加快百項(xiàng)千億防洪排澇工程建設(shè)對(duì)策建議

陳 剛

（浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，浙江 杭州 310009）

1 “百項(xiàng)千億”建設(shè)背景

浙江省地勢(shì)上由西南向東北傾斜，河流大多獨(dú)流入海，上游源短流急，暴漲暴落；下游沿海平原地勢(shì)低洼，潮汐頂托，排水不暢。降水年際、年內(nèi)變化大，遇梅雨臺(tái)風(fēng)易成災(zāi)，建國以來，平均每年發(fā)生較大洪澇災(zāi)害1.3次。經(jīng)過多年大力治理，浙江省逐步完善“上蓄、中防、下排、外擋”的流域防洪減災(zāi)工程體系，大幅提高流域防洪減災(zāi)能力。但防洪排澇仍是浙江省水利最突出的一塊短板，截至2015年底，全省人口和經(jīng)濟(jì)要素集中的五大平原地區(qū)排澇能力仍然較低，排澇能力僅5 ～ 10 a一遇；五大江河干流兩岸部分重點(diǎn)河段防洪保護(hù)區(qū)尚未形成封閉，仍有占比約30%的干堤尚未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。為此，2016年浙江省委省政府決策實(shí)施百項(xiàng)千億防洪排澇工程，推進(jìn)112項(xiàng)重大水利項(xiàng)目，并根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展新需求，于2018年底將“百項(xiàng)千億”水利項(xiàng)目調(diào)整為132項(xiàng)，要求到2020年基本實(shí)現(xiàn)全省五大江河防洪能力、五大平原排澇能力總體達(dá)到20 a一遇規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

2 “百項(xiàng)千億”總體進(jìn)展

根據(jù)百項(xiàng)千億防洪排澇工程實(shí)施方案，計(jì)劃于2016 —2020年完成新增水庫總庫容5億m3，干堤加固500 km，新增強(qiáng)排能力2 000 m3/s，2018年底前完工見效20項(xiàng)。截至2018年底，實(shí)際已新增水庫總庫容2.7億m3，完成干堤加固301 km，新增強(qiáng)排能力594 m3/s，完工見效15項(xiàng)。從發(fā)揮效益上看，干堤加固和水庫建設(shè)進(jìn)展總體順利，平原排澇項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度明顯滯后；另外，計(jì)劃于2018年底前開工的項(xiàng)目中仍有11項(xiàng)處于前期階段，其中平原排澇項(xiàng)目6項(xiàng)，大中型水庫建設(shè)5項(xiàng)。

3 “百項(xiàng)千億”推進(jìn)遇到的主要困難

按照省委省政府加快實(shí)施“百項(xiàng)千億”的決策部署，全省各地積極響應(yīng)、狠抓落實(shí)，項(xiàng)目前期、工程建設(shè)等各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，整體效益逐步顯現(xiàn)，但是2017年以來，受土地、政府債務(wù)控制等因素影響，部分項(xiàng)目推進(jìn)遇到很大的挑戰(zhàn)。

3.1 永久基本農(nóng)田占用審批難

2017年1月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）要求“一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對(duì)占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，通過國土資源部用地預(yù)審”；自然資源部2018年7月印發(fā)的《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號(hào)）允許將占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項(xiàng)目納入用地預(yù)審受理范圍，但水利類項(xiàng)目受理范圍僅為國家級(jí)規(guī)劃明確的水利項(xiàng)目。受此影響，浙江省有較多涉及占用永久基本農(nóng)田的“百項(xiàng)千億”工程不在政策受惠范圍，難以推進(jìn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前浙江省有26項(xiàng)百項(xiàng)千億防洪排澇工程涉及永久基本農(nóng)田，其中僅有6項(xiàng)在國家級(jí)規(guī)劃中有明確項(xiàng)目清單。受永久基本農(nóng)田制約，部分項(xiàng)目前期工作基本處于停滯，如嘉興市中心河拓浚及河湖連通工程、溫嶺市九龍匯調(diào)蓄工程等；部分項(xiàng)目可行性研究已批，但永久基本農(nóng)田政策出臺(tái)后，主體工程無法開工建設(shè)，如臺(tái)州市七條河拓浚工程、臺(tái)州市永寧江閘強(qiáng)排工程、臺(tái)州市黃巖區(qū)北排工程等；部分項(xiàng)目只能實(shí)現(xiàn)局部未涉及永久基本農(nóng)田工程開工建設(shè)，如杭州市大江東片外排工程、樂清市樂柳虹平原排澇工程、瑞安市溫瑞平原南部排澇工程等。

3.2 市級(jí)審批項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)爭(zhēng)取難

根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)“五水共治”加快實(shí)施百項(xiàng)千億防洪排澇工程的意見》（浙政辦發(fā)〔2016〕145號(hào)）明確“蕭紹、臺(tái)州沿海、溫州沿海平原骨干排澇項(xiàng)目，省級(jí)委托下放各設(shè)區(qū)市發(fā)展改革部門受理項(xiàng)目建議、審批可行性研究、初步設(shè)計(jì)”，溫州、紹興、臺(tái)州等市發(fā)改委審批部分“百項(xiàng)千億”項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)，現(xiàn)有些項(xiàng)目至今未能享受到省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)，主體工程難以開工建設(shè)，如紹興市上虞區(qū)崧北河綜合治理工程、臨海市東部平原排澇工程、臺(tái)州市洪家場(chǎng)浦強(qiáng)排工程等。為此，溫州等地為盡快享受省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目用地政策，部分項(xiàng)目完成市級(jí)審批后，重新報(bào)省發(fā)改委立項(xiàng)審批，客觀上延長(zhǎng)了前期工作，影響工程建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)也違背省政府辦公廳意見中擴(kuò)大市級(jí)審批權(quán)限、提高審批效率的初衷。

3.3 部分項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)難

一是受占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田政策導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡難。國土資源部2016年7月印發(fā)的《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2016〕8 號(hào)）要求“建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量雙到位”。受此影響，部分項(xiàng)目難以解決占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，影響工程建設(shè)的推進(jìn)。如溫州市鹿城區(qū)戍浦江河道（藤橋至河口段）整治工程由此導(dǎo)致變更審批手續(xù)從可行性研究報(bào)告調(diào)整開始，工程停滯建設(shè)已近2 a。二是受國家海洋督察影響，個(gè)別項(xiàng)目占補(bǔ)方案需調(diào)整。2017年8月以圍填海專項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察，重點(diǎn)聚焦圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問題，受此影響，個(gè)別項(xiàng)目擬通過圍海造地解決耕地占補(bǔ)平衡的方案無法立項(xiàng)、實(shí)施可行性不足。

3.4 水利建設(shè)籌資面臨很大挑戰(zhàn)

2017年4月財(cái)政部等六部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），對(duì)地方政府舉債融資行為進(jìn)行嚴(yán)格限制；2017年10月浙江省委省政府印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)控地方政府性債務(wù)的意見》（浙委辦發(fā)〔2017〕88號(hào)），省政府對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，要求嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債計(jì)劃，防止中低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楦唢L(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，積極化解存量隱性債務(wù)，嚴(yán)禁新增各類隱性債務(wù)。因此，地方政府融資愈發(fā)困難，從2017年下半年開始影響水利工程資金籌措，到2018年成為“百項(xiàng)千億”項(xiàng)目推進(jìn)的顯著制約因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國開行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、建行等銀行2018年全省實(shí)際發(fā)放水利項(xiàng)目貸款較2017年下降37%，地方政府對(duì)水利建設(shè)投入也因此減少，工程建設(shè)強(qiáng)度放緩或暫停。

3.5 部分項(xiàng)目前期基礎(chǔ)工作不扎實(shí)

重大水利工程前期工作任務(wù)重、時(shí)間緊，不少項(xiàng)目不同程度存在著項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模論證不充分、基礎(chǔ)工作不詳實(shí)等問題，一方面導(dǎo)致前期審批遲緩，另一方面造成實(shí)施過程中設(shè)計(jì)變更增多，影響工程建設(shè)推進(jìn)和施工質(zhì)量，如桐廬、富陽、瑞安等地干堤項(xiàng)目均需進(jìn)行設(shè)計(jì)變更調(diào)整，導(dǎo)致施工工期延長(zhǎng)。

3.6 部分項(xiàng)目技術(shù)管理力量薄弱，人員、設(shè)備等要素投入不足

近年來，全省水利建設(shè)任務(wù)逐年增加，水利技術(shù)人才存在一定的短缺；加之浙江省招投標(biāo)領(lǐng)域取消了諸多投標(biāo)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)控不合理?xiàng)l件或歧視性條款設(shè)置，促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)開放、公平的同時(shí)降低門檻，在相應(yīng)管理未及時(shí)跟上的情況下掛靠資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、惡性低價(jià)中標(biāo)等現(xiàn)象加劇，中標(biāo)單位履約能力參差不齊。設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等主要技術(shù)管理人員不能按投標(biāo)承諾到位，施工人員、設(shè)備等投入不足，影響施工進(jìn)度，工程質(zhì)量和安全也難以得到保障。

4 加快推進(jìn)“百項(xiàng)千億”建設(shè)的對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化政府主體責(zé)任意識(shí)，加快推進(jìn)工程建設(shè)

項(xiàng)目屬地政府是百項(xiàng)千億防洪排澇工程的責(zé)任主體，應(yīng)切實(shí)把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為當(dāng)前水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板和治水工作的核心任務(wù)來抓，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作力度，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)一”服務(wù)機(jī)制（一個(gè)項(xiàng)目、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套方案、一抓到底）。特別是針對(duì)用地、資金、征地、拆遷等工作要素和施工條件保障，要進(jìn)一步健全政府牽頭、多部門參與的工作機(jī)制，高效運(yùn)作、全面落實(shí)，為項(xiàng)目施工創(chuàng)造良好的建設(shè)環(huán)境。

4.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板意識(shí)，加大前期研究和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

百項(xiàng)千億防洪排澇工程是省委省政府從五大江河、五大平原等流域區(qū)域防治水害的角度，謀劃提出的骨干工程，是健全全省防洪排澇體系的最重要組成，對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。各地應(yīng)堅(jiān)定圍繞“百項(xiàng)千億”總體布局，抓緊研究流域區(qū)域防洪減災(zāi)體系，對(duì)標(biāo)高質(zhì)量、高水平保障要求，梳理水利建設(shè)短板和建設(shè)需求，及時(shí)開展項(xiàng)目前期，并結(jié)合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際，按輕重緩急做好實(shí)施計(jì)劃安排，條件成熟一個(gè)、上馬一個(gè)。

4.3 充分利用市級(jí)審批權(quán)限，提高項(xiàng)目前期審批效率

因省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)緊張，具體安排省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)省批項(xiàng)目排序在市批項(xiàng)目之前，因此，目前市級(jí)有平原骨干排澇項(xiàng)目審批權(quán)限的地區(qū)在報(bào)批項(xiàng)目時(shí)也都盡量選擇報(bào)送省級(jí)部門，導(dǎo)致《關(guān)于深入推進(jìn)“五水共治”加快實(shí)施百項(xiàng)千億防洪排澇工程的意見》的政策執(zhí)行效果大打折扣。為充分利用平原骨干排澇項(xiàng)目市級(jí)審批權(quán)限，提高項(xiàng)目前期審批效率，建議平原骨干排澇項(xiàng)目可根據(jù)情況分期報(bào)批，首先編制項(xiàng)目總體實(shí)施方案報(bào)送省水利廳備案，明確項(xiàng)目總體實(shí)施內(nèi)容、規(guī)模、投資等；再將項(xiàng)目中可發(fā)揮部分效益的不涉及或占用少量建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)容單獨(dú)編制前期報(bào)告報(bào)送市級(jí)部門審批，先行實(shí)施；最后再將占用建設(shè)用地指標(biāo)多的建設(shè)內(nèi)容編制報(bào)告報(bào)送省級(jí)部門審批。

4.4 多措并舉，推動(dòng)項(xiàng)目涉永久基本農(nóng)田問題解決和盡量減少征地

一是各地應(yīng)提高宏觀形勢(shì)研判能力，抓住長(zhǎng)三角一體化上升國家戰(zhàn)略的有力時(shí)機(jī)，堅(jiān)持水利先行，“畫好工程藍(lán)圖”，主動(dòng)尋求政策支持，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目納入國家規(guī)劃，推進(jìn)涉及永久基本農(nóng)田問題解決。

二是2019年1月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)），要求各地對(duì)永久基本農(nóng)田劃定成果進(jìn)行全面核實(shí)，全面清理劃定不實(shí)問題，編制整改補(bǔ)劃方案。部分“百項(xiàng)千億”項(xiàng)目涉及占用較多永久基本農(nóng)田的一個(gè)重要原因是原有的水利設(shè)施用地、水域、河道兩岸堤防之間的灘地等被劃為了永久基本農(nóng)田，對(duì)這些不符合要求的耕地或錯(cuò)劃入永久基本農(nóng)田的土地，各地應(yīng)謀求整改補(bǔ)劃，將其調(diào)出永久基本農(nóng)田名錄，同時(shí)也可借此減少征地量。

三是優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，盡量避免占用永久基本農(nóng)田和少占用土地；對(duì)于涉及永久基本農(nóng)田的堤岸段，可通過優(yōu)化堤岸斷面型式，借地實(shí)施堤岸工程，堤岸完成后完善灌排設(shè)施恢復(fù)耕地功能，不改變土地性質(zhì)，推動(dòng)項(xiàng)目涉永久基本農(nóng)田問題解決和減少征地量。

4.5 強(qiáng)化水域保護(hù)監(jiān)管，為水利建設(shè)提供支撐

過去一段時(shí)期，浙江省大量的水域被占用作為建設(shè)用地或開墾成耕地，且缺少等效替代水域工程，導(dǎo)致水域面積嚴(yán)重減少，如寧波市河網(wǎng)率由20世紀(jì)80年代初的12.0%減少到90年代末的5.6%，加劇防洪排澇問題?，F(xiàn)階段解決防洪排澇問題是通過拓寬河道或新開河道，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)征地量大，土地問題突出。2019年1月，水利部部長(zhǎng)在全國水利工作會(huì)議上提出“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的總基調(diào)；同月，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省水域保護(hù)辦法》，要求水域保護(hù)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、分類管理、嚴(yán)格控制、占補(bǔ)平衡。各地應(yīng)以此為契機(jī)，強(qiáng)化水域保護(hù)監(jiān)管，嚴(yán)格管理建設(shè)項(xiàng)目占用水域，做好水域占補(bǔ)平衡。通過水域占補(bǔ)平衡，合理謀劃，部分水利建設(shè)項(xiàng)目可變被動(dòng)為主動(dòng)，化解建設(shè)用地和資金需求問題[1]。

4.6 加大政府資金投入，保障建設(shè)資金需求

2019年1月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快發(fā)行和用好地方政府債券支持在建工程及補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，防止“半拉子”工程，支持規(guī)劃內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)?！鞍夙?xiàng)千億”為補(bǔ)齊防洪排澇短板的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公益屬性強(qiáng)，建設(shè)資金主要依靠政府投入，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將“百項(xiàng)千億”建設(shè)作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過加大財(cái)政預(yù)算安排、合理把握節(jié)奏加快發(fā)行地方政府債券等方式，保障“百項(xiàng)千億”建設(shè)資金需求。

4.7 用足用好政策性金融工具，解決建設(shè)資金不足問題

近年來，人民銀行和有關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮政策性金融工具作用，加大對(duì)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性水利建設(shè)項(xiàng)目的支持力度，對(duì)解決水利資金不足的問題起到重要的作用。2019年4月，浙江省水利廳、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行浙江省分行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于用好抵押補(bǔ)充貸款政策支持我省水利建設(shè)的通知》（浙水計(jì)〔2019〕8號(hào)），對(duì)全口徑水利項(xiàng)目予以貸款支持，包括重大水利工程、江河治理等，抵押補(bǔ)充貸款資金利率可執(zhí)行人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)利率或在人民銀行給予農(nóng)發(fā)行總行PSL額度內(nèi)執(zhí)行PSL利率，貸款期限一般不超過20 a，各地要充分利用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行抵押補(bǔ)充貸款，以及國家開發(fā)銀行水利貸款等政策性金融支持籌集建設(shè)資金，解決“百項(xiàng)千億”建設(shè)資金不足問題，同時(shí)也可大幅度減輕融資成本。

4.8 省級(jí)部門靠前指導(dǎo)，加快項(xiàng)目前期審查及審批

建議省水利廳對(duì)“百項(xiàng)千億”項(xiàng)目前期技術(shù)方案加大技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理，對(duì)前期報(bào)告編制質(zhì)量開展評(píng)價(jià)并應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，提升前期工作質(zhì)量；省發(fā)展改革委加強(qiáng)前期各階段工作的銜接，加快項(xiàng)目審批，指導(dǎo)和支持項(xiàng)目合理的設(shè)計(jì)變更調(diào)整；省自然資源廳加強(qiáng)指導(dǎo)地方用地預(yù)審申報(bào)工作，合理、節(jié)約利用土地，加快用地審批；省財(cái)政廳加強(qiáng)指導(dǎo)地方合理控制政府債務(wù)，多渠道籌措建設(shè)資金，保障水利建設(shè)資金投入[2]。

4.9 強(qiáng)力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違法行為治理，提升項(xiàng)目參建單位履約保障

2019年4月，浙江省發(fā)展改革委等12部門聯(lián)合印發(fā)《開展全省招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違法行為專項(xiàng)治理工作方案》，各級(jí)有關(guān)部門應(yīng)以此為抓手，強(qiáng)力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違法行為治理，明確任務(wù)、壓實(shí)責(zé)任，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員資格掛證等違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲整治，對(duì)招投標(biāo)違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處，對(duì)串通投標(biāo)違法犯罪行為進(jìn)行集中打擊，凈化浙江省招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境；同時(shí)，推進(jìn)市場(chǎng)主體和項(xiàng)目實(shí)施情況的公開公示，提高借用資質(zhì)和“掛靠”的難度和成本，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)信用管理，加強(qiáng)合同管理，確保中標(biāo)單位履行投標(biāo)承諾，保障人員、設(shè)備等要素投入，加快工程建設(shè)。