清代直隸賑災(zāi)體系及其實(shí)踐

趙曉華

【摘要】清代直隸的賑災(zāi)體系依托行政系統(tǒng)而逐級設(shè)立，職責(zé)明確，層層監(jiān)督。直隸的賑災(zāi)制度，既與中央保持著高度一致，也多有對國家政策的補(bǔ)充和細(xì)化。由于地理位置特殊，自然災(zāi)害頻發(fā)，清王朝對直隸賑災(zāi)高度重視，而直隸的賑災(zāi)實(shí)踐也體現(xiàn)了清朝救災(zāi)制度發(fā)展變化的特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】清朝 直隸賑災(zāi)體系 賑災(zāi)活動 【中圖分類號】K249 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

清代的直隸一省，到光緒初年時轄11府，17州，123個縣，另有6個直隸州，3個直隸廳。作為畿輔重地，直隸社會環(huán)境的穩(wěn)定與否與京師息息相關(guān)。清代直隸自然災(zāi)害頻發(fā)，根據(jù)竺可楨《中國歷史上氣候之變遷》的統(tǒng)計(jì)，1800-1900年間，直隸水災(zāi)次數(shù)達(dá)52次，比第二位的安徽高出10次，旱災(zāi)有47次，高出第二位的山東17次，有的學(xué)者指出，近代直隸的災(zāi)荒可謂“甲天下”。乾隆《畿輔通志》稱：“畿輔為首善之地，經(jīng)畫區(qū)置，萬方皆取則焉。”直隸的賑災(zāi)體系集中體現(xiàn)了清代中央和地方救災(zāi)機(jī)制的特點(diǎn)，其賑災(zāi)實(shí)踐也反映出清代救災(zāi)制度在不斷發(fā)展變化。

清代的賑災(zāi)體系層層相因、職責(zé)明確

清朝的救災(zāi)體系，主要依托強(qiáng)大的行政系統(tǒng)和法律制度而進(jìn)行。清歷朝皇帝將荒政視為根本大計(jì)。《清通志》這樣描述皇帝對救災(zāi)的重視：“遇直省偏災(zāi)，莫不先事周咨蠲賑，備舉截漕發(fā)帑，動輒數(shù)千百萬，奏報(bào)嚴(yán)其限，展賑寬其期，深仁厚澤，尤逾常格?！痹诨实鄣闹匾曄?，從中央機(jī)關(guān)到地方州縣，皆確立了相應(yīng)的救災(zāi)職責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。就直隸地方政府的救災(zāi)職能來講，直隸總督作為封疆大吏，管理地方軍民政務(wù)，賑災(zāi)也是其最為重要的工作之一，所謂“辦理災(zāi)賑，乃疆臣最為切要之事”。清朝將督撫的救災(zāi)職能逐步制度化。順治六年（1649），定直省災(zāi)荒，督撫詳查被災(zāi)田畝數(shù)、成災(zāi)分?jǐn)?shù)具奏例，十年（1653），定勘災(zāi)責(zé)成大員奏報(bào)例，各省統(tǒng)一由督撫請賑。督撫在救災(zāi)中承上啟下，其素質(zhì)直接關(guān)系到整個救災(zāi)體系的成效?？滴醯壑赋觯骸皞浠闹ǎ嚩綋岬萌?。”對于賑災(zāi)不力的督撫，清廷予以嚴(yán)懲。乾隆三十六年（1771），直隸總督楊廷璋奏報(bào)，大興、霸州等29州縣遭遇嚴(yán)重水災(zāi)，楊廷璋責(zé)成直隸布政使楊景素主持賑災(zāi)事宜。此舉令乾隆帝大怒，因?yàn)楫?dāng)時楊景素正在密云督辦差務(wù)，根本無暇再兼顧大興等地的救災(zāi)工作，楊廷璋作為總督，全省官員都?xì)w他管理，完全可以委派其他官員查勘災(zāi)務(wù)，但是卻非要讓楊景素輾轉(zhuǎn)多地，稽延時日，如此低劣的工作方法和效率，乾隆帝斥責(zé)“極可憎鄙”。

在督撫之下，布政使掌管全省的錢谷出納，專責(zé)管理地方賑務(wù)。道員與知府應(yīng)對所屬被災(zāi)州縣親自勘查，并對州縣上報(bào)的成災(zāi)分?jǐn)?shù)予以復(fù)查。對于作為親民之官的州縣官，賑災(zāi)當(dāng)然也是其重要的職掌之一。所謂“天下事無不起于州縣”，在整個國家的救災(zāi)體系中，州縣官的作用也是殊為重要的。清人認(rèn)為“辦理賑務(wù)，全在地方州縣得人”。舉凡報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、查賑、散賑等，賑災(zāi)中的每個程序都需要州縣官認(rèn)真細(xì)致的工作。清代救災(zāi)體系中，皇帝與督撫、州縣等形成了逐級負(fù)責(zé)制度。雍正帝即言：“若督撫不得其人，朕之過也;有司不得其人，則督撫之過也。”

直隸的賑災(zāi)體系除了依靠行政系統(tǒng)而設(shè)立，還包括派設(shè)臨時救災(zāi)官員，設(shè)立臨時救災(zāi)機(jī)構(gòu)等，這些方法能夠有效彌補(bǔ)常設(shè)行政機(jī)構(gòu)救災(zāi)人力之不足，體現(xiàn)了清代救災(zāi)機(jī)制中靈活變通的特點(diǎn)。救災(zāi)過程中，清中央經(jīng)常委派官員去災(zāi)區(qū)，協(xié)助和監(jiān)督督撫辦賑。如順治十一年（1654），直隸水災(zāi)，朝廷即派尚書覺羅巴哈納等16人分賑被災(zāi)的8個府?？滴醵四辏?689），直隸大旱，康熙帝也派遣侍郎索諾和等分四路前往直隸，巡察賑務(wù)。除中央委派外，督撫可從下級官員中遴選合適人選，作為地方查賑委員，會同州縣官處理賑務(wù)，從而加強(qiáng)辦賑力量。由于地域、災(zāi)情的不同，各省在查賑委員的派設(shè)上并無統(tǒng)一章程。乾隆年間，直隸的辦法是，視災(zāi)區(qū)大小決定派員多寡。廳印官一般派設(shè)一至兩人，佐雜三四人或五六人。此外，直隸還設(shè)有救災(zāi)的臨時性機(jī)構(gòu)。如同治年間，李鴻章設(shè)立直隸籌賑局，光緒二十七年（1901），袁世凱將籌賑局改名為直隸賑撫局，主要負(fù)責(zé)推廣賑捐，募集善款。

清代的賑災(zāi)制度因地制宜、系統(tǒng)嚴(yán)密

集歷代救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)之大成，清朝建立了相當(dāng)完備、系統(tǒng)的救災(zāi)制度。直隸的救災(zāi)制度，既與中央保持著高度一致，也有自己的靈活性。清代的救災(zāi)立法，在會典、則例、律例等法典、法規(guī)中皆有明確體現(xiàn)。同時，和許多省份一樣，直隸還因地制宜、因時而設(shè)有形式多樣的災(zāi)賑章程。其中一類為綜合性的救災(zāi)法規(guī)，用以全面指導(dǎo)救災(zāi)中的各個環(huán)節(jié)。如同治六年（1867），順天、直隸發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)，針對災(zāi)區(qū)較廣、經(jīng)費(fèi)短絀等特點(diǎn)，直隸總督劉長佑等訂立救荒賑恤章程十二條。另一類為專門性的法規(guī)，即針對某一救災(zāi)程序?qū)ｉT設(shè)定。比如，乾隆八年（1743），直隸旱災(zāi)，直隸總督高斌即奏定散賑條規(guī)十二條。

清代救災(zāi)制度的內(nèi)容主要包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、禳災(zāi)、籌賑、救災(zāi)等方面。直隸的救災(zāi)活動，嚴(yán)格依照國家救災(zāi)制度和程序進(jìn)行，但是，在具體執(zhí)行過程中，又做了闡釋、細(xì)化和補(bǔ)充。比如，勘災(zāi)之后要進(jìn)行查賑。查賑的目的是劃分貧戶等差，核對災(zāi)民戶口，為賑濟(jì)做準(zhǔn)備?！安橘c災(zāi)荒，乃地方第一緊要事務(wù)?！鼻∧觊g，直隸的做法是，管理賑務(wù)的道員依照相應(yīng)查賑條規(guī)，先帶同廳印官員清查一兩日，之后，廳員帶領(lǐng)佐雜、教職等清查一二日，經(jīng)過層層培訓(xùn)的各級官員攜帶賑票，分赴派定村莊，查賑時在賑票上填明極貧、次貧的戶數(shù)、口數(shù)。另外，要準(zhǔn)備賑簿一本，將每天查賑的戶數(shù)、口數(shù)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，還要將一月內(nèi)所查村莊成災(zāi)分?jǐn)?shù)，極次貧的戶數(shù)、口數(shù)等，逐一登記。為了加強(qiáng)監(jiān)督，道府等官員應(yīng)不斷巡歷災(zāi)區(qū)，并按賑簿抽查核對，如果發(fā)現(xiàn)遺濫浮開等弊病，及時對承辦之員進(jìn)行追責(zé)。對于直隸的查賑辦法，乾隆帝稱贊“甚屬妥協(xié)周詳”，并多次諭令各地仿照推行。

直隸的救災(zāi)制度，也體現(xiàn)了清代救災(zāi)制度中因地制宜、靈活多變的特點(diǎn)。比如，從賑濟(jì)類型來看，糧食賑濟(jì)是賑濟(jì)中最重要的形式。但是，若米谷不足，可以實(shí)行糧銀兼賑，也可以用賑銀代替賑糧。清朝根據(jù)各省情形，制定了不同的銀米折賑標(biāo)準(zhǔn)。其中，直隸省貧民折賑，每米一石定價銀一兩二錢，貧生折賑，每米一石定價銀一兩。再如，根據(jù)《戶部則例》等的規(guī)定，清政府會支付一定的因?yàn)?zāi)坍塌房屋的修繕費(fèi)、傷亡者的殮埋費(fèi)、治療費(fèi)等。以坍房修費(fèi)為例，清朝針對各省也分別做了詳細(xì)規(guī)定，其中，直隸省水沖民房修費(fèi)銀，全沖者瓦房每間一兩六錢，土草房每間八錢。尚有木料者，瓦房每間一兩，土草房每間五錢。稍有坍塌者，瓦房每間六錢，土草房每間三錢。在申請維修費(fèi)用的坍房數(shù)量上，每戶不得超過三間。類似的規(guī)定細(xì)密合理，具有很強(qiáng)的可操作性。

清代的賑災(zāi)實(shí)踐與王朝發(fā)展同步

由于特殊的地理位置，加上自然災(zāi)害頻發(fā)，清朝對直隸的賑災(zāi)非常重視，“直隸畿輔首善之地，應(yīng)沛殊恩”。直隸的救災(zāi)實(shí)踐也清晰地體現(xiàn)了清代救災(zāi)制度發(fā)展變化的特點(diǎn)。

概而言之，順康雍時期，救災(zāi)制度在前朝的基礎(chǔ)上逐步恢復(fù)并確立，乾隆時期，隨著國力日益強(qiáng)盛，救災(zāi)制度日趨完善，救災(zāi)款項(xiàng)不斷增加。乾隆七年（1742），直隸發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)。此次賑濟(jì)活動，被不少學(xué)者視為乾隆朝救災(zāi)實(shí)踐的典型。時任直隸清河道的方觀承把此次賑災(zāi)的官方文獻(xiàn)整理成著名的《賑紀(jì)》一書，法國學(xué)者魏丕信認(rèn)為，《賑紀(jì)》所反映的直隸救災(zāi)活動，說明18世紀(jì)清王朝建立了一個成熟穩(wěn)定的官僚體系，該體系能夠聚集大量資源，進(jìn)行糧食和資金的跨地區(qū)調(diào)運(yùn)，承擔(dān)大規(guī)模、長時期的救災(zāi)活動。從具體賑災(zāi)過程來看，六月，因旱災(zāi)導(dǎo)致米價昂貴，高斌奏準(zhǔn)將河間等27州縣先普賑一月，之后再將成災(zāi)最重的河間等16州縣、成災(zāi)次重的肅寧等11州縣，按成災(zāi)分?jǐn)?shù)加賑1個月至4個月。次年，又將被災(zāi)最重的河間等16州縣展賑至五月為止?；I賑方面，此次賑濟(jì)米糧來自倉米。乾隆帝先后撥運(yùn)倉米50萬石，高斌等又添撥各處倉谷約15萬石，“計(jì)足敷用”。另外，直隸奏準(zhǔn)動支司庫銀70余萬兩，自奉天、河南等地采買粟米、高粱、黑豆、小麥等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次直隸賑災(zāi)，賑戶達(dá)664890戶，賑濟(jì)災(zāi)民共2106690口，又煮賑流民944020口，賑過米谷共1100720石，銀1105476兩，各州縣辦賑官員達(dá)245人。

直隸自然災(zāi)害的發(fā)生與京師緊密關(guān)聯(lián)，有些救災(zāi)工作，就是在皇帝直接指導(dǎo)下進(jìn)行的?？滴跏四昶咴露巳眨?679年9月2日），直隸三河、平谷發(fā)生破壞性極大的八級地震。震后4小時之內(nèi)，康熙帝召集滿漢各官，商討應(yīng)對措施。同日，康熙帝下詔罪己，并下諭廣開言路。地震發(fā)生之后，救災(zāi)工作隨即展開。朝廷發(fā)內(nèi)帑銀十萬兩賑濟(jì)災(zāi)民，又派遣侍郎薩穆哈等三批官員，先后赴震中三河縣指揮賑災(zāi)。再如，嘉慶六年（1801）六月初，永定河在盧溝橋附近大面積決口多處，被水災(zāi)州縣達(dá)九十多個。嘉慶帝以報(bào)災(zāi)延遲及報(bào)災(zāi)不實(shí)的罪名，將直隸總督姜晟革職，又派左都御史熊枚為欽差大臣，前往災(zāi)區(qū)巡察，加強(qiáng)對直隸官員辦賑的監(jiān)督。水災(zāi)發(fā)生后，為求天人感應(yīng)，嘉慶帝下詔罪己，命刑部清理庶獄。為了籌集賑款，清廷開永定河工賑捐例，共計(jì)收得捐納銀759萬余兩。此次賑災(zāi)還舉辦了以工代賑。從嘉慶六年七月到次年五月，舉辦永定河工賑，總計(jì)用銀971320兩，吸收了近8萬的青壯年勞動力，從而保證災(zāi)民可以直接領(lǐng)取賑糧。

嘉慶年間，因白蓮教起義，清政府元?dú)獯髠?，此后，國家賑濟(jì)撥款日漸減少。咸豐朝以后，清政府財(cái)政愈加匱乏，在籌賑方面，不得不頻開捐納，賑捐代替國帑成為賑災(zāi)款項(xiàng)的第一來源。直隸的賑災(zāi)實(shí)踐也鮮明地反映了這一點(diǎn)。例如，光緒二年（1876），直隸旱災(zāi)，此次籌賑，朝廷撥部庫銀10萬兩，而賑捐銀達(dá)39萬余兩。光緒十六年（1890）直隸水災(zāi)的賑濟(jì)中，政府撥款56萬兩銀，賑捐所得約近248萬兩銀。僅光緒一朝，順天、直隸因?yàn)?zāi)而開捐的次數(shù)至少達(dá)15次。在此過程中，清中央的財(cái)政權(quán)力逐漸下移，賑捐成為直隸總督掌握財(cái)權(quán)的重要手段。與此相隨的是，具體的賑災(zāi)活動多由直隸總督籌辦，軍機(jī)處、戶部的作用日益減弱。

此外，嘉道以后，社會力量在直隸賑災(zāi)中所起的作用也日趨加大。光緒五年（1879）夏秋之交，直隸突降暴雨，68州縣被水，在官府籌賑非常拮據(jù)之際，義賑人士嚴(yán)作霖、經(jīng)元善等人攜款前來直隸賑災(zāi)，他們先后在任丘等地支散賑銀18.6萬余兩，為直賑募捐總數(shù)達(dá)39萬余兩。光緒三十三年（1907），永定河水災(zāi)發(fā)生，直隸總督袁世凱也傳諭天津商會勸募賑款，散放急賑，“以補(bǔ)官款之不及”，天津商會專門成立救急善會，積極組織急賑、冬撫等事宜。社會力量在晚清賑災(zāi)中所發(fā)揮的重要作用，大大緩解了官賑的壓力，彌補(bǔ)了官賑的不足，光緒末年，義賑甚至成為官賑的仿照對象，與官賑形成體制內(nèi)的合作，這也充分反映了清代傳統(tǒng)救災(zāi)制度的衰落及近代轉(zhuǎn)型。

責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲