新冠肺炎疫情防控資金績效評價的思考

喬春華

（南京審計大學，江蘇 南京210029；安徽省高校管理大數(shù)據(jù)研究中心，安徽 淮北235000）

一、防控資金績效評價的必要性

（一）防控突然暴發(fā)的危害極大的新冠肺炎疫情需要投入大量資金

災害系指由于某種不可控制或未能預料的破壞性因素的作用，使人類賴以生存的環(huán)境產(chǎn)生突發(fā)性或累積性的破壞或惡化，并超越當?shù)厣鐣?jīng)濟系統(tǒng)容忍限度而引起人員傷亡和物質(zhì)財富與資源損失的現(xiàn)象和過程。災害對國家財富造成巨大的威脅，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的制約和影響，災害經(jīng)濟就成為無法回避的話題。最近，澳大利亞森林火災任意肆虐，非洲、亞洲蝗災瘋狂泛濫。2020年1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布2020年1號公告，將新冠肺炎納入乙類傳染病、采取甲類管理。《中華人民共和國傳染病防治法》第三條規(guī)定：“甲類傳染病是指：鼠疫、霍亂。乙類傳染病是指：傳染性非典型肺炎等?！笔笠哂直环Q為“黑死病”或“黑色瘟疫”，黑死病被稱為“空前絕后的傳染病災難”。1910 年，中國東北地區(qū)暴發(fā)的鼠疫第一批感染的人死亡率是100%，李化成指出：“黑死病在整個歐洲的死亡率約為1/3?！盵1]世界衛(wèi)生組織在推特微博上發(fā)布消息稱，“從2017年4月27日起已記錄超過12.4萬起可能感染霍亂的病例，其中包括923起死亡病例?！盵2]新冠肺炎疫情兇猛蔓延，已成為全球關注的熱點。

災害除自然災害外還有人為災害，如非正義戰(zhàn)爭、人為火災、人為水災、人為污染環(huán)境、交通事故等。災害具有突發(fā)性強且難以避免，發(fā)生概率小而造成危害大的特點。人為災害比自然災害可控性強些，如北平和平解放是遏制戰(zhàn)爭損失的成功范例；自然災害不是不能控，從“大禹治水”起，變“堵”為“疏”的治水經(jīng)驗是有效的，新中國成立后歷史上泛濫成災的大江大河基本上根治了。因此，有效防控是可以避免災害的，防控災害投入資金是事半功倍的。這次為了防控突然暴發(fā)的危害極大的新冠肺炎疫情就需要投入大量的資金。為此，黨中央作出了“加大資金投入，保障好各地疫情防控資金需要”的指示[3]，各級財政已累計下達1000多億元[4]；國家發(fā)改委已安排中央預算內(nèi)投資7.3 億元①2020年1月27日，國家發(fā)改委緊急下達中央預算內(nèi)投資3億元；2020年2月7日，國家發(fā)改委緊急下達第二批中央預算內(nèi)投資2億元；2020年2月16日，國家發(fā)改委安排預算內(nèi)投資2.3億元。；還有組織部門黨費和工會慰問金，此外，還有大量捐贈的錢和物。

（二）“新冠肺炎疫情”防控資金績效評價是必要的

2003 年10 月14 日，《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第21 條提出了“建立預算績效評價體系”，后來發(fā)展到“全面實施預算績效管理”。2017 年10 月18 日，習近平在黨的十九大報告中明確提出：“全面實施績效管理。”2018年9月1日，中共中央、國務院頒發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出了“全方位、全過程、全覆蓋”；2018 年11 月16 日，財政部發(fā)布了《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預[2018]167號）要求“到2020 年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”

2019 年7 月26 日，財政部、國家衛(wèi)生健康委、國家醫(yī)療保障局、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了《關于印發(fā)基本公共衛(wèi)生服務等5 項補助資金管理辦法的通知》（財社[2019]113 號），它有五個附件，其中附件5《重大傳染病防控補助資金管理辦法》第四條第三款規(guī)定：“講求績效，量效掛鉤。轉(zhuǎn)移支付資金實施全過程預算績效管理，建立績效評價結果與資金分配掛鉤機制，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益?！钡诎藯l規(guī)定：“各級財政、衛(wèi)生健康部門應按照全面實施預算績效管理的要求，強化績效目標管理，做好績效監(jiān)控和績效評價，并加強結果應用，確保提高轉(zhuǎn)移支付資金配置效率和使用效益。中央財政補助資金分配與相關項目執(zhí)行進度、績效評價、預算監(jiān)管和監(jiān)督檢查結果適當掛鉤。”由此可見，這些財政資金和捐贈錢物是需要“績效監(jiān)控和績效評價”的。

2020 年是預算資金績效評價年。新冠肺炎疫情估計2020 年上半年能控制，因此，今年將要進行防控資金的績效評價。

二、防控資金績效評價的理論依據(jù)

（一）災害經(jīng)濟學理論

災害問題首先是一個經(jīng)濟問題。1985年9月25日，我國著名經(jīng)濟學家于光遠在第一次“災害經(jīng)濟學座談會”上提出要“把災害作為一門科學來研究”，“建立災害經(jīng)濟學”；1986年又提出，災害經(jīng)濟學屬于“消極經(jīng)濟學”或“負經(jīng)濟學”的范疇，從辯證觀點看，消極與積極、負與正兩者間的界限，兩者之間的對立不是絕對的，其研究對象是災害對經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響（負面的“財富效應”）。與一般經(jīng)濟學不同的是, 一般經(jīng)濟學研究的是如何使經(jīng)濟效益最大化, 而災害經(jīng)濟學的目標是使災害損失最小化, 其目標和對社會所起的實際作用是積極的。于光遠指出：“一般的經(jīng)濟學，都是從社會經(jīng)濟效益的獲得與提高著眼的，它們的研究的基本出發(fā)點和歸宿都是積極的、‘正’的經(jīng)濟效益，而災害經(jīng)濟學研究的是已經(jīng)獲得的社會經(jīng)濟效益的破壞和損害，它研究的基本出發(fā)點和歸宿都是如何減少不可抵抗的災害給社會經(jīng)濟效益帶來的破壞和損害，如何在災害發(fā)生的損害已經(jīng)造成之后，努力去謀取有所補償。”[5]由此可見，災害經(jīng)濟學是一門守業(yè)經(jīng)濟學，它不是研究價值形成和價值增值，而是研究已有資源和已創(chuàng)價值的保護；“守業(yè)投入”即是災害經(jīng)濟學中研究防控資金的經(jīng)濟效益問題。

有一種觀點認為災害也能對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極影響。典型的是法國19世紀著名經(jīng)濟學家巴斯夏提出“破窗理論”，他認為，打破了窗戶玻璃→零售商和批發(fā)商多賣出一塊玻璃→玻璃工廠多生產(chǎn)一塊玻璃→玻璃原料商多生產(chǎn)石英粉→多生產(chǎn)玻璃和石英粉需要電→電廠需要煤，玻璃、石英粉、煤等需要運輸，玻璃打碎需要買保險，……這就是“破壞創(chuàng)造需求”的所謂“刺激經(jīng)濟發(fā)展”的積極影響。筆者不同意這個觀點，難道非得破壞創(chuàng)造需求，而人民對美好生活的追求不更能拉動需求嗎？“災害”就是“害”！當然，一定條件下壞事可以變好事。但“災害”帶來“正效益”還是“負效益”就需要評價。

（二）績效理論

何愛平認為：“從減災效益的經(jīng)濟意義出發(fā)，可以對減災效益下如下定義，即減災效益是減災投入與減災成果的比較，它主要體現(xiàn)為損失減少額減去減災投入額后的數(shù)額。因為減災投入的是付出，可視為‘負’效益，災害造成的損失部分也是負效益，但由于減災投入發(fā)揮作用，使得災害損失減少的部分是正效益，因此減災投入的經(jīng)濟效益可以用‘以負換正’或‘負負得正’來概括。任何減災活動都需要有投入，任何減災活動都會有相應的成果，減災成果的大小乃至減災成果的性質(zhì)取決于減災工程本身的科學性、先進性和規(guī)模。盡管許多減災活動一般會帶來社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益等綜合效益，但作為一門經(jīng)濟學，災害經(jīng)濟學關注的仍然是它的經(jīng)濟效益?！盵6]

任何資金管理必須符合合法性和績效性兩個原則，而合法性是第一原則，不合法使用資金無績效而言，因此，合法性是防控資金績效評價的前提。但合法性不是績效評價的內(nèi)容，審計與績效評價的區(qū)別，審計既有合規(guī)性審計（對非法占有或隨意浪費防控款物的要檢查和審計）又有績效審計，而績效評價的內(nèi)容是對這些資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價?！蛾P于全面實施預算績效管理的意見》指出：“花錢必問效、無效必問責”。

1976 年，弗里德曼在《自由選擇》一書中用一個矩陣說明四種花錢和消費的模式：（1）花自己的錢，為自己消費，最為經(jīng)濟；（2）花自己的錢，為別人消費，最有效率；（3）花別人的錢，為自己消費，最為浪費；（4）花別人的錢，為別人消費，最不負責任。用防控資金救災屬于上述第四種，是否“最不負責任”要經(jīng)過審計和績效評價。

（三）財政事權與支出責任相適應理論

“一方有難，八方支援”是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。打贏新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)是對各項工作的一次大考，也是對財政、財務工作的一次大考，績效評價必須要將收支記清楚，“親兄弟要明算賬”。

從1993 年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]）85號）提出的“事權與財權相結合”，到2006年中共中央十六屆五中全會提出的“財力與事權相匹配”，到2013 年中共中央十八屆三中全會提出的“事權與支出責任相適應”，再到2016 年國務院提出的“財政事權和支出責任劃分”，經(jīng)歷了四次重要變革。

2016年8月16日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)[2016]49號）明確指出：“做到支出責任與財政事權相適應。按照‘誰的財政事權誰承擔支出責任’的原則，確定各級政府支出責任。對屬于中央并由中央組織實施的財政事權，原則上由中央承擔支出責任；對屬于地方并由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任；對屬于中央與地方共同財政事權，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式。對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發(fā)、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任?！?/p>

績效評價中財政事權與支出責任相適應必須重視隱形的投入和有形的產(chǎn)出。防控新冠肺炎疫情是一場戰(zhàn)役，目前幾百支醫(yī)療隊和支援湖北的數(shù)萬名醫(yī)療隊員以及留守本地的醫(yī)療隊員防控疫情的工資未在“防控資金”中列支，此外還有志愿者；建成“火神山”和“雷神山”醫(yī)院以及添置設備在防控目標達到后仍能使用。這是在績效評價的投入產(chǎn)出比較時要注意的。

三、防控資金績效評價需要明確的六個問題

（一）防控資金績效評價的特殊性

“防控”實際上是“防控（治）”，“控”含有“治”。防控活動與企業(yè)的區(qū)別，一是企業(yè)產(chǎn)品有實物形態(tài)，而防控資金主要用來防控新冠肺炎疫情防的蔓延，控新冠肺炎疫情的增量、減新冠肺炎疫情的存量，除了建醫(yī)院購設備和藥品（這些不是目的而是手段）外其防控“產(chǎn)出”無實物形態(tài)；二是企業(yè)產(chǎn)品銷售后才有“績效”即收到錢，而防控資金未“防控”（未產(chǎn)出即無“績效”）前必須資金到位；三是企業(yè)加工對象是“死”的，加工過程是單向活動，無論是生產(chǎn)飛機、航母還是衣服、食品，加工者可以按預定設計目標加工，而防控對象是“活”的，防控過程是雙向活動，被防控對象具有多樣性和不確定性。這就增加了防控活動的復雜性和難度。

（二）防控資金績效評價的目標

所謂績效目標是基于“結果”導向而不是“過程”。防控資金的績效目標不是“讓床等人”，“讓床等人”是“過程”，是階段性措施，目標是“讓床等不到人”；防控資金的績效目標也不是“收治率”和“治愈率”或控制“感染率”和“死亡率”，也不是防控新冠肺炎疫情的蔓延，因為這些都是“過程”中控制的階段性措施。績效目標首先是對新冠肺炎疫情的徹底根治（或清零，摘口罩），其次是要為完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系提供基礎。

（三）防控資金績效評價的對象

因為績效評價的目標是“根治”疫情和建立健全制度與體系，因此，防控資金績效評價的對象應是以地區(qū)為單位（以醫(yī)院為單位與“根治”的目標不符），建議1000例以下的以省、自治區(qū)、直轄市為單位作為績效評價的對象，湖北省以各市、州為單位，其他如廣東、河南、浙江、湖南等地視情況確定。

（四）防控資金績效評價的依據(jù)

績效評價的依據(jù)除了法規(guī)外，還有預算，“績效評價”的全稱是“預算績效評價”。但由于新冠肺炎疫情暴發(fā)的突然性和不可控性，雖然在2019年7 月26 日四部委制定了《重大傳染病防控補助資金管理辦法》，預留了資金，但無法編制預算，這是無奈之舉，可以理解的。

（五）防控資金績效評價的計量

許閑認為災害可以計量，他指出：“災害問題的實質(zhì)是經(jīng)濟問題，災害是可以計量的經(jīng)濟損失。”“而這門關系到國計民生的災害經(jīng)濟學雖然是負經(jīng)濟學，但也可以用效率來衡量。從投入產(chǎn)出的角度看，國家防災減災的投入如果能減少災害的發(fā)生，降低災害造成的損失，這就是效率?！盵7]但計量很難。雅安地震損失就引起爭議。[8]新冠肺炎疫情引起的工廠、商店、交通等（特別是春節(jié)黃金周旅游）的損失（第一個“負效益”）和減災投入即支出（第二個“負效益”），第一個“負效益”是難以避免的且難以計量的，第二個“負效益”是必不可少的、可計量的。

（六）防控績效的問責和防控績效的信息公開

績效評價如果沒有問責、信息公開和評價結果的應用，績效評價毫無用處，評價的目的在于使以后的工作做得更好。

1.防控績效的問責

績效評價不淮弄虛作假。財政部發(fā)布的《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》指出，對“對績效監(jiān)控、績效評估評價結果弄虛作假，或預算執(zhí)行與績效目標嚴重背離的部門和單位及其責任人要提請有關部門進行追責問責。”

2.防控績效評價的信息公開

2018 年9 月1 日，黨中央中央、國務院頒發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》第十七條指出：“各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督。”《重大傳染病防控補助資金管理辦法》第八條規(guī)定：“績效評價和重點績效評價結果作為完善相關轉(zhuǎn)移支付政策和以后年度預算申請、安排和對下分配的重要參考依據(jù)。各級衛(wèi)生健康部門和財政部門要做好績效管理信息公開工作?！?/p>

3.預算績效評價結果的應用

財政部發(fā)布的《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》指出：“強化績效評價結果剛性約束。健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)?！?/p>

四、新冠肺炎疫情防控資金績效評價的思考

（一）落實“四早”是減少負經(jīng)濟效益的前提

2003 年防“非典”時就總結出了“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療）的基本經(jīng)驗。這一次又強調(diào)了“四早”。2003年5月9日，國務院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（國務院令第376號）第十九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當在接到報告1小時內(nèi)，向國務院衛(wèi)生行政主管部門報告。”第二十條規(guī)定：“縣級人民政府應當在接到報告后2 小時內(nèi)向設區(qū)的市級人民政府或者上一級人民政府報告;設區(qū)的市級人民政府應當在接到報告后2小時內(nèi)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府報告?！?/p>

杜一、李周早就指出：“災害是一個過程，從時間演化角度看，災害過程可劃分成孕育期、潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、衰減期和平息期六個階段，從空間演化角度看，可分成災源區(qū)、中介區(qū)、災泛區(qū)和抑災區(qū)四個區(qū)域。無論是時間方面的不同階段還是空間方面的不向區(qū)域，實際上都存在著相應的最優(yōu)防治決策，它們合在一起構成一個完善的防治災害的決策體系?！盵9]初見端倪時“將事故消滅在萌芽狀態(tài)”，要“未雨綢繆”，武漢1 月23 日封城已經(jīng)到了上述第三個階段的“暴發(fā)期”，封城后，還有人離開。1 月31 日晚的央視新聞頻道《新聞1+1》節(jié)目，武漢原市委書記馬國強承認：“我一直在想，如果我早一點決定，采取像現(xiàn)在嚴厲的管控措施，結果會比現(xiàn)在要好的，對全國各地的影響會小?！睏罱艿葓蟮溃骸扮娔仙奖硎?，‘如果在十二月份就開始加以控制，現(xiàn)在的病人將不會有這么多’?！盵10]

如果認真落實“四早”，不至于波及那么廣，損失那么大。

（二）預算績效評價結果應用于制定“十四五”規(guī)劃

今年是“十三五”的收官之年，又需制定“十四五”規(guī)劃。新冠肺炎疫情的啟示是加強公共衛(wèi)生防疫體系建設。（1）完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。習近平要求：從強化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、健全統(tǒng)一的應急物資保障體系等方面建設。（2）各地級市至少建兩所按傳染病醫(yī)院標準的賓館，平時作賓館，疫時作醫(yī)院。（3）加大對醫(yī)科人才的培養(yǎng)。擴大中西醫(yī)人才的培養(yǎng)，提高醫(yī)護人員的工資待遇。（4）加強對公共衛(wèi)生與防疫的科研工作，特別在預防、確診、治療傳染病方面的研究。

（三）防控新冠肺炎疫情專項資金的績效評價需試點，并建立數(shù)據(jù)庫

對“新冠肺炎疫情”專項資金的績效評價不僅中央財政要做，地方財政也要做；它既是個新問題,還是個復雜問題。可以先在西藏、湖北省的神農(nóng)架林區(qū)等率先清零“新冠肺炎”的地方試點，取得經(jīng)驗，逐步推廣。希望這一次認真做，積累資料、積蓄經(jīng)驗，建立數(shù)據(jù)庫，以利于以后工作。