代建制下政府投資工程項目的內(nèi)部控制問題及對策

王春燕 天健會計師事務(wù)所（特殊普通合伙）江蘇分所

“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。由于代建制下，建設(shè)方難以直接對項目建設(shè)加以管控，導(dǎo)致項目經(jīng)常容易出現(xiàn)內(nèi)控松散、內(nèi)控方向偏差等情況，因此應(yīng)尋求相應(yīng)對策，以保證政府投資工程項目的內(nèi)控工作質(zhì)量。

一、代建制下政府投資項目存在的問題

（一）項目考察力度不足

在代建制下，建設(shè)方需先對項目進行可行性研究，以考察項目在資金、技術(shù)上的可行性，并得出相應(yīng)的評估結(jié)果，為后續(xù)的內(nèi)控工作提供依據(jù)。但受限于自身的技術(shù)條件、技術(shù)資源，建設(shè)方通常難以準(zhǔn)確地做出相應(yīng)的預(yù)算、技術(shù)可行性評估結(jié)果，使內(nèi)控工作缺乏依據(jù)，降低了內(nèi)控準(zhǔn)確性。

（二）招標(biāo)期間的核查力度不足

在代建制下，建設(shè)方需要采用招投標(biāo)的方式，從眾多符合標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)單位中，確定最終的項目任務(wù)承接單位。在此過程中，由于當(dāng)前部分投標(biāo)單位會采用掛靠等方式，獲得高資質(zhì)，以入圍招投標(biāo)活動，而其本身又沒有足夠的項目承接能力，因此，在招投標(biāo)活動中，一旦這部分投標(biāo)單位中標(biāo)，那么項目內(nèi)控工作就很難達(dá)到預(yù)期效果。但就目前來看，大部分建設(shè)方及主管部門均未制定有效的入圍投標(biāo)單位核查體系，導(dǎo)致核查力度較低，為內(nèi)控工作埋下了隱患。

（三）代建期間的內(nèi)控問題

現(xiàn)階段，部分建設(shè)方考慮到代建期間有監(jiān)理負(fù)責(zé)項目建設(shè)監(jiān)督，因此，經(jīng)常會降低對代建期間項目的管控力度，形成此期間的內(nèi)控松散問題，嚴(yán)重影響了項目建成效果。

（四）內(nèi)控的資金管控準(zhǔn)確性不足

一般來說，政府投資工程項目普遍規(guī)模較大，涉及的技術(shù)種類較多，導(dǎo)致其往往需要大量的資金投入，才能保持平穩(wěn)的建設(shè)推進狀態(tài)。同時，在建設(shè)過程中，這類項目本身均具備一定的不確定性，導(dǎo)致項目造價預(yù)算不夠準(zhǔn)確，因此，以預(yù)算為開展依據(jù)的資金內(nèi)控經(jīng)常處于準(zhǔn)確性不足的狀態(tài)，影響了資金監(jiān)管、成本控制效果。此外，部分單位也未能充分發(fā)揮財務(wù)管理的作用，使項目更容易陷入資金風(fēng)險中，嚴(yán)重時還會造成項目停工等問題，不利于內(nèi)控工作的有效落。

二、解決內(nèi)控問題的有效途徑

（一）加大項目考察力度

在項目內(nèi)控中，建設(shè)方應(yīng)及時解決項目考察力度不足問題，并結(jié)合工程建設(shè)實際，做好預(yù)算、技術(shù)考察等工作，為內(nèi)控工作提供詳實的依據(jù)。在前期評價工作中，主要是委托中介機構(gòu)編制項目建議書、可行性研究報告及初步設(shè)計，財務(wù)人員參與的工作內(nèi)容較少，其主要原因是財務(wù)監(jiān)督和預(yù)算管理對工程建設(shè)前期的影響較小。為了改變這一現(xiàn)狀，政府部門應(yīng)提高財務(wù)工作人員在項目建設(shè)前期評價工作，從源頭做好工程建設(shè)項目的財務(wù)風(fēng)險管理工作，避免在項目建設(shè)后期，出現(xiàn)資金缺口。因此，在現(xiàn)階段政府管理中，應(yīng)該提高財務(wù)管理人員在項目前期評價中的參與度，為工程項目建設(shè)提供可行性意見。

（二）加強項目招投標(biāo)管理

在代建制下，代建單位的職責(zé)是代表政府行使在建期間的管理職能，負(fù)責(zé)政府投資工程的建設(shè)組織過程實施。為了消除招投標(biāo)期間，對代建單位核查力度不足所引發(fā)的內(nèi)控風(fēng)險，建設(shè)方及其主管部門需將工程項目建設(shè)的要求向社會公布，并且要求更多的代建單位參與工程項目建設(shè)中來，選擇合適的代建單位參與基礎(chǔ)項目建設(shè)。為了提高工程建設(shè)質(zhì)量，招標(biāo)部門需要確定包括投標(biāo)人的財務(wù)狀況、擬參與項目管理人員和承建已完工情況等各項指標(biāo)，安排專人進行詳細(xì)核查，對不合格的建設(shè)單位有效排除，選擇符合需求的代建單位參與項目建設(shè)，從而提高工程項目建設(shè)質(zhì)量。

對于代建單位關(guān)注的問題，政府部門應(yīng)該積極解答代建單位的困惑，確立詳細(xì)的款項支付與相關(guān)條款，對于預(yù)付款比例進行合理磋商，并且簽訂項目代建合同，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，充分地發(fā)揮其主觀能動性，最終達(dá)到項目目標(biāo)。

（三）保證代建期間內(nèi)控工作質(zhì)量

在工程項目建設(shè)中，為了發(fā)揮內(nèi)控工作的重要作用，代建單位需要協(xié)助建設(shè)方完善對工程管理、資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，建立標(biāo)準(zhǔn)化工作程序。嚴(yán)格按照相應(yīng)的規(guī)章制度，結(jié)合合同的約定來執(zhí)行各項工作，維護合同雙方的利益，從而提高工程建設(shè)質(zhì)量。

此外，還要加強對代建單位的考核，并從質(zhì)量、效率等多個方面入手，提前結(jié)合實際情況制定相應(yīng)的考核方案，同時，還可以將考核結(jié)果計入績效中，提高代建單位的責(zé)任意識，促使其高質(zhì)量地完成代建任務(wù)，促進項目建設(shè)效果順利達(dá)到預(yù)期水平。在此過程中，建設(shè)方應(yīng)當(dāng)注重竣工驗收期間的考核，以增強內(nèi)控工作對項目質(zhì)量的控制效用，提升項目建設(shè)水平[1]。

（四）優(yōu)化資金監(jiān)管與成本控制

在代建制下，投資方與建設(shè)方應(yīng)做好資金監(jiān)管與成本控制工作，為了提高資金內(nèi)控工作的在準(zhǔn)確性，政府投資部門和建設(shè)方要與代建單位之間通過契約的形式，對各方權(quán)利與義務(wù)進行明確。在工程建設(shè)階段，代建單位需要明確財務(wù)管理的重要意義，重視成本管理，增強資金的使用效益，將資金監(jiān)管與成本監(jiān)督工作落實與工程建設(shè)中，確保各項財務(wù)工作貫穿于工程建設(shè)的不同階段，提高財務(wù)管理的質(zhì)量，逐步提升內(nèi)部控制工作質(zhì)量。為了保障項目資金使用安全及效益，代建單位應(yīng)協(xié)助建設(shè)方制定項目財務(wù)控制及資金管理制度，健全付款審批手續(xù)，做好完工量和合同履行情況的審查及資金支付。政府投資部門應(yīng)完善工程款的撥付程序，嚴(yán)格按工程的進度及時撥付資金，避免資金風(fēng)險。

此外，還要做好招投標(biāo)階段的工程造價，提升招標(biāo)控制價的編制水平，以便于更精準(zhǔn)地開展資金控制工作，增強項目建設(shè)效果[2]。

三、結(jié)論

總而言之，在現(xiàn)階段代建制的創(chuàng)新工作方式中，政府各部門只有重視投資項目的內(nèi)部控制建設(shè)工作，積極應(yīng)對當(dāng)前代建制管理工作中存在的問題，才能使工程質(zhì)量、工程進度、工程成本三大目標(biāo)的控制得以實現(xiàn)。