城市化進(jìn)程中棚戶區(qū)改造的法律問題及應(yīng)對*
——以?？谑旋埲A區(qū)坡博、坡巷片區(qū)棚改項目為例

倪紹山，魏明月

(海南云聯(lián)律師事務(wù)所,海南 ?？?570000)

城市棚戶區(qū)(危舊房)是指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、建筑安全隱患多、使用功能不完善、配套設(shè)施不健全的區(qū)域[1]36。棚戶區(qū)不僅城市物質(zhì)形態(tài)老舊，更是社會風(fēng)險矛盾集聚區(qū)，且日益演變成制約城市功能完善、城市更新升級、城市品質(zhì)提升、居民生活幸福的重要現(xiàn)實(shí)問題。隨著海南城市化進(jìn)程加快、海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港逐步推進(jìn)，改造棚戶區(qū)有重大的緊迫性和現(xiàn)實(shí)必要性。棚戶區(qū)改造具有多重價值，對城市發(fā)展而言，對完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善城市結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化土地資源配置、提升城市管理水平、擺脫舊城區(qū)落后面貌、打造新的城市形象具有重要意義；對棚戶區(qū)居民而言，推進(jìn)棚戶區(qū)改造可以有效地解決他們的住房困難，改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量。而且良好順利的改造過程還能拉近政府與民眾之間的感情，更好地塑造服務(wù)型政府形象。某種意義上來說，棚戶區(qū)改造是一個系統(tǒng)工程，不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個社會問題、一項民生工程，關(guān)乎發(fā)展的公平與正義。

從實(shí)踐來看，棚戶區(qū)改造具有多主體性、復(fù)雜性和不確定性特征，既是城市更新機(jī)會的集合體，也是城市發(fā)展風(fēng)險矛盾的聚集區(qū)，更是各方訴求利益激烈博弈的場域[1]38。以?？谑衅虏⑵孪锲瑓^(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目為例，該項目是海口市龍華區(qū)最大的棚改項目，工程量大、涉及利益群眾多，規(guī)劃范圍為1 513.48畝、征收土地面積約1 011.55畝，征收建筑面積約144萬m2，涉及居民約8 000戶2.4萬人，項目批復(fù)概算122.08億元。2016年9月1日正式啟動，2016年11月開始房屋拆除，截至2019年11月30日，已拆遷房屋2 191宗、建筑面積累計1 344 758.929m2，房屋拆除率達(dá)93.08%。如此大規(guī)模改造工程，任何一個征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，均有可能引發(fā)大范圍的群體性維權(quán)。近四年棚戶區(qū)改造中，出現(xiàn)了部分被征收戶對征收工作不理解、對被征收戶權(quán)利保障欠缺、征收過程中工作人員行為不規(guī)范、棚戶區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)與市場房價飆升的矛盾等諸多影響棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)困境。

進(jìn)一步來看，現(xiàn)實(shí)困境可能引發(fā)零和博弈和引致群體性事件，更多的利益博弈經(jīng)由法律訴訟或行政復(fù)議的方式得以凸顯和表達(dá)。從2016年至今，?？谑衅虏?、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目引發(fā)較多法律糾紛，被征收戶主要針對撤銷行政征收決定、撤銷補(bǔ)償決定、確認(rèn)行政強(qiáng)制行為違法及國家賠償?shù)确矫嫣崞鹪V訟或行政復(fù)議，訴訟類型日益多樣化。筆者親自參與處理海口市坡博、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目的絕大部分法律糾紛案件，深刻感受到棚戶區(qū)改造法律的不適應(yīng)性問題。法律規(guī)定局限性成為制約各方利益平衡、風(fēng)險糾紛化解與和諧棚改實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性議題。探析棚戶區(qū)改造中現(xiàn)有法律規(guī)定引發(fā)的不適應(yīng)癥狀、剖析背后的法律成因，并提出相應(yīng)對策建議，這對構(gòu)建和諧棚改法治環(huán)境、推動城市健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、棚戶區(qū)改造過程中法律規(guī)定不適應(yīng)的表現(xiàn)

法律是穩(wěn)定各方預(yù)期、平衡各方利益的關(guān)鍵要素和根本保證。棚戶區(qū)改造過程是各方利益博弈過程，棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)困境本質(zhì)上是棚戶區(qū)改造法律規(guī)定的不適應(yīng)表現(xiàn)及其后果。房屋征收是棚戶區(qū)改造的先決條件，房屋征收本質(zhì)是為了滿足公共利益需要，對棚戶區(qū)范圍內(nèi)房屋及土地附著物進(jìn)行依法征收，以消滅房屋所有權(quán)來恢復(fù)房屋所占土地使用權(quán)，并將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)返還國家，支付給棚戶區(qū)居民一定補(bǔ)償?shù)男姓袨閇2]。從房屋征收實(shí)踐來看，征收決定一般由市、縣人民政府作出，由該區(qū)域內(nèi)的街道辦事處或其他部門組織具體工作并實(shí)施。從?？谑衅虏⑵孪锲瑓^(qū)棚戶區(qū)(城中村)項目改造來看，棚戶區(qū)改造和房屋征收過程中，出現(xiàn)了諸多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)征收預(yù)期和征收制度落差加劇對立情緒

實(shí)踐中，被征收戶與征收主體情緒對應(yīng)強(qiáng)烈。一方面，部分群眾受鄉(xiāng)土觀念和家族情結(jié)影響，安逸于因老房子而形成的熟悉鄰里環(huán)境、熟悉的工作與生活圈，“安土重遷”不愿搬離。突如其來的房屋征收決定會給被征收戶帶來很大的心理沖擊，很容易引發(fā)對立沖突情緒。另一方面，更重要的是，部分群眾雖有強(qiáng)烈要求征收的愿望，但卻建立在拆遷補(bǔ)償可獲得巨大利益的前提下。被征收戶對棚改征收制度認(rèn)知存在欠缺，賠償期望值畸高或不合理，一旦進(jìn)入房屋征收環(huán)節(jié)，采取各種方式抵觸，以期獲得更多的拆遷補(bǔ)償款。實(shí)踐表現(xiàn)為：對調(diào)查、評估、簽約等工作不積極配合，以拒絕、拖延戰(zhàn)術(shù)或窮盡各種理由的方式要求更多補(bǔ)償；被征收戶大規(guī)模的抱團(tuán)或上訪，以大規(guī)模上訪方式給政府施加壓力，甚至政府征收工作尚未實(shí)質(zhì)性開展，便有大量信訪事件發(fā)生；濫訴現(xiàn)象突出，部分居民對征收中每一個可以提起訴訟環(huán)節(jié)、程序均提起訴訟，甚至剛作出征收決定就提起訴訟，借助法律手段達(dá)到拖延、增加砝碼目的，導(dǎo)致房屋征收工作推進(jìn)阻力越來越大。此外，受征收工期壓力和征收工作人員素質(zhì)影響，在棚戶區(qū)改造項目中可能出現(xiàn)工作方法不規(guī)范、態(tài)度粗暴，甚至言語攻擊被征收戶，采用斷水?dāng)嚯?、毀壞電梯、堵塞道路等不適當(dāng)?shù)氖址ù偈咕用癜徇w等不良征收行為，使得被征收居民對政府征收行為及目的產(chǎn)生誤解，更激發(fā)了被征收居民的抵觸情緒。

(二)被征收人權(quán)利保障“實(shí)然”與“應(yīng)然”存在差距

棚戶區(qū)居民圍繞居住房屋建立的生活工作圈相對固定，有穩(wěn)定的收入來源和社會支持體系。政府推進(jìn)棚戶區(qū)改造，改造居民賴以居住乃至生存的房屋和空間，不僅是更換被征收居民住所，使其離開熟悉環(huán)境，更意味著重構(gòu)原來賴以生存的收入來源和社會支持體系。如，對以自己門店收益或出租屋為主要生活來源的居民或承租戶而言，房屋被征收可能意味著長期停業(yè)、失業(yè)或失去穩(wěn)定的收入來源，即使找到新鋪營業(yè)，也會失去圍繞棚戶區(qū)常年累積下來的固定客源，造成大量的、潛在的“應(yīng)然”損失或間接性損失[3]150-156。而這些間接性的“應(yīng)然”損失往往被忽略，成為被征收戶的隱憂，這種“應(yīng)然”損失往往無法得到足夠的保障和支持。因此，實(shí)踐中這種權(quán)利保障的“實(shí)然”狀態(tài)，往往離被征收戶的“應(yīng)然”要求有一定的差距，進(jìn)而出現(xiàn)被征收人權(quán)利保障不夠全面和事后保障措施不足問題，難以從根本上滿足被征收人的期望、解決其后顧之憂。此外，實(shí)踐中還經(jīng)常出現(xiàn)被征收戶材料不齊全或涉及法院訴訟等原因，使房屋已經(jīng)拆遷但補(bǔ)償款未能及時到賬，更放大了棚戶區(qū)居民不安，以致他們不愿被征收，通過頻頻上訪、訴訟或各種方式盡可能拖延征收進(jìn)度，以更好地博弈和“討價還價”，并追求他們認(rèn)知的“應(yīng)然”補(bǔ)償和保障。

(三)房屋征收標(biāo)準(zhǔn)確定及公共利益判斷存在缺陷

征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低和征收決定的公共利益考慮不夠成為影響棚戶區(qū)改造的重要因素，也是引發(fā)棚戶區(qū)改造法律糾紛和訴訟的重要因素。一方面，很多法律糾紛源于被征收戶不認(rèn)可政府的征收標(biāo)準(zhǔn)。以?？谑信飸魠^(qū)坡博、坡巷征收項目為例，分析棚戶區(qū)居民提起的訴求可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被征收人并不認(rèn)可政府征收決定標(biāo)準(zhǔn)。如，提起訴訟的被征收戶認(rèn)為政府決定哪些棚戶區(qū)房屋應(yīng)該被征收的標(biāo)準(zhǔn)不明確，政府決定哪些房屋可以征收的裁量權(quán)過大，以致政府為追求利益把不符合棚戶區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)的樓齡較低、房齡較新的住房一并劃入征收范圍，給他們造成不必要的生活困擾。另一方面，房屋征收決定的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)判斷過于寬泛。棚戶區(qū)改造的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是公共利益，但對何為公共利益并沒有明確且易于度量的規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)[4]88-99。征收行為中會出現(xiàn)棚戶區(qū)改造與商業(yè)開發(fā)并存的“擦邊球”現(xiàn)象，棚戶區(qū)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較之一般房屋征收補(bǔ)償較低，被征收居民僅能獲得較低的補(bǔ)償款，兩者形成的反差引發(fā)被征收居民更大地不滿，容易引發(fā)一系列的社會問題和法律糾紛風(fēng)險。

(四)房屋征收補(bǔ)償方案及安置方式存在諸多不足

被征收戶對征收決定擁護(hù)與否關(guān)鍵在于征收補(bǔ)償方案能否滿足其心理預(yù)期和目標(biāo)。從民眾樸素的認(rèn)知來說，被征收人最直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)便是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否可以彌補(bǔ)當(dāng)下因房屋征收所造成的損失，即政府征收補(bǔ)償能否使其境況變好，居住面積更大、補(bǔ)償錢能否買到更大房子，如能就是好方案，否則就是差方案，難以得到擁護(hù)和支持。從?？谑衅虏?、坡巷片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項目所引發(fā)的訴求來看，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖嗽谠V訟中主張，因市場房價飆升，貨幣補(bǔ)償無法滿足一家人在類似地段租住或買到相類似房屋的要求，選擇產(chǎn)權(quán)置換的被征收人主張新置換房屋套內(nèi)面積大幅縮水，無法像原住房屋一樣足以滿足一家人的生活空間需求。從這些問題成因來看，印證當(dāng)前棚戶區(qū)改造補(bǔ)償存在背離政策初衷及征收補(bǔ)償不合理問題。從實(shí)際運(yùn)行來看，目前征收補(bǔ)償方案僅提及貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換兩種補(bǔ)償方式，安置補(bǔ)償方式的靈活性和自由度較差，被征收人安置補(bǔ)償?shù)倪x擇權(quán)有限和“話語權(quán)”不夠，難以較全面地滿足被征收戶補(bǔ)償和安置需求，這不僅削弱被征收戶對棚改配合度，反而可能出現(xiàn)阻力效應(yīng)。

二、棚戶區(qū)改造中法律規(guī)定不適應(yīng)的主要成因

棚戶區(qū)改造中的現(xiàn)實(shí)困境歸根結(jié)底源于法律規(guī)定不適應(yīng)。當(dāng)前情境下，棚戶區(qū)改造所依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，因其存在一定的局限性和滯后性必然引致一些問題，甚至引發(fā)難以依法化解的矛盾，影響棚戶區(qū)改造的順利推進(jìn)。從實(shí)踐來看，棚戶區(qū)改造法律規(guī)定的局限性和滯后性體現(xiàn)在如下幾個方面。

(一)對原告主體規(guī)定下位法與上位法相抵觸

政府是棚戶區(qū)改造中行政征收決定的主體，其征收決定直接影響被征收人的利益。當(dāng)被征收人對征收決定不服時，通過行政訴訟維權(quán)是其依法維權(quán)的重要途徑。而“是否具有原告資格”則是被征收人訴訟維權(quán)的第一道門檻。當(dāng)前，在房屋征收行政訴訟中，關(guān)于被征收人是否具有原告資格的規(guī)定存在抵觸情形。如《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十四條規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”；第二十六條第三款規(guī)定：“被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。從上述規(guī)定來看，對房屋征收決定和安置補(bǔ)償決定，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定可以提起行政訴訟的主體是被征收人，依據(jù)《行政訴訟法》則包括被征收人及其他利害關(guān)系人，下位法規(guī)定與上位法規(guī)定相抵觸。

(二)對行政訴訟中原告資格限定過窄

棚戶區(qū)改造涉及諸多利益主體，國有土地上房屋征收決定或補(bǔ)償決定可能影響房屋所有權(quán)人、租賃權(quán)人、抵押權(quán)人等諸多利害關(guān)系人。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。行政訴訟法上的“利害關(guān)系”重在考慮行政行為對相對人以及其他公民、法人或者其他組織是否產(chǎn)生實(shí)際影響的可能。如經(jīng)審查認(rèn)定房屋所有權(quán)人、租賃權(quán)人、抵押權(quán)人與被訴行政行為具有利害關(guān)系，房屋所有權(quán)人、租賃權(quán)人、抵押權(quán)人則具有原告訴訟主體資格。但司法實(shí)踐中，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，只有被征收人即房屋所有權(quán)人可以對行政征收決定和補(bǔ)償決定提起行政訴訟，房屋承租人和抵押權(quán)人等與被征收房屋有利害關(guān)系或其他合法使用人的單方提出訴求往往被駁回，其訴權(quán)無法得到法律保障。房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議案件中，行政協(xié)議之外的權(quán)利主體難以享有原告資格地位，不利于棚戶區(qū)改造中利害關(guān)系人對權(quán)利的維護(hù)。

(三)部分征收補(bǔ)償行為無獨(dú)立可訴性

依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，被征收人可對房屋征收決定和征收補(bǔ)償決定提起行政訴訟，但對征收補(bǔ)償過程中所實(shí)施的其他行政行為是否可訴未予以明確規(guī)定。筆者認(rèn)為征收過程中的“補(bǔ)償方案”“征收公告”“房屋價格評估”等屬于過程性行政行為，本身并未對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，不具有可訴性。但實(shí)際司法實(shí)踐中，被征收人高頻率提及政府未組織聽證、未公開向社會征求意見、沒有看見相關(guān)公告、評估公告未公開征求意見、未明示評估機(jī)構(gòu)名單等因素，認(rèn)為被征收人在征收相應(yīng)環(huán)節(jié)未能清晰了解影響自身權(quán)利政策細(xì)節(jié)和權(quán)利行使范圍與方式，損害自身權(quán)益。但對“補(bǔ)償方案”“征收公告”“房屋價格評估”等征收補(bǔ)償環(huán)節(jié)中直接影響被征收戶利益的行政行為，被征收戶只能通過結(jié)合確認(rèn)征收決定違法、撤銷征收補(bǔ)償決定等訴求一并提出，過程環(huán)節(jié)能否單獨(dú)可訴遭遇法律和司法實(shí)踐制約，如何兼顧被征收戶的權(quán)利保障與政府權(quán)力制約面臨挑戰(zhàn)。

從?？谑旋埲A區(qū)坡博、坡巷棚改項目來看，許多被征收人都以請求確認(rèn)征收決定違法、請求確認(rèn)征收補(bǔ)償決定違法為由提起訴訟，訴訟中以房屋價格評估前所選定評估機(jī)構(gòu)違反法定程序等情況為由以證明征收過程行為違法。但實(shí)踐中，由于棚戶區(qū)改造項目公益屬性，且改造進(jìn)程無法撤銷且恢復(fù)原狀，法院往往作出行政征收決定違法，但效力保留不予撤銷，以此基礎(chǔ)作出的征收公告及補(bǔ)償方案繼而有效的審判結(jié)果。未組織聽證、未公開向社會征求意見、沒有看見相關(guān)公告、評估公告未公開征求辦法、未明示評估機(jī)構(gòu)名單等過程性行政行為過錯不會作為重點(diǎn)審查對象，造成當(dāng)事人的主張無法通過現(xiàn)有訴訟得到針對性解決。當(dāng)事人只能接受征收及補(bǔ)償決定安排，通過申請國家賠償彌補(bǔ)部分損失，權(quán)利維護(hù)較為被動。且在申請國家賠償過程中，還需當(dāng)事人承擔(dān)對室內(nèi)損失物品的舉證責(zé)任。當(dāng)事人在日常生活中往往難以刻意留存該類證據(jù)，致使當(dāng)事人超出日常所需的部分損失無法實(shí)現(xiàn)較為全面的保障。

(四)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和范圍確定不合理

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”。這為對被征收房屋價值進(jìn)行補(bǔ)償提供了指導(dǎo)原則，但操作實(shí)踐中過于模糊，難以把握，不夠合理。一方面，規(guī)定中“類似”一詞過于模糊。被征收房屋受周邊規(guī)劃、環(huán)境、地段、交通、采光等諸多因素綜合影響，“類似”給衡量評估房屋價值帶來極大不確定性。另一方面，征收補(bǔ)償雖規(guī)定不得低于被征收房屋類似房屋的市場價格，但實(shí)際操作中，若棚戶區(qū)改造項目周期過長，出現(xiàn)被征收人在補(bǔ)償事宜上長時間無法與征收機(jī)關(guān)達(dá)成一致，征收與補(bǔ)償之間出現(xiàn)較長時間間隔。房地產(chǎn)市場價格波動較大，這使得被征收人訴求補(bǔ)償款時，會要求依照現(xiàn)有房地產(chǎn)價格作為參照進(jìn)行補(bǔ)償，此種訴求與參照房屋征收決定公告之日價格補(bǔ)償差距較大，如何平衡好征收成本與被征收戶權(quán)益維護(hù)關(guān)系，誰更符合行政法上的合理性，是否應(yīng)設(shè)置一定期限的過渡期等現(xiàn)實(shí)問題無法避免。此外，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條明確僅對房屋價值、搬遷及臨時安置費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)損失三項直接損失費(fèi)用予以補(bǔ)償。對被征收人因房屋征收產(chǎn)生的教育、醫(yī)療、就業(yè)、生活等投入新的精力及成本“應(yīng)然”的間接損失無法補(bǔ)償，直接損失補(bǔ)償可能難以確保被征收人征收后的生活質(zhì)量和社會支持。

(五)司法救濟(jì)審查范圍有待拓寬

依據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，法院只能對行政行為進(jìn)行合法性審查，無權(quán)進(jìn)行合理性審查。在司法實(shí)踐中，征收合法情況下，征收人在合法范圍內(nèi)享有極大的“自由裁量權(quán)”，法院無法對征收行為不合理之處進(jìn)行司法監(jiān)督，使得被征收人對補(bǔ)償過程中所遭受的權(quán)益損害無法得到應(yīng)有的司法救濟(jì)。如，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，若征收人與被征收人無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，法院僅能審查政府行為是否違法，不能對協(xié)議內(nèi)容是否真正保障了被征收人合法權(quán)益、協(xié)議內(nèi)容及補(bǔ)償數(shù)額是否合理等問題進(jìn)行審查，如此所做判決可能無法對政府征收行為形成有效司法監(jiān)督，難以解決征收人在征收補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的不違法但違背情理的復(fù)雜情況。

(六)征收補(bǔ)償與國家賠償之間界定模糊

征收過程中的國家賠償意義在于，當(dāng)政府機(jī)關(guān)或行政人員因違法征收或拆遷造成被征收人的財產(chǎn)或人身遭受損害時，對被征收人負(fù)有賠償義務(wù)，國家賠償本質(zhì)上有一定的懲罰性質(zhì)。但司法實(shí)踐中，法院會判定在對被征收人依照征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償后，把對應(yīng)的金額從申請國家賠償?shù)慕痤~中做出相應(yīng)扣除，一定程度上混同了國家補(bǔ)償與征收補(bǔ)償之間的關(guān)系，減輕了政府所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，影響了司法監(jiān)督政府合法行政的效果。

三、健全征收法律制度，促進(jìn)和諧棚改

棚戶區(qū)改造過程是城市不斷調(diào)適自我以適應(yīng)政策、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的過程，也是一個不斷平衡政府、企業(yè)、民眾各方利益的過程。調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有的征地補(bǔ)償法律制度，增強(qiáng)棚改法律制度的適應(yīng)性、時代性，對從根本上穩(wěn)定棚改各方預(yù)期、化解各方矛盾糾紛、促進(jìn)和諧棚改具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)提高征收標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍規(guī)定的明確性

征收補(bǔ)償中不確定性和模糊性是影響征收補(bǔ)償行為規(guī)范性的重要問題，要通過法律修訂、操作規(guī)程等方式提高征收標(biāo)準(zhǔn)可衡量性，拓寬征收補(bǔ)償范圍，提高房屋征收補(bǔ)償行為的可預(yù)期性、可衡量性。具體來說：一是鼓勵政府部門以規(guī)章或地方立法的方式，明確棚戶區(qū)征收決定中樓齡、房齡等征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免籠統(tǒng)認(rèn)定或?qū)挿赫J(rèn)定造成棚改被征收范圍的無限擴(kuò)大。二是修訂現(xiàn)行法律法規(guī)制度，明確公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)，對征收目的是否為了公共利益進(jìn)行審查判斷?？赏ㄟ^修訂房屋征收與補(bǔ)償條例，增加公共利益排除條款，將棚改征收行為是否符合公共目的納入司法審查范圍，增強(qiáng)棚戶區(qū)改造的正當(dāng)性。三是拓寬征收補(bǔ)償范圍。通過修訂房屋征收與補(bǔ)償條例，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬增收補(bǔ)償范圍。如將房屋市場價格認(rèn)定按照“被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)調(diào)高；將征收可能造成的直接損失與可能存在的就業(yè)、教育、醫(yī)療等間接損失一并納入補(bǔ)償范圍，保障被征收戶的權(quán)益不因征收行為遭受損失；房屋置換補(bǔ)償方面，明確以原住房套內(nèi)居住面積為最低置換標(biāo)準(zhǔn)；增強(qiáng)被征收人對補(bǔ)償安置選擇權(quán)，允許被征收人在房屋置換、貨幣補(bǔ)償?shù)冗x擇上有更大權(quán)利，通過增強(qiáng)補(bǔ)償安置的靈活性提升被征收人的積極性；支持政府將部分被征收人納入社會救助范圍，以保障被征收人最低生活需求。

(二)修訂《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，依法保證利益相關(guān)者原告訴訟資格

原告主體地位的規(guī)定存在下位法與上位法相抵觸，導(dǎo)致原告訴訟資格過窄，“利害關(guān)系人”依法維護(hù)自身權(quán)利受到影響。從司法實(shí)踐來看，根據(jù)2019年11月12日《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條，認(rèn)為征收征用補(bǔ)償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。該規(guī)定突破了合同的相對性原則，賦予了征收補(bǔ)償協(xié)議中的公房承租人、用益物權(quán)人原告主體資格，從法律層面保障了承租人與用益物權(quán)人在內(nèi)的較為全面的被征收利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)益。

從《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定適用性來看，解決了用益物權(quán)人、公房承租人對征收征用補(bǔ)償協(xié)議的原告訴訟主體資格問題，無法解決利害相關(guān)人對房屋征收決定提起行政訴訟的原告主體資格困境。因此，一方面要及時修訂《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”和第二十六條第三款“被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”的法律規(guī)定，即解決《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《行政訴訟法》相抵觸問題，也彌補(bǔ)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定局限性問題，解決征收利害關(guān)系人對房屋征收決定不服提起行政訴訟的主體資格問題。另一方面，要關(guān)注歷史遺留問題和新規(guī)新挑戰(zhàn)問題。實(shí)踐中，利害關(guān)系人維權(quán)可能受訴訟時效、征收項目完成度及與房屋產(chǎn)權(quán)人民事途徑維權(quán)等多方因素影響，因征收補(bǔ)償協(xié)議而出現(xiàn)的遺留問題可能無法完全解決，繼而復(fù)發(fā)。同時，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第五條新規(guī)必然給政府帶來新挑戰(zhàn)：因拆遷補(bǔ)償問題所引發(fā)的當(dāng)事人之間的民事糾紛向著當(dāng)事人與政府間的行政糾紛轉(zhuǎn)換、原本權(quán)利人的保障實(shí)現(xiàn)從間接解決到直接解決，在此過程中政府負(fù)擔(dān)必然會加重。短時間內(nèi)因征收問題而引發(fā)的行政訴訟可能大量增加，無形中增加了征收過程中的政府壓力，政府如何妥善協(xié)調(diào)各方之間的利益關(guān)系成為重要挑戰(zhàn)。

(三)完善、擴(kuò)大棚戶區(qū)改造中司法救濟(jì)范圍

從棚戶區(qū)改造征收實(shí)踐來看，司法機(jī)關(guān)僅有權(quán)對征收補(bǔ)償行為的合法性進(jìn)行審查，引發(fā)了被征收人權(quán)益保護(hù)漏洞。因此，一方面應(yīng)賦予法院依法開展合理性審查的權(quán)利。推進(jìn)法院對征收補(bǔ)償行為的合理性審查，不僅是對被征收人的保護(hù)，也是對政府權(quán)力行使的限制，從一定程度上規(guī)制征收過程中的不合理、不規(guī)范行為。從某種意義上而言，只有從司法角度確定對征收補(bǔ)償行為的合理性審查，才能在實(shí)質(zhì)上保障被征收人的征收補(bǔ)償權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的合法合理征收。二是賦予部分征收補(bǔ)償過程性行為可訴性，進(jìn)一步完善對征收過程中的權(quán)利保障。發(fā)布征收公告、補(bǔ)償方案、房屋價格評估等環(huán)節(jié)作為征收補(bǔ)償?shù)倪^程性行政行為，按照現(xiàn)行法律規(guī)定不具有可訴性。但實(shí)際操作過程中，行政機(jī)關(guān)作出征收決定后會對外發(fā)布公告，征收公告內(nèi)容包含房屋征收目的、具體范圍、安置補(bǔ)償方案及當(dāng)事人的訴訟權(quán)利等。盡管公告本身作為載體是不可訴的，但其對外發(fā)生效力已對被征收人及其他利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，根據(jù)行政訴訟法原則和利害關(guān)系理論，上述行為應(yīng)當(dāng)納入可訴行政行為范疇。

最后，要明確排除部分征收補(bǔ)償過程性行為的可訴性。征收補(bǔ)償方案作為整個棚改征收項目中的一環(huán)，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定：房屋征收部門應(yīng)擬定征收補(bǔ)償方案，并組織有關(guān)部門進(jìn)行論證，征求公眾意見，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合征補(bǔ)條例規(guī)定的，應(yīng)組織聽證會并根據(jù)聽證會情況修改方案。從《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》可以看出，征收補(bǔ)償方案僅僅是征收內(nèi)容確定后，在流程中的計劃和安排，并未實(shí)際影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，因此不具有可訴性。此外，房屋價值評估作為訴訟中頻繁出現(xiàn)的問題，其結(jié)果與程序通常會遭到絕大多數(shù)被征收人的不滿。但對于評估機(jī)構(gòu)的選擇是通過被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的通過多數(shù)決定或隨機(jī)選定等方式確定。被選定的評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立客觀地作出評估結(jié)果，非行政行為，自然在行政訴訟中不應(yīng)具有可訴性。

(四)明確征收補(bǔ)償與國家賠償之間的界限

審判過程中對征收補(bǔ)償與國家賠償之間界限的模糊在整體上起到了規(guī)制拒不拆遷、惡意訴訟以及惡意抬高補(bǔ)償金額的惡意維權(quán)行為，維護(hù)了政府在棚戶區(qū)改造過程中的主導(dǎo)地位。但在一定程度上對正常權(quán)益受損的被征收人帶來了壓力，使其權(quán)益難以維護(hù)，判決存在的特定傾向性現(xiàn)象，降低了被征收人及利害關(guān)系人對司法行政部門的好感度。司法部門在審判過程中，不應(yīng)當(dāng)僅僅引導(dǎo)被征收人理智維權(quán)、合法維權(quán)，還應(yīng)當(dāng)重視對征收補(bǔ)償這種公權(quán)力的有效制約，強(qiáng)化國家賠償在征收違法行為中的懲罰與警示作用，司法監(jiān)督政府合法拆遷、合法行政，從本質(zhì)上化解征收行為與被征收人之間的對立處境。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，棚戶區(qū)改造是當(dāng)今社會必須面對的問題，公共利益與個人利益之間的平衡成為征收問題中最根本的落腳點(diǎn)。法律的滯后性決定了任何法律的出現(xiàn)都存在部分權(quán)利保障的空白，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》亦是如此，因棚戶區(qū)改造引發(fā)的法律問題的日益凸顯，也在推動征收法律與司法實(shí)踐的日趨成熟。在追求公共利益的當(dāng)下，維護(hù)好被征收人合法應(yīng)有權(quán)益，完善司法救濟(jì)與監(jiān)督，對減少棚戶區(qū)改造矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)城市健康發(fā)展至關(guān)重要，以期真正實(shí)現(xiàn)被征收人在征收中受益與城市化飛速發(fā)展的雙贏局面。