人員難以合理分流

人員的分流問題始終是歷次改革的一個難題。新一輪黨和國家機構(gòu)改革改革有諸多部門或機構(gòu)不再保留，需要精簡機構(gòu)、合并部門，必然涉及人員的相應調(diào)整和分流問題。

如何合理分流精簡下來的人員，是改革的一大難題。不能合理地分流人員，就不可能達到機構(gòu)精簡的目的，導致機構(gòu)再度膨脹；不能合理地分流人員，也可能出現(xiàn)不穩(wěn)定的社會因素。來自被合并掉的部門的阻力可能更大，舉個簡單的例子來說，例如省級政府要合并掉一個部門，那么合并掉的部門，諸多正副廳級、正副處級領(lǐng)導干部如何安置，一般公務人員如何安置，都將成為改革的現(xiàn)實難題。

同時，部分公務人員除了熟悉自身業(yè)務外，在市場中缺乏社會競爭力也增加了分流的難度。一部分人員可能面臨失去“公務員”身份問題，如果人事制度改革不能同步推進，被分流的人員充滿后顧之憂，可能分流工作難度會更大。

(五) 部門難以有效監(jiān)督

對公共權(quán)力的有效監(jiān)督是世界性的難題。機構(gòu)的改革和整合會在某種程度上導致部門規(guī)模擴大、權(quán)力集中。可能會將原來分散在各個部門的權(quán)力、利益集中到更大的部門中，會更加難以對相應的部門或機構(gòu)施以有效監(jiān)督，從而損害公共利益。從這種意義上來說，改革后對部門的監(jiān)督難度加大了。

如何對公共權(quán)力實施有效的監(jiān)督以及怎樣監(jiān)督？盡管我們有黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、上下級政府的監(jiān)督以及新聞媒體甚至個人的監(jiān)督，但是由于信息不對稱等原因，都難以進行有效的監(jiān)督，尤其是難以實現(xiàn)對部門和機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督。正是為了解決對公權(quán)力的全覆蓋監(jiān)督，此次黨和國家機構(gòu)改革，在經(jīng)過幾年的監(jiān)察體制改革和試點推廣后，正式在黨的機構(gòu)中建立起了全新的監(jiān)察體系，新的監(jiān)察委員會將會在黨和國家機構(gòu)的全面監(jiān)督中起到至關(guān)重要的作用。但是在監(jiān)督形式上，本文認為還需要不斷地改革和探索，近年來實行的黨的巡視制度以及中央、國務院向各地派駐督查(導)組的形式(如國務院大督查、環(huán)保督察組、中央掃黑除惡督導組等)取得了良好效果，可以不斷總結(jié)推廣。

五、 破解我國政府機構(gòu)改革阻力的策略與建議

面對新時代我國政府機構(gòu)改革的阻力，我們可以從以下幾個方面入手來有效地破解改革的阻力：

(一) 強化黨的全面領(lǐng)導機制

各級黨委和政府，只要將黨和國家機構(gòu)改革看作是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)一思想，強化“四個意識”，加強黨的組織領(lǐng)導，加強黨對機構(gòu)改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，任何改革阻力都可以破解。

(二) 建立黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

新時代的黨和國家機構(gòu)改革是跨黨政、跨軍地的改革，會涉及到很多機構(gòu)重組合并以及黨政合署，也會重新組建不少新的機構(gòu)和部門。為了破解上述改革進程中出現(xiàn)的阻力，可以建立相關(guān)部門和機構(gòu)一把手或負責人參與黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，相關(guān)部門的責任人現(xiàn)場統(tǒng)一協(xié)調(diào)化解改革中遇到的問題和困難。

(三) 推行編制法制約束機制

為了強化機構(gòu)改革中編制的剛性約束力，省級機構(gòu)改革和市縣機構(gòu)改革，可以出臺地方性機構(gòu)編制法律或法規(guī)，對機構(gòu)改革方案、進程、部門設置、內(nèi)設機構(gòu)、機構(gòu)運行機制、改革責任追究等相關(guān)問題做出規(guī)定，嚴格機制改革進程中突破機構(gòu)編制法規(guī)。

(四) 實行機構(gòu)限額管理機制

目前省級機構(gòu)改革基本定型，機構(gòu)數(shù)量設置大致在50至60個左右?？梢詫κ〖墮C構(gòu)的內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量和編制數(shù)量實行限額管理。對市縣機構(gòu)改革來說，各個省市(區(qū))基本上是由省級政府出臺市縣機構(gòu)改革方案，市縣具體組織落實，因此可以考慮設置市縣機構(gòu)數(shù)量上限，禁止突破上限，鼓勵機構(gòu)數(shù)量減少，同時考量人口、經(jīng)濟總量等因素，設定內(nèi)設機構(gòu)數(shù)量和編制數(shù)量上限。

(五) 構(gòu)建部門職能整合機制

深化機構(gòu)改革，應構(gòu)建有效的職能整合機制，即將黨和國家機構(gòu)性質(zhì)相似，職能類同，業(yè)務性質(zhì)相近的部門進行有機的整合，達到統(tǒng)一，消除職能交叉、多頭管理的問題。哪些部門或機構(gòu)需要合并？哪些部門或機構(gòu)需要裁撤？并入哪個部門？裁掉哪個部門？需要涉及職能整合的相關(guān)部門進行深入研究分析和溝通協(xié)調(diào)，科學地設置、裁撤、合并部門，才有利于機構(gòu)的良性運行和進一步深化機構(gòu)改革。

(六) 健全機構(gòu)內(nèi)部運行機制

為了使改革后的機構(gòu)能高效、良性地運行，應建立機構(gòu)內(nèi)部良性運行的機制，如內(nèi)部分工機制、溝通協(xié)調(diào)機制、信息共享機制等。專業(yè)化分工越來越細，是人類社會歷史發(fā)展的必然趨勢。公共事務的復雜性也決定了公共組織必須實行必要的分工。無論是商業(yè)部門還是公共組織，分工機制對于組織本身的有效運轉(zhuǎn)和部門目標的實現(xiàn)都是必不可少的。無論是大部制改革還是新時代的機構(gòu)改革，部門之間和部門內(nèi)部的分工都必然存在，否則，部門將無法運行。分工會使溝通協(xié)調(diào)變得困難，因此健全內(nèi)部運行機制并制度化，有助于機構(gòu)良性運行和深化改革。

(七) 建立部門信息共享機制

改革后的機構(gòu)有效運行離不開共享機制的建立。建立信息共享機制或搭建信息共享平臺，是指建立人、財、物和信息在不同部門之間的自由流動和交換的機制或平臺。公共部門的工作離不開不同部門之間信息和資源的流動和交換，這種流動包括橫向的和縱向的。世界各國政府都意識到資源共享機制對政府有效運行具有重要意義，紛紛在實踐中確立了資源共享機制。澳大利亞政府在整體性政府理念的推動下在政府網(wǎng)站上開通了共享空間(Share space)；美國政府則專門成立信息共享政策協(xié)調(diào)委員會(Information Sharing Policy Coordination Committee)， 并出臺了一系列指導方針推動信息資源在不同部門和不同層級之間的流動。美國國土安全部的信息分析與基礎設施保護局乃是專門負責信息分析處理和共享的部門。

(八) 夯實機構(gòu)改革責任機制

各級黨委和政府應建立機構(gòu)改革責任追究機制，對不落實機構(gòu)改革任務、阻撓改革、利用改革獲取個人利益、違規(guī)選人用人和提拔干部、突破機構(gòu)改革法律法規(guī)、超限設置機構(gòu)數(shù)量和機構(gòu)編制等機構(gòu)改革進程中出現(xiàn)的問題進行嚴肅問責，破除改革阻力。

(九) 完善機構(gòu)改革配套措施

新時代的機構(gòu)改革涉及面極其廣泛，是一項系統(tǒng)工程，必須重視改革配套問題。應堅持系統(tǒng)的改革理念，同時推進配套改革。例如事業(yè)單位改革，加快中介組織發(fā)展，規(guī)范行業(yè)協(xié)會、商會等。同時要注意協(xié)同推進政治體制改革和經(jīng)濟體制改革，協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、軍地關(guān)系、黨政與群團組織關(guān)系。需要改革推動者以全局觀念和系統(tǒng)思維來處理改革中遇到的問題，以進一步全面深化改革。

總之，各級黨委和政府應充分認識到深化黨和國家機構(gòu)改革的重大意義，改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務。站在實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的高度，統(tǒng)一思想認識，強化組織領(lǐng)導，地方各級黨委和國家機構(gòu)尤其是主要領(lǐng)導，要勇?lián)母镓熑?，堅決將改革任務落實到位，就一定能化解改革進程中的困難，破解改革進程中的阻力。

注釋：

① 1.根據(jù)憲法第三章國家機構(gòu)繪制，圖中地方各級人民代表大會和地方各級人民政府包括民族自治地方；2.憲法序言中寫到：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，圖中據(jù)此繪制。