論政府信息公開中的過程性信息認(rèn)定規(guī)則

尚海龍，翟 琳

(河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000)

一、引言

政府信息豁免公開范圍由于涉及公民知情權(quán)保護(hù)與行政權(quán)運作，我國對其的立法往往較為謹(jǐn)慎。2008年,《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)中正式將“三安全一穩(wěn)定”條款與“秘密”條款列入豁免公開的范圍。2019年,《條例》中正式將過程性信息列入到相對豁免公開的范圍。過程性信息作為一種處于“雛形”階段的信息，在我國的司法實踐與理論研究中長期存在爭議。新修改的《條例》雖然以行政法規(guī)的形式解決了之前屢被詬病的行政規(guī)范性文件無權(quán)創(chuàng)設(shè)不公開事項的責(zé)難，肯定了過程性信息作為信息存在的一種形態(tài)納入相對不公開的范圍。[1]但是由于未界定該項信息的概念，明文規(guī)定的過程性信息種類往往兼具內(nèi)部性與過程性的特征，“什么樣的信息屬于過程性信息”在實務(wù)中仍是一大未解難題。因此，為解決實務(wù)之難題，筆者通過典型案例入手，論證了實務(wù)中不同機(jī)關(guān)對于過程性信息認(rèn)定的邏輯方式，并以此為突破口，進(jìn)而解決過程性信息的認(rèn)定問題。

二、對于過程性信息的理解分歧：以儲某案為例

(一)案件梳理

2013年，儲某就其向110平臺報警的接警記錄、處理結(jié)果(其它請求與本文無關(guān)，故不再予以闡述)向如皋市公安局申請政府信息公開被拒，具體理由為公安機(jī)關(guān)在公務(wù)處理過程中形成的報警記錄以及處理結(jié)果，屬于不予公開的過程性信息。申請人不服此答復(fù)，認(rèn)為其報警行為已經(jīng)結(jié)束，此項信息即不再是過程性信息。隨即向南通市公安局提出行政復(fù)議，南通市公安局亦認(rèn)為此項信息屬于過程性信息，進(jìn)而維持原具體行政行為。申請人因不滿意行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，分別向基層人民法院與中級人民法院提出訴訟。一審和二審法院均認(rèn)為“調(diào)查、討論、處理過程中、最后決策尚未完成的政府信息”屬于過程性信息。報警行為的結(jié)束即意味著行政行為的結(jié)束，其所產(chǎn)生的信息自然不應(yīng)被排除在予以公開的范圍內(nèi)。法院進(jìn)而責(zé)令被告按照原告的相關(guān)要求公開相應(yīng)的接警記錄和處理結(jié)果。此案中，三方主體由于理解上的分歧，分別從三個角度對過程性信息是否公開進(jìn)行了描述。公安機(jī)關(guān)不予公開信息的原因在于此項信息是公安機(jī)關(guān)在警情處理程序中形成的，報警程序的結(jié)束不影響信息的性質(zhì)。人民法院判決公開信息的原因在于“報警行為”即已結(jié)束，在此期間所形成的信息也應(yīng)宣告終結(jié)。儲某主張報警行為既然已經(jīng)結(jié)束，其報警所形成的信息不應(yīng)屬于過程性信息，其所申請信息應(yīng)以普通政府信息形式予以公開。

(二)分歧背后的論證邏輯

針對三方主體在儲某案中所形成的理解分歧， 筆者通過總結(jié)與分析，認(rèn)為三方主體所理解的背后存在以下三項論證邏輯。

第一，就行政機(jī)關(guān)而言，公安機(jī)關(guān)將“過程性”解讀為行政程序自“做出”到“完成”的整個過程，過程性信息指的就是行政決策或者行政決定的做出過程。同時，該項信息自形成后便與后續(xù)的行政程序再無其它聯(lián)系，程序終結(jié)或者決定被執(zhí)行均不影響其過程性這一特征。

第二，就人民法院而言，與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定過程性信息存在一定相似之處，均認(rèn)為過程性信息是在行政程序中形成或者獲取的。唯一的區(qū)別在于此處的信息不具有穩(wěn)定性與獨立性，其形成、發(fā)展與終結(jié)完全取決于行政程序的發(fā)展過程。換言之，此時的信息發(fā)展是以程序為基礎(chǔ)，程序的消亡即意味著信息的終結(jié)。

第三，相對人對于“過程性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)來自于其樸素的價值觀。其理解邏輯在于“過程性”的界定應(yīng)從信息自身出發(fā)，程序的狀態(tài)并不影響信息的自身狀態(tài)。

從上述三項邏輯中，筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與人民法院均是從行政程序的角度認(rèn)定過程性信息。但是在程序終結(jié)后的信息狀態(tài)，兩方主體尚存在一定爭議。行政相對人的邏輯論證自成一派，僅從信息自身狀態(tài)來認(rèn)定過程性信息。三種邏輯思想可以總結(jié)為兩種邏輯方式，即以行政程序來認(rèn)定過程性信息與以信息自身狀態(tài)來認(rèn)定過程性信息。實際上，我國法院在實務(wù)中也是以行政程序或者信息自身狀態(tài)來認(rèn)定信息自身的“過程性”特征的。盡管第二種認(rèn)定方式是筆者從相對人角度總結(jié)的，但其在實務(wù)界也是存在不少法院判決予以支持的。因此，基于認(rèn)定過程性信息的目的，介紹這兩種信息認(rèn)定方式則顯得尤為必要。

三、過程性信息的認(rèn)定：關(guān)注行政程序或者信息自身

(一)以行政程序來認(rèn)定過程性信息

此種方式下，過程性信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)依附于行政行為，凡是在行政程序中制作或者獲取的政府信息均屬于過程性信息。并且，行政行為的結(jié)束不會影響信息的狀態(tài)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，“過程性”的判斷需要滿足兩個條件。第一個是目的上的適當(dāng)性，即信息的自身狀態(tài)不會受到過多關(guān)注，因為信息的作出目的就在于服務(wù)行為?！皼]有過程，就沒有過程性信息”所要表達(dá)的就是行為是產(chǎn)生信息的基礎(chǔ)。[2]如果該行政行為在未被完成之前即取消，那么之前所產(chǎn)生的過程性信息就轉(zhuǎn)換為了內(nèi)部資料。第二個是時間性，即該項信息的形成要滿足決策前與審議中這兩個時間節(jié)點。“決策前”意味著行政機(jī)關(guān)需要在正式?jīng)Q定作出前闡述此類信息所發(fā)揮的作用與價值；“審議中”則意味著決定做出前整個信息的形成階段與過程。[3]

此種認(rèn)定方式在我國實務(wù)中是普遍存在的，例如2019年，方某向績溪政府申請查閱與電站有關(guān)的會議紀(jì)要、請示、批復(fù)文件等資料。績溪政府以此信息屬于過程性信息為由不予以公開，后方某提起行政訴訟，法院即以“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會議紀(jì)要是機(jī)關(guān)內(nèi)部交換意見的過程性信息，屬于行政機(jī)關(guān)討論、研究的內(nèi)部性和非終極性的信息，因而不屬于政府信息條例所應(yīng)公開的信息”。類似案件還有2010年的“生乳新國標(biāo)案”，法院拒絕公開的理由與方某案存在相似之處，即會議紀(jì)要是機(jī)關(guān)在作出行政決策前作出的，將其公開會影響行政機(jī)關(guān)坦率的表達(dá)意見。[4]以法院判決為基礎(chǔ)，法院在司法實踐中以判斷信息內(nèi)容作為其是否具有過程性的出發(fā)點。只要是處于啟動后到結(jié)束前的政府信息，法院不會去考慮其是否穩(wěn)定與成熟，是否具有使用價值，一律選擇將其歸為過程性信息。但是需要注意的是，為了避免此種方式下行政機(jī)關(guān)無故擴(kuò)大豁免公開的范圍，當(dāng)前我國理論界對于過程性信息進(jìn)行了區(qū)分，事實性信息作為過程性信息仍予以公開。此舉與美國法院在實踐中的做法一致，其堅持事實信息務(wù)必公開，除非事實與決策過程難以分辨的除外。[5]

(二)以信息狀態(tài)來認(rèn)定過程性信息

此種方式下，過程性信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)取決于信息自身的狀態(tài)，行政行為的狀態(tài)不會影響到信息的狀態(tài)。[6]此類方式認(rèn)定過程性信息的關(guān)鍵點在于信息自身制作或者獲取的狀態(tài)。“過程性”指的就是信息制作或者獲取是否完成的過程，如果已經(jīng)完成則不屬于過程性信息的范圍；如果尚處于制作中，則屬于過程性信息。簡而言之，過程性信息具有獨立性，其形成后與后續(xù)的中間性行政決定以及最終的行政決策或行政決定程序是否終結(jié)無關(guān)。[7]

此種認(rèn)定方式在我國司法審判中存在不少判決予以支持，其中最為典型的案例為2013年姚某訴永泰縣國土資源局信息公開一案。本案中，國土資源局以姚某申請的“一書四方案”為過程性信息進(jìn)而不予公開，后姚某不服,起訴至人民法院。人民法院在進(jìn)行審理后認(rèn)定“四書一方案”因為已經(jīng)進(jìn)入到了實施階段，其所具有的過程性特征已經(jīng)消失，因而不屬于過程性信息，進(jìn)而要求國土資源局予以公開。此案中，“四書一方案”作為行政機(jī)關(guān)在行政程序中所制作的信息，理應(yīng)屬于不予公開的過程性信息。但是根據(jù)信息的自身狀態(tài)，“四書一方案”在正式進(jìn)入實施的情況下便失去了過程性這一特征，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為可以予以公開的政府信息。從判決中可以看出，法院分析信息不再具有過程性的論證過程與信息狀態(tài)認(rèn)定過程性信息的思路是一致的。

靜脈留置針的留置能夠減輕患兒在靜脈穿刺中需要承擔(dān)的痛苦,因此被廣泛的應(yīng)用在了臨床用藥和患兒急救中[1]。在對兒童患兒應(yīng)用留置針時,由于兒童的好動和自制力不強(qiáng)等原因,極易導(dǎo)致留置針的脫落和固定不當(dāng)情況,為了延長留置針的留置時間,并減少患兒的疼痛和護(hù)理人員的工作量,本文對常規(guī)的彈力繃帶小手套固定方式進(jìn)行了改進(jìn)。為此,本文選擇于2016-2017年到我院接受治療,并在手部留置針的兒童患兒100例,探究了改進(jìn)后的彈力繃帶小手套固定方式在固定小兒手部留置針中的臨床效果。

綜上所述，我國司法實務(wù)界對于過程性信息的認(rèn)定存在兩種不同的方式。但是，基于維護(hù)法制的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，選擇其中一種作為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方式顯得尤為必要。

四、運用法律解釋判斷“過程性”：誰更可取

(一)基于法律條文的解釋

2019年《條例》在對過程性信息進(jìn)行規(guī)定時，先就過程性信息的制作主體、信息種類予以了說明。會議紀(jì)要、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息，其可否公開取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。該條文中，對于過程性信息的界定是以信息種類方式規(guī)定的，且這些種類在實踐中并不會被全部認(rèn)定為過程性信息。鑒于此，筆者認(rèn)為《條例》雖為行政法規(guī)，但其對于界定“過程性”的意義不大。雖然2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)的法律位階低于2019年《條例》，但是其內(nèi)容中包含了過程性信息的概念認(rèn)定以及特征，故筆者將以此為基準(zhǔn)，利用《意見》判斷何種方式的“過程性”更為可取。根據(jù)《意見》，予以公開的過程性信息不僅要滿足申請人正常使用的需求，還要滿足“書證”的基本要求。當(dāng)事人對于該項信息的申請，此時更注重的是其內(nèi)容性質(zhì)的利用價值，即信息自身的狀態(tài)。此時的“過程性”并不強(qiáng)調(diào)信息的形成過程，也不再強(qiáng)調(diào)信息的“討論、研究以及審查”的過程。因此，在法律條文解釋下，采用信息自身狀態(tài)來定義“過程性”相較于行政程序更具有可行性。

(二)基于法律目的的解釋

2019年《條例》作為2008年《條例》的修訂本，從某種程度上說，前者是對后者所存在的法律缺陷的補(bǔ)足?！兑庖姟纷鳛橐?guī)范性文件不能創(chuàng)設(shè)不公開事項，而2019年《條例》的出臺則可以彌補(bǔ)此不足。在2019年《條例》出臺前，多地的政府規(guī)章以及2011年《意見》已經(jīng)對過程性信息作出了豁免規(guī)定。但是2008年《條例》中并未對過程性信息作出豁免性規(guī)定，因而可以將2019年《條例》的第16條第2款作為2008年《條例》的一個目的性限縮。

既然作為目的性限縮，第2款的法律目的必須要服從于整個《條例》的目的。根據(jù)《條例》第1條的內(nèi)容，筆者將政府信息公開的目的歸結(jié)為兩種：一是提高政府透明度，促進(jìn)政府依法行政；二是保障公民、法人和其它組織的知情權(quán)。這也就意味著過程性信息的相對豁免公開既要滿足政府透明度的公開，也要保障公民、法人以及組織的知情權(quán)。以此為前提，筆者分別用行政程序以及信息狀態(tài)舉例說明。第2款對于政府過程信息的規(guī)定是可以不公開，我國多數(shù)行政機(jī)關(guān)在實踐中天然的會選擇不予以公開。如若將“凡是在行政程序中制作或者獲取的政府信息”均視為過程性信息，此時將信息全部不予以公開的做法是不符合立法目的的。因為此做法已經(jīng)將行政機(jī)關(guān)的過程性信息完全封閉起來，政府工作的透明度無從體現(xiàn)，社會對于政府的監(jiān)督也完全無從下手，容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。同時，從群眾角度出發(fā)，如若將其封閉，也不能達(dá)到更好的服務(wù)于人民群眾生產(chǎn)與生活的目的。如若以信息自身狀態(tài)來判斷其是否是過程性信息，此時不予以公開的信息往往是因為自身不具有確定性與使用價值而不予以公開。此種信息的不公開即不會對政府透明度產(chǎn)生影響，也不會影響對群眾知情權(quán)的保護(hù)。相反，此種信息的豁免公開對于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威、保護(hù)行政機(jī)關(guān)的坦誠性以及穩(wěn)定社會秩序均大有裨益。因此，在目的解釋下，仍然是以信息狀態(tài)界定過程性信息更為可取。

綜上可見，在法律解釋的方法下，運用信息自身狀態(tài)來定義過程性信息是較為可取的。如此進(jìn)行認(rèn)定，既符合過程性信息的文字含義，同時又符合政府信息公開的立法目的。

五、認(rèn)定過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為利用“信息狀態(tài)”來認(rèn)定過程性信息較為合理。因此，過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)從信息自身狀態(tài)出發(fā)。從《條例》第16條第2款中可以得出過程性信息的制作主體、制作階段以及存在種類，實踐中對于上述三項的爭議一般不是很大，因而用來認(rèn)定過程性信息的意義不大。筆者對“過程性信息界定”進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn)，在過程性信息概念判定的標(biāo)準(zhǔn)層面，并未出現(xiàn)新的標(biāo)準(zhǔn)。因此，本部分的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)筆者仍以《意見》為基礎(chǔ)，即從常規(guī)的“非正式、不準(zhǔn)確、不完整因而不具有使用價值”來判斷過程性信息。從《意見》規(guī)定的邏輯結(jié)構(gòu)中可以得出，一項信息之所以被判定為過程性信息，其成因在于“非正式、不準(zhǔn)確、不完整”，結(jié)果在于不具有使用價值。因此，對于“非正式、不準(zhǔn)確、不完整”的理解成為認(rèn)定過程性信息的核心。

(一)非正式

“正式 ”的漢語意思是合乎一般公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)的，合乎一定手續(xù)的。從字面意思上看，其不對內(nèi)容作出要求，僅對信息的形式和程序作出要求。因而滿足正式性需要兩個條件：第一，程序上是完整且完全的，不存在任何步驟缺陷；第二，形式上嚴(yán)謹(jǐn)且固定，信息內(nèi)容固定且完全可以公之于眾?！罢健笔紫仁菍π姓绦蛩岬幕疽?，比如《行政處罰法》第42條中對于聽證程序的相關(guān)規(guī)定，這也就意味著行政機(jī)關(guān)在面臨責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷執(zhí)照或者許可證、較大數(shù)額罰款時必須舉行聽證。如若其不舉行聽證，需要承擔(dān)對于該程序不作為的不利后果。其次，“信息形式”也需要“正式”來予以規(guī)制。對于一般的信息只要形成且被認(rèn)可即可。例如，雄安新區(qū)管理委員會在雄安新區(qū)官網(wǎng)所發(fā)布的《河北雄安新區(qū)管理委員會政府信息公開指南》，法律未對此文件的發(fā)布另行規(guī)定，因而其發(fā)布后被認(rèn)知即為正式信息。但是，有的信息確實需要附加程序后方可稱其為“正式”，比如，我國行政領(lǐng)域多數(shù)文件是需要當(dāng)事人進(jìn)行簽名后才能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。鑒于此，非正式的信息就是尚未完成程序要求也未以法定形式或者公認(rèn)形式所認(rèn)可的信息。

(二)不完整

(三)不準(zhǔn)確

對于不準(zhǔn)確的信息，楊登峰教授認(rèn)為其并非是不具有使用價值的，因為信息的準(zhǔn)確性反映的是與客觀現(xiàn)實相一致，而客觀現(xiàn)實處于一個隨時變化的狀態(tài)。[8]筆者對于此觀點與楊教授持相反意見，認(rèn)為不準(zhǔn)確的信息屬于不具有使用價值的一種信息。行政機(jī)關(guān)予以公開消息的穩(wěn)定性與高效性是其依法管理社會的前提與基礎(chǔ)。申請人基于此種權(quán)威信賴政府，因而向其申請政府信息。如若將不準(zhǔn)確的信息公布，恐有危及政府公信力之嫌疑，所以筆者認(rèn)為不準(zhǔn)確信息因為此項缺陷并不能向社會公眾公開。但是，行政管理面臨的是變幻莫測的客觀實踐，鑒于此，筆者認(rèn)為不準(zhǔn)確信息中具有使用價值的僅存在一種信息，即因傳染性疾病而產(chǎn)生的有關(guān)信息。疾病具有不可預(yù)測性以及不可控制性，因而即使信息尚未處于準(zhǔn)確狀態(tài)，為了公共安全也需及時向社會公布。例如，新冠肺炎疑似病例數(shù)量、密切接觸者的行程軌跡以及根據(jù)區(qū)塊劃分的不同層級的風(fēng)險地區(qū)等。

綜上所述，過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是非正式、不完整、不準(zhǔn)確因而不具有使用價值。據(jù)此，筆者認(rèn)為過程性政府信息的認(rèn)定可以表述為行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)的過程中，對于尚未制作完成的，必要內(nèi)容不完整、信息自身不準(zhǔn)確因而不具有使用價值的政府信息。

六、結(jié)語

相比較于其它政府信息，“過程性信息”這一法律概念在我國發(fā)展的時間并不長，因而關(guān)于此信息的立法、理論與實踐均不成熟。在2019年之前，其所在文件的法律位階多數(shù)是行政規(guī)章。2019年《條例》頒布后，其雖然被行政法規(guī)納入到“可以不予公開”的信息范圍當(dāng)中，但是對其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未作出規(guī)定?！斑^程性信息”作為我國政府信息公開中重要的一環(huán)，其公開范圍與公開程度直接影響著我國公民知情權(quán)的范圍，以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的程度，因此判斷其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加具有必要性。筆者從不同機(jī)關(guān)對于“過程性信息”的不同理解入手，進(jìn)而分析得出“過程性信息”目前所存在的不同理解分歧。運用法律解釋的方式判定了信息的認(rèn)定方式，進(jìn)而肯定“信息狀態(tài)”在我國當(dāng)前實務(wù)界的正確性。最后分析了“過程性信息”的構(gòu)成要素，進(jìn)而得出其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，筆者僅論證了該信息的認(rèn)定問題，對于該信息的公開程度以及公開范圍未作論證，今后需要對其做出進(jìn)一步研究。