涉稅信息共享機制的現(xiàn)狀與完善*

張群輝

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院， 上海 200042)

涉稅信息是指所有能夠記錄、反應(yīng)納稅人有關(guān)稅收經(jīng)濟行為、狀態(tài)、效果的信息，包括稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部和外部掌握的各種憑證、數(shù)據(jù)、消息、資料和情報。涉稅信息的共享是推進稅收征管現(xiàn)代化、深化風(fēng)險管理、創(chuàng)新征管模式、優(yōu)化稅收服務(wù)的關(guān)鍵。隨著社會經(jīng)濟不斷進步，新型經(jīng)濟模式與日俱增，稅源情況日益復(fù)雜，稅務(wù)部門在稅收征管實踐中面臨的壓力和挑戰(zhàn)也越來越大。涉稅信息共享是互聯(lián)網(wǎng)時代的必然要求，同時也是提高政府整體工作效率尤其是稅收征納效率的重要條件。

一、涉稅信息共享的理論基礎(chǔ)

涉稅信息共享能夠推進稅收征管現(xiàn)代化和變革稅收征管模式，填補征納雙方信息不對稱的缺陷，進而有效應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)時代對稅收征管提出的考驗。

(一)最優(yōu)稅制理念

最優(yōu)稅制理論由美國學(xué)者戴蒙德和米爾利斯于1971年提出。最初最優(yōu)稅制原則的政策性結(jié)論是給予低收入家庭稅收優(yōu)惠，對劣質(zhì)商品進行補貼，對奢侈品征收重稅。在戴德蒙和米爾利斯看來，最優(yōu)稅制理論背后的原理是稅收效率和稅收公平。涉稅信息共享制度符合最優(yōu)稅制理念，一方面涉稅信息共享有助于極大地提升我國稅務(wù)機關(guān)在稅收征管方面的效率，保證稅款盡可能地應(yīng)收盡收，通過涉稅信息共享減少稅收征納雙方的信息不對稱，縮小稅務(wù)部門在征稅時的視野盲區(qū)，提高征稅效率；另一方面涉稅信息共享能夠減少逃稅、避稅情況的發(fā)生，讓所有應(yīng)納稅的事項都進行納稅，讓收入高的群體多納稅，收入低的群體少納稅，以實現(xiàn)稅收公平。

(二)整體政府理念

波里特(Christopher Pollit)提出了整體政府理念，認(rèn)為行政碎片化很容易導(dǎo)致政府工作的低效率，應(yīng)該通過一種橫向和縱向的協(xié)調(diào)以強化政府各部門之間的協(xié)作，整合政府職能，以最大程度地實現(xiàn)政府工作效能的提升。涉稅信息共享制度主要從三個方面實現(xiàn)了整體政府理念。(1)涉稅信息共享實現(xiàn)了一種多元化的管理機制，不同于以往傳統(tǒng)的行政管理體制，涉稅信息共享加強了各部門之間信息共享，打破了各部門的利益壁壘，有利于實現(xiàn)政府各部門的整體利益最大化。(2)涉稅信息共享制度建立的跨部門協(xié)作機制，從理念上突破了以往的部門行政理念。在傳統(tǒng)的部門行政理念之下，部門各自為政，缺乏必要的溝通和交流，這不僅導(dǎo)致了信息傳遞的低效，更導(dǎo)致了部門工作效能的降低。在涉稅信息共享機下，各部門通過跨部門整體協(xié)作機制，提升政府工作的整體效能。(3)在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代，涉稅信息共享緊跟時代和科技的發(fā)展，實現(xiàn)稅收征管的信息化和電子化，這也是政府管理的創(chuàng)新和發(fā)展的體現(xiàn)。

(三)信息不對稱理念

征納雙方的信息不對稱是稅收征管時一直存在的問題，是稅源流失的主要原因。稅務(wù)部門很難完全掌握納稅人的所有實際經(jīng)營信息，納稅人進行偷稅、漏稅、逃稅的現(xiàn)象普遍存在。涉稅信息共享能夠很好地解決信息不對稱的問題，通過實現(xiàn)對納稅人各種涉稅信息的共享，稅務(wù)部門能夠及時了解納稅人的納稅狀況，并通過對納稅人數(shù)據(jù)的分析、比對和研究，全方位掌握納稅情況，督促納稅人履行納稅義務(wù)，減少逃稅、避稅等情況發(fā)生。

(四)稅收遵從與納稅人權(quán)益保護理念

納稅人對于稅務(wù)部門的征收指令存在不同的反應(yīng)，主要有遵從、創(chuàng)造、形式主義等。一般來說，稅收遵從度越高，稅收征納雙方的關(guān)系越和諧。在納稅人積極履行納稅義務(wù)的同時，相關(guān)部門也需要保護納稅人的合法權(quán)益。涉稅信息在共享制度下，主要涉及的是納稅人的隱私權(quán)和保密權(quán)。稅務(wù)部門對于所獲取的納稅人的信息，應(yīng)嚴(yán)格履行保密義務(wù)，保證涉稅信息不被用于其他用途。

二、涉稅信息共享機制的立法現(xiàn)狀

(一)稅收征管法及實施細則

2015年修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱稅收征管法)第6條實質(zhì)上已經(jīng)確定了涉稅信息共享制度的法律基礎(chǔ)①，但第6條只是規(guī)定了稅務(wù)機關(guān)與政府其他管理機關(guān)進行涉稅信息共享制度的建立，缺乏可操作性。在此前頒布的稅收征管法修訂版的征求意見稿中，共有3個條文直接規(guī)定涉稅信息共享制度。但最后正式頒布的稅收征管法只剩下了第6條。從刪除的條文來看，一方面對涉稅信息共享制度建設(shè)的宣示性語句進行了精簡，只保留了一處；另一方面直接刪除了關(guān)于納稅人與第三方的涉稅信息共享義務(wù)。

《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》(以下簡稱稅收征管法實施細則)第4條第2款規(guī)定了地方政府的共享義務(wù)②，同時在該法的第5條中明確了稅務(wù)機關(guān)的保密義務(wù)。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)對納稅人、扣繳義務(wù)人的商業(yè)秘密和個人隱私進行保密，但是對違法行為無須保密，違法行為并不屬于商業(yè)秘密的范疇。稅收征管法實施細則第11、71、74、84條對具體行政機關(guān)的涉稅信息共享義務(wù)進行了明確和細化，該4個條文分別對工商行政管理機關(guān)、金融機構(gòu)、出入境管理機關(guān)、審計機關(guān)、財政機關(guān)的涉稅信息共享進行了規(guī)定。

(二)環(huán)境保護稅法及實施條例

《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(以下簡稱環(huán)境保護稅法)作為首部正式寫入涉稅信息共享制度的法律，其重要性不言而喻。涉稅信息共享制度很早便被提起，但是一直發(fā)展緩慢。環(huán)境保護稅法第四章“稅收管理”第15條專門規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和稅務(wù)機關(guān)的涉稅信息共享。具體來說，主要是規(guī)定了環(huán)境主管部門與稅務(wù)機關(guān)的雙向溝通機制。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)將排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況等環(huán)境保護相關(guān)信息，定期交送稅務(wù)機關(guān)；稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)將納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款以及風(fēng)險疑點等環(huán)境保護稅涉稅信息，定期交送生態(tài)環(huán)境主管部門。

2018年1月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例》(以下簡稱環(huán)境保護稅法實施條例)對環(huán)境保護稅法的涉稅信息共享制度進行了細化。環(huán)境保護稅法實施條例第四章“征收管理”與環(huán)境保護稅法第四章對應(yīng)，環(huán)境保護稅法實施條例第四章第12條到16條直接規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門與稅務(wù)機關(guān)的涉稅信息共享。其中，第15條規(guī)定環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)通過涉稅信息共享平臺向稅務(wù)機關(guān)交送在環(huán)境保護監(jiān)督管理中獲取的信息。同時，稅務(wù)機關(guān)也應(yīng)及時地將自身獲取的信息與生態(tài)環(huán)境主管部門進行溝通和交流，形成一種良性的溝通機制。環(huán)境保護稅法實施條例第四章第16條規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過涉稅信息共享平臺向環(huán)境保護主管部門交送環(huán)境保護稅涉稅信息。

(三)行政規(guī)章

除了法律層面規(guī)定涉稅信息共享制度外，國務(wù)院頒布的規(guī)章和地方政府的規(guī)章都在進行涉稅信息共享制度的探索。2003年國家稅務(wù)總局和國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于工商登記信息和稅務(wù)登記信息交換與共享問題的通知》，雙方就工商登記信息與稅務(wù)登記信息等進行了交換與共享；2005年國家稅務(wù)總局、財政部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強土地稅收管理的通知》，就稅務(wù)、財政、國土等方面進行信息共享；2016年國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2016年對省稅務(wù)局組織績效考評規(guī)則及考評指標(biāo)的通知》，明確將第三方涉稅信息共享制度納入考核的范圍，從而將涉稅信息共享提升到新的高度。與此同時各地方政府也紛紛頒布稅收保障辦法、規(guī)范等文件，對涉稅信息共享制度進行進一步地規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計，山東、海南、江西、青島、北京等省市先后發(fā)布了稅收保障的規(guī)范性文件。山東省2010年出臺的《山東省地方稅收保障條例》明確規(guī)定了各級政府應(yīng)支持涉稅信息共享制度的建設(shè)，加強各部門的交流和聯(lián)系，同時還規(guī)定了如果沒有按照要求進行涉稅信息共享的追責(zé)機制。

三、涉稅信息共享機制存在的問題

我國涉稅信息共享機制的建設(shè)進程相對緩慢，還未形成全國性的涉稅信息共享體系，但已初步形成了局部涉稅信息共享。例如環(huán)保稅法規(guī)定的環(huán)保部門與稅務(wù)部門的信息共享；上海自貿(mào)區(qū)實驗的政府部門信息共享機制，這些都是涉稅信息共享機制建設(shè)的有益探索，為涉稅信息共享機制構(gòu)建提供了很多寶貴的經(jīng)驗。

(一)信息管稅水平較低

涉稅信息共享機制是信息技術(shù)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，其核心要求便是信息管稅。通過充分運用科技手段，提升稅務(wù)部門征稅的科學(xué)性與合理性，降低征收成本，提高納稅人的稅收遵從度，更好地實現(xiàn)稅款的應(yīng)收盡收。我國目前的涉稅信息共享仍是一種粗放式的共享，沒有形成常態(tài)化的共享機制。同時，因為我國目前尚未建設(shè)統(tǒng)一的涉稅信息共享平臺，各地信息征集標(biāo)準(zhǔn)不一，稅務(wù)部門數(shù)據(jù)分析軟件建設(shè)不盡完善，導(dǎo)致我國目前整體信息管稅水平較低。

(二)法律供給缺乏

截至目前為止，涉稅信息共享制度尚未形成全國統(tǒng)一的共享法律規(guī)制路徑。稅收征管法只規(guī)定了涉稅信息共享制度，但沒有其他相應(yīng)的配套機制，缺乏可操作性；稅收征管法實施細則雖然進行了一些細化，但仍規(guī)定得不是十分完備；國務(wù)院和地方政府的規(guī)章在進行涉稅信息共享的探索，但都是呈點狀分布，規(guī)定十分細碎、紊亂，缺乏統(tǒng)一性。由于缺乏統(tǒng)一的布局，各地的探索方式存在很大差異，這勢必會影響涉稅信息共享機制的推進效率。

法律供給的缺乏除了表現(xiàn)在高位階法律的匱乏，還體現(xiàn)在對于涉稅信息共享機制缺少具體的法律規(guī)則。涉稅信息共享不能僅是一個口號，而是需要相應(yīng)的配套機制，尤其是法律約束。具體到涉稅信息共享制度，其可能涉及共享的主體、客體，信息共享的時效，尤其是信息共享的法律責(zé)任和其他部門的協(xié)助程序。缺乏這些具體的規(guī)定，信息共享制度很難得到進一步推進。

(三)部門交流不夠暢通

涉稅信息共享不僅關(guān)乎稅務(wù)機關(guān)，還關(guān)系到其他很多政府部門。在涉稅信息共享機制建設(shè)過程中，越來越多的行政機關(guān)進入共享平臺，財政部、國土資源部、環(huán)保部等機關(guān)已經(jīng)正式加入共享。但涉稅信息共享僅僅依靠個別部門是不夠的，還需要更多的行政部門加入共享的平臺，建設(shè)共享的常態(tài)化、規(guī)范化機制，讓涉稅信息實現(xiàn)真正的流通。

四、涉稅信息共享機制的發(fā)展與完善

(一)發(fā)展趨勢：漸進的信息化

涉稅信息共享制度是未來的發(fā)展趨勢，符合最優(yōu)稅制和整體政府理念，能夠減少稅收征納雙方的信息不對稱，提升我國稅收遵從度。隨著我國科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展，涉稅信息共享將逐漸由理論變?yōu)楝F(xiàn)實。目前，環(huán)保稅法實現(xiàn)了稅務(wù)機關(guān)與環(huán)保部門的共享，未來可以由點及面，借鑒環(huán)保稅法的經(jīng)驗，逐步將工商部門、銀行等各部門并入共享的范疇。可以明確的是，應(yīng)當(dāng)加強共享的信息化建設(shè)，充分運用好現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建設(shè)漸進的、信息化的涉稅共享機制。

(二)制度回應(yīng)：完善的具體建議

1.法律層面的明確。首先應(yīng)確定涉稅信息共享的方向和原則，明確其他行政部門對稅務(wù)機關(guān)的協(xié)助義務(wù)；其次，不同行政主體提供的涉稅信息不一致，而且會隨著經(jīng)濟形勢的變化而變化，可以考慮采用先行試點的辦法，待正式確定和落實以后，明確寫入稅收征管法和稅收征管法實施細則；最后，可以考慮采取授權(quán)立法的方式，由法律授權(quán)國務(wù)院和地方政府進行涉稅信息共享的具體規(guī)制，給予地方充分的自主權(quán)。

2.涉稅信息共享制度的具體規(guī)則。涉稅信息共享并不是共享經(jīng)營主體的所有信息，而應(yīng)當(dāng)是有選擇的共享，同時兼具時效性。首先，涉稅信息的客體應(yīng)當(dāng)是涉稅的信息，該信息應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)機關(guān)履行職責(zé)所需要的信息，與征稅無關(guān)的信息不應(yīng)納入共享的范圍；其次，不同行政部門共享的信息應(yīng)當(dāng)是不一樣的，共享的要求應(yīng)根據(jù)部門的不同而有所變化；最后，涉稅信息共享機制一旦建立，就應(yīng)當(dāng)形成一種常態(tài)化的機制，在涉稅信息共享時應(yīng)當(dāng)注意時效性，保證涉稅信息得到及時的溝通、交流。法律責(zé)任的明確可以有力推進涉稅信息共享制度的發(fā)展。在涉稅信息共享制度的構(gòu)建中，最重要的制度便是對納稅人信息的保(下轉(zhuǎn)P41)(上接P36)護。應(yīng)當(dāng)將行政機關(guān)的信息征集限定在稅收方面，不能無限地給予行政機關(guān)獲取納稅人所有信息的權(quán)利，應(yīng)對行政機關(guān)濫用行政權(quán)力、侵犯納稅人隱私權(quán)和商業(yè)秘密的行為進行規(guī)制，從而起到合理限權(quán)、保護行政相對人的作用。

3.加強稅收信息化建設(shè)。稅收數(shù)據(jù)庫的建設(shè)、稅收信息分析與處理軟件、涉稅信息交流平臺等都是未來稅收信息化建設(shè)的重要方向。美國從上世紀(jì)60年代起便開始建設(shè)稅收信息化體系，英國也于2010年建成了互聯(lián)的征稅系統(tǒng)。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷更新?lián)Q代，稅收的信息化建設(shè)也應(yīng)加快進程，緊跟高科技的步伐，建設(shè)更加完善、智能的征稅體系。通過不斷嘗試新的技術(shù)和新的應(yīng)用，提高稅收的信息化水平，建設(shè)與時俱進的現(xiàn)代化稅收征管體系。

注釋

①《中華人民共和國稅收征收管理法》第6條規(guī)定：“國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級稅務(wù)機關(guān)，加強稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機關(guān)與政府其他管理機關(guān)的信息共享制度”.

②《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第4條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極支持稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)，并組織有關(guān)部門實現(xiàn)相關(guān)信息的共享”.