留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接問題研究

豐 葉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430000)

監(jiān)察委員會(huì)成立以來(lái)，實(shí)行黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查、刑事調(diào)查于一體的調(diào)查模式，結(jié)束了多年以來(lái)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與職務(wù)犯罪偵查分散進(jìn)行的局面，通過正當(dāng)程序?qū)⒎锤瘮≌{(diào)查全面納入法治軌道，使留置措施成為一種綜合性、專門性的反腐敗監(jiān)察措施。而留置措施不屬于單一的行政調(diào)查措施或刑事偵查措施，特別是在嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件中表現(xiàn)得尤為明顯。改革決策者指出，監(jiān)察委員會(huì)代表黨和國(guó)家行政監(jiān)察權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。①參見《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2020年3月27日。留置措施的適用對(duì)象、場(chǎng)所、期限等均應(yīng)適用《監(jiān)察法》，不適用《刑事訴訟法》。2018年修訂的《刑事訴訟法》第170條第2款規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除?！边@一規(guī)定，使已經(jīng)采取留置措施的職務(wù)犯罪案件順利進(jìn)入訴訟程序，為留置措施與刑事強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)化、監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的流轉(zhuǎn)搭建了橋梁。然而，留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接仍然面臨全新的挑戰(zhàn)，這不僅涉及留置措施法律屬性的厘清，而且關(guān)乎“法法銜接”具體化路徑的選擇。因此，如何達(dá)至留置措施與刑事強(qiáng)制措施無(wú)縫對(duì)接的理想狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的“耦合式”過渡，成為當(dāng)前值得深入探究的理論和實(shí)踐命題。

一、留置措施的法律屬性

留置是《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法犯罪案件過程中行使的限制被調(diào)查人人身自由的措施。由于監(jiān)察委員會(huì)被定位為國(guó)家的政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)被定位為現(xiàn)代公共權(quán)力“第四權(quán)”，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置措施不僅適用于職務(wù)犯罪案件的被調(diào)查人，而且適用于嚴(yán)重職務(wù)違法案件的被調(diào)查人。②參見《監(jiān)察法》第22條。因此，留置措施的性質(zhì)在理論上產(chǎn)生較大分歧，主要存在四種觀點(diǎn)：第一種，“行刑雙性說”。有學(xué)者認(rèn)為，留置措施限制了被調(diào)查人的人身權(quán)、自由權(quán)，具有行政措施與刑事強(qiáng)制措施的外觀性[1]。第二種，“逮捕說”。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)無(wú)異，留置措施無(wú)論是在羈押期限、折抵刑期的規(guī)則還是在強(qiáng)度上亦與逮捕無(wú)異。只有肯定逮捕與留置的同質(zhì)性，并將其納入司法機(jī)關(guān)的審查范圍時(shí)，留置才具有合憲性[2]。第三種，“獨(dú)立性說”。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)具有“第四權(quán)”屬性，它的出現(xiàn)是以限制公權(quán)力為起點(diǎn)的，監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立地位決定了其所具有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種監(jiān)察職責(zé)都不應(yīng)再歸屬于立法權(quán)、行政權(quán)或司法權(quán)，因此，作為調(diào)查措施之一的留置具有獨(dú)立性也是不言而喻的[3]。第四種，“政治權(quán)說”。有學(xué)者認(rèn)為，留置權(quán)是對(duì)“兩規(guī)”進(jìn)行改造后的政治權(quán)，是融合了司法權(quán)與行政權(quán)的反腐敗專門權(quán)力，在此背景下，應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政意義上的留置權(quán)與司法意義上的留置權(quán)[4]。

留置不是一個(gè)新生概念，其出現(xiàn)可以追溯到1911年《刑事訴訟律(草案)》，該草案第92條規(guī)定：“解送被告人遇有不得已情形，得暫行留置于中途監(jiān)獄或監(jiān)察署內(nèi)拘留所?！睆奈覈?guó)現(xiàn)行的刑事、行政法律規(guī)范來(lái)看，“留置”最早出現(xiàn)于《人民警察法》中。2012年修訂的《人民警察法》第9條第3款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)留置的被盤問人應(yīng)當(dāng)在留置期間作出是否行政拘留或其他強(qiáng)制措施的決定。”《人民警察法》中規(guī)定的“留置”是一種行政強(qiáng)制措施，是公安機(jī)關(guān)行政權(quán)的一種表達(dá)，具有臨時(shí)性、緊急性?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定行政強(qiáng)制措施種類之一即“限制人身自由”。而《監(jiān)察法》中的留置措施是職務(wù)違法犯罪案件調(diào)查程序法治化的體現(xiàn)，是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新型權(quán)力。鑒于留置在不同法律規(guī)范中具有不同的意義，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)跳出行政強(qiáng)制措施或刑事強(qiáng)制措施的藩籬，在監(jiān)察權(quán)的語(yǔ)境下找到留置措施的獨(dú)特性質(zhì)，從留置措施的法律屬性中找到兩種措施的銜接之處。

(一)復(fù)合性

在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，針對(duì)職務(wù)違紀(jì)、違法、犯罪行為分別適用“兩規(guī)”“兩指”“逮捕”措施，并且依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》處理黨內(nèi)違紀(jì)案件，依據(jù)《行政監(jiān)察法》(已廢止)處理國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法案件，依據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》處理國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件。監(jiān)察委員會(huì)成立后，根據(jù)《監(jiān)察法》第22條規(guī)定，留置措施不僅取代“兩指”，同時(shí)也取代檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪案件過程中行使的逮捕權(quán)，也即留置措施的內(nèi)容涵蓋了以往的行政措施和刑事強(qiáng)制措施。但不能因此將其定性為“行刑復(fù)合”，它不是兩種措施的簡(jiǎn)單疊加。留置措施的復(fù)合性具有更廣泛的內(nèi)涵：一方面，留置措施的適用對(duì)象具有復(fù)合性，既包括嚴(yán)重違法行為被調(diào)查人，也包括職務(wù)犯罪行為被調(diào)查人；既適用于國(guó)家工作人員，也適用于非國(guó)家工作人員(共犯)。另一方面，留置措施既是辦案措施，也是保全措施[5]。從留置措施設(shè)置的目的來(lái)看，留置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)懲治貪污賄賂犯罪、保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的重要方式；從留置措施的期限、場(chǎng)所、程序等規(guī)定來(lái)看，留置措施是國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)查明職務(wù)違法犯罪案件維護(hù)社會(huì)秩序的必要手段。

(二)統(tǒng)一性

這里所說的統(tǒng)一性是指權(quán)力統(tǒng)一行使，區(qū)別于改革之前不同主體針對(duì)不同的對(duì)象分散行使反腐職權(quán)的狀態(tài)。留置措施的統(tǒng)一性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，權(quán)力主體統(tǒng)一。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，行使留置措施的主體是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，紀(jì)委無(wú)權(quán)行使留置措施。如前所述，留置措施針對(duì)的是嚴(yán)重職務(wù)違法行為或職務(wù)犯罪行為，紀(jì)委若是針對(duì)黨員進(jìn)行違紀(jì)調(diào)查，只能采取“兩規(guī)”手段。留置是法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)取得的證據(jù)可以作為刑事訴訟證據(jù)使用，(1)參見《監(jiān)察法》第23條第1款。而采取“兩規(guī)”手段獲取的證據(jù)不能直接作為刑事訴訟證據(jù)使用。其次，留置程序統(tǒng)一。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施適用《監(jiān)察法》，無(wú)論是針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為還是針對(duì)職務(wù)犯罪行為，只要符合《監(jiān)察法》規(guī)定的留置條件，都要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定適用留置措施的相關(guān)程序，包括集體討論、報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批、報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案，也必須符合法律規(guī)定的留置適用條件、情形、場(chǎng)所等。最后，適用法律統(tǒng)一。留置措施應(yīng)統(tǒng)一適用《監(jiān)察法》規(guī)定的措施，不能因?yàn)槁殑?wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為性質(zhì)不同而適用相關(guān)的行政法規(guī)或《刑事訴訟法》。留置措施的統(tǒng)一行使，是監(jiān)察機(jī)關(guān)法治反腐的重要表現(xiàn)。

(三)專門性

《監(jiān)察法》將留置措施定位為一種專門措施，用于辦理嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件，其與行政強(qiáng)制措施、刑事強(qiáng)制措施的共同點(diǎn)在于：都具有保障案件查明，預(yù)防犯罪嫌疑人、被調(diào)查人串供、隱匿、毀滅、偽造證據(jù)，防止犯罪嫌疑人、被調(diào)查人自殺、逃跑，防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的目的，具有預(yù)防性、法定性、臨時(shí)性等特征。與行政強(qiáng)制措施、刑事強(qiáng)制措施相比較，留置措施更具有專門性特征。這體現(xiàn)在：從權(quán)力主體方面來(lái)看，享有留置權(quán)的是各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，采取留置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)的手段之一。從適用條件方面來(lái)看，不同于作為行政強(qiáng)制措施中的留置是針對(duì)行政違法行為進(jìn)行短暫的截停、控制，《監(jiān)察法》中規(guī)定的留置措施只針對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，具有羈押性。而留置措施行使需要達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，并且有案情重大、復(fù)雜，企圖逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，有其他妨礙調(diào)查行為四種情形之一且仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查的才可以適用。從權(quán)力內(nèi)容方面來(lái)看，留置對(duì)象、程序、期限、羈押場(chǎng)所等都是為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為而設(shè)置的有別于普通刑事強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制措施的專門性措施，這是基于嚴(yán)重職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為的特殊性而為其量身定做的。

二、留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接困境

留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接不僅涉及兩種措施之間的轉(zhuǎn)換，更關(guān)乎“法法銜接”、調(diào)查程序與訴訟程序的流轉(zhuǎn)問題，是理論與實(shí)踐中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。留置規(guī)則協(xié)調(diào)、銜接路徑合理、配套措施完備是留置措施與刑事強(qiáng)制措施相互協(xié)調(diào)銜接的前提，這些方面的不足會(huì)造成留置措施與強(qiáng)制措施的銜接困境。

(一)留置規(guī)則失衡

第一，適用范圍問題。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置措施適用于三種情況：一是嚴(yán)重職務(wù)違法行為，二是職務(wù)犯罪行為，三是涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員。(2)參見《監(jiān)察法》第22條。筆者認(rèn)為，關(guān)于留置措施適用范圍的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。首先，留置措施不能既適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，也適用于職務(wù)犯罪行為。正如學(xué)者所言，留置措施的強(qiáng)度與逮捕類似，對(duì)于兩種性質(zhì)不同的行為，社會(huì)危害性不同，但卻適用相同強(qiáng)度限制人身自由的措施，違反了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策[2]。其次，留置措施適用于具有公職人員身份的職務(wù)犯罪涉案人員，卻不適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為中不具有公職人員身份的共同違法行為人。筆者認(rèn)為，該規(guī)定不利于案件的查明和處理。對(duì)于有的共同職務(wù)違法行為人，盡管不具有公職人員的身份，卻可能在違法行為中起到主要作用。因此，對(duì)于在嚴(yán)重職務(wù)違法行為中起主要“原因力”的共同違法行為人，不適用相同的措施和法律，可能造成法律適用和處理結(jié)果的差異[6]。

第二，程序規(guī)則問題。首先，《監(jiān)察法》第32條規(guī)定：“對(duì)于涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人在調(diào)查期間有立功行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)可以提出從寬處罰的建議?！惫P者認(rèn)為，從法律條文表述看，職務(wù)違法案件與職務(wù)犯罪案件被調(diào)查人均可以在法定情形下成立立功行為。但對(duì)于職務(wù)違法行為，調(diào)查終結(jié)后應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行處置或依法定程序作出政務(wù)處分，無(wú)須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，因而不會(huì)發(fā)生“向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議”的情況。由此，該條文產(chǎn)生“兩個(gè)假定條件+一個(gè)法律后果”，且該法律后果不能完全涵蓋兩個(gè)假定條件的情形，造成職務(wù)違法案件被調(diào)查人有立功表現(xiàn)時(shí)，缺乏從寬處罰的法律依據(jù)。其次，《監(jiān)察法》第44條第3款規(guī)定：“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制兩日，折抵拘役和有期徒刑一日。”該條只規(guī)定刑罰處罰的折抵，對(duì)于與職務(wù)犯罪行為性質(zhì)不同的職務(wù)違法行為進(jìn)行處理后，之前的留置措施與其所受處分是否折抵、如何折抵則缺乏相應(yīng)的立法設(shè)計(jì)，這是法律規(guī)則利益失衡的表現(xiàn)。最后，留置措施的一般期限為3個(gè)月，延長(zhǎng)期限(最長(zhǎng)期限)為6個(gè)月，(3)參見《監(jiān)察法》第43條。但《監(jiān)察法》并未規(guī)定留置延長(zhǎng)期限屆滿后案件仍需調(diào)查的，留置措施是否應(yīng)當(dāng)解除，解除后應(yīng)當(dāng)立即釋放被調(diào)查人，還是應(yīng)當(dāng)采取類似于取保候?qū)?、監(jiān)視居住等其他措施以保障案件順利調(diào)查。

(二)銜接制度薄弱

第一，“先行拘留”作用不明顯。留置措施是監(jiān)察權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，刑事強(qiáng)制措施是檢察權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，兩者雖然在性質(zhì)、權(quán)力主體、適用階段、適用法律方面存在較大差異，但共同服務(wù)于追究職務(wù)犯罪的目標(biāo)。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過程中，對(duì)留置措施與逮捕的銜接程序設(shè)計(jì)了兩種模式:“北京模式”是由監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期限屆滿前十日內(nèi)將有關(guān)材料移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在十日內(nèi)審查批捕；“浙江模式”是監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期限屆滿前十日內(nèi)提交起訴意見書和逮捕申請(qǐng)書，檢察機(jī)關(guān)在十日內(nèi)決定是否批捕。(4)參見陳瑞華的《談監(jiān)察體制改革的幾個(gè)理論問題》，http://www.sohu.com/a/229242285_115479。2018年修訂的《刑事訴訟法》放棄上述兩種模式，采取由檢察機(jī)關(guān)先行拘留的模式，從而設(shè)置“留置—先行拘留—逮捕/取保候?qū)?監(jiān)視居住”的留置措施與刑事強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換程序。但從現(xiàn)有研究和實(shí)踐看，基本忽略“先行拘留”的實(shí)質(zhì)性價(jià)值。理論界認(rèn)為，其只在留置與逮捕之間發(fā)揮過渡性作用，是一種短暫的截停、帶到措施；(5)理論界現(xiàn)有研究基本持有的觀點(diǎn)。參見薛向楠：《中國(guó)刑事拘留制度的發(fā)展軌跡與完善路徑 (1954—2018) 》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期；付威杰：《如何理解關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪案件移送審查起訴，移送后對(duì)審查調(diào)查部門的工作要求，以及審理工作完成后對(duì)其他問題線索處置的規(guī)定? 》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2019年第5期；卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期；顧永忠：《公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的重大變革、創(chuàng)新與完善——以〈監(jiān)察法〉和〈刑事訴訟法〉的有關(guān)規(guī)定為背景》，《法治研究》2019年第1期。實(shí)踐中亦將其作為一種接收案件程序或逮捕準(zhǔn)備性措施。這違背2018年修訂的《刑事訴訟法》對(duì)監(jiān)察改革試點(diǎn)中“北京模式”與“浙江模式”作出舍棄的本意，更忽視檢察機(jī)關(guān)“先行拘留”作為職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序“關(guān)口”的重要功能。另外，先行拘留決定作出后，留置措施自動(dòng)解除，這必然涉及先行拘留效力、運(yùn)行程序的問題。在先行拘留14日內(nèi)不僅要對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并作出是否采取后續(xù)強(qiáng)制措施的決定，還可能因?yàn)閷彶槎a(chǎn)生程序轉(zhuǎn)換、程序倒流、程序阻滯問題。因此，檢察機(jī)關(guān)的“先行拘留”絕非僅僅具有程序工具性意義。

第二，司法審查制度缺失。徐漢明、李少波提出，所謂職務(wù)犯罪案件司法審查，是指檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的職務(wù)犯罪案件依照《刑法》《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行的專門檢察、審判活動(dòng)[7]。陳光中認(rèn)為，司法審查制度要求偵查機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人采取有關(guān)強(qiáng)制措施以后，及時(shí)帶見法官或其他有司法權(quán)限的官員，由其審查對(duì)被追訴人的強(qiáng)制措施是否符合法律規(guī)定和正當(dāng)程序，并作出繼續(xù)羈押或采取其他強(qiáng)制措施或立即釋放的決定，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施的事后審查和監(jiān)督，這種事后審查適用于任何強(qiáng)制措施[8]。我國(guó)目前沒有設(shè)立職務(wù)犯罪案件司法審查制度。徐漢明提出，可以將我國(guó)司法審查的對(duì)象限定為職務(wù)犯罪案件的被調(diào)查人，這是由于“偵查—公訴”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)查—公訴”模式、監(jiān)察調(diào)查行為缺乏外部監(jiān)督?jīng)Q定的。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)或人民法院批準(zhǔn)或決定逮捕的權(quán)力，也即公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作出逮捕決定時(shí)受到專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督或制約，這種監(jiān)督或制約體現(xiàn)在事前審查之中。相比較而言，留置也屬于限制人身自由的強(qiáng)制性措施，但留置決定作出時(shí)只進(jìn)行內(nèi)部審查，缺少司法機(jī)關(guān)的事前或事后監(jiān)督，因此，確立職務(wù)犯罪案件的司法審查制度，在其進(jìn)入刑事訴訟程序之后對(duì)其進(jìn)行事后監(jiān)督確有必要。

(三)配套措施缺位

第一，辯護(hù)制度缺失?！侗O(jiān)察法》并沒有賦予職務(wù)犯罪被調(diào)查人在留置期間享有聘請(qǐng)律師的權(quán)利。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為不允許律師介入，不利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。但吳建雄教授指出，《監(jiān)察法》的立法目的與《刑事訴訟法》不同，《監(jiān)察法》是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)的程序化、法治化，《監(jiān)察法》雖然也有保障人權(quán)的目標(biāo)，但它更側(cè)重的是懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。職務(wù)違法犯罪案件通常是由人到案的調(diào)查方式，調(diào)查階段允許律師介入，會(huì)存在極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，因此可以通過其他方式加強(qiáng)監(jiān)督，如全程錄音錄像等等。(6)參見《〈民主與法制〉專訪：吳建雄教授解讀監(jiān)察法》，http://www.wmtv.cn/article/201804/201804201630383008.html?Mobile。對(duì)此，筆者持否定態(tài)度，在調(diào)查階段律師的介入主要是為保護(hù)被調(diào)查人的利益，保護(hù)被調(diào)查人免于因?yàn)檎{(diào)查階段某些令人震懾的程序或?qū)φ{(diào)查情況的誤判，作出違背真實(shí)意思、背離客觀事實(shí)的陳述，這并不是自我監(jiān)督可以代替的。

第二，救濟(jì)制度不健全?！侗O(jiān)察法》第60條規(guī)定的申訴制度是，對(duì)于留置期限屆滿仍未解除的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行監(jiān)察調(diào)查職責(zé)過程中，給被調(diào)查人或其他公民、法人、組織合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予國(guó)家賠償。有學(xué)者提出，監(jiān)察委員會(huì)成立后，不能只轉(zhuǎn)權(quán)力，不轉(zhuǎn)權(quán)利[9]。救濟(jì)制度是監(jiān)察法律運(yùn)行必不可少的組成部分，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督的方式之一。但監(jiān)察調(diào)查適用留置措施即強(qiáng)制措施的錯(cuò)案不屬于行政賠償，《國(guó)家賠償法》對(duì)此類錯(cuò)案如何適用賠償程序均未作出規(guī)定。因此，對(duì)職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查造成冤假錯(cuò)案的國(guó)家賠償主體、賠償范圍、賠償程序、申訴方式、賠償責(zé)任等有必要予以明晰。

三、留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接路徑

孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道：“對(duì)公民的榮譽(yù)、財(cái)富、生命與自由越重視，訴訟程序也就越多?！盵10]留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接應(yīng)堅(jiān)持《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的基本規(guī)則，要在實(shí)體法和程序法兩個(gè)維度上進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，從而實(shí)現(xiàn)“法法銜接”、協(xié)同反腐。

(一)理想模式的構(gòu)建

第一，程序保全模式。留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接路徑選擇應(yīng)當(dāng)始終圍繞程序保全的目標(biāo)。由于職務(wù)犯罪案件在調(diào)查階段由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，適用《監(jiān)察法》；進(jìn)入審查起訴階段由檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查，適用《刑事訴訟法》。銜接路徑的獨(dú)立價(jià)值在于其程序性功能，調(diào)查措施/強(qiáng)制措施設(shè)置的重要意義不在于處罰，而在于保障案件的調(diào)查/偵查、審查起訴、審判順利進(jìn)行[11]。正如美國(guó)學(xué)者帕卡提出的刑事訴訟兩種模式：正當(dāng)程序模式與犯罪控制模式，兩者并不完全對(duì)立[12]。留置措施與刑事強(qiáng)制措施是一把“雙刃劍”，既具有限制被調(diào)查人/犯罪嫌疑人人身自由的嚴(yán)厲性，又有防止被調(diào)查人/犯罪嫌疑人逃跑、毀滅證據(jù)、妨害證人作證、妨礙調(diào)查/訴訟行為的程序保全性。這就要求兩種不同性質(zhì)的強(qiáng)制性措施在銜接時(shí)以“正當(dāng)程序”為基本遵循，通過完善的銜接路徑發(fā)揮程序威信，為審查批準(zhǔn)逮捕程序、退回補(bǔ)充調(diào)查程序、自行補(bǔ)充偵查程序、審查起訴程序、審判程序等反腐敗法律制度的有效運(yùn)行提供前提性保障。

第二，權(quán)利保障模式。程序性價(jià)值的最重要意義在于對(duì)權(quán)利的保障。“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪。”(7)參見《刑事訴訟法》第12條。留置措施與強(qiáng)制措施的銜接是調(diào)查程序與訴訟程序轉(zhuǎn)換的節(jié)點(diǎn)，正確的銜接路徑可以保障被調(diào)查人/犯罪嫌疑人有效參與到程序中。盡管對(duì)被調(diào)查人/犯罪嫌疑人采取限制人身自由的措施，但此時(shí)調(diào)查人/犯罪嫌疑人仍然是無(wú)罪的，這就要求留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接不得違反程序法定和權(quán)力制約原則，通過事前權(quán)力告知、法律援助，事后權(quán)利救濟(jì)等多方途徑，確保被調(diào)查人正當(dāng)?shù)闹闄?quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)[13]，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施的濫用，防止“案移人不移”、超期羈押等侵權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

第三，“互相配合、互相制約”模式?！侗O(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約?！币环矫?，要相互配合。監(jiān)察機(jī)關(guān)作出留置決定采取留置措施時(shí)，可以提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助[14]。對(duì)于已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人移送審查起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。先行拘留對(duì)于被留置人來(lái)說是啟動(dòng)刑事訴訟的標(biāo)志，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將被調(diào)查人移送至檢察機(jī)關(guān)管轄下，使職務(wù)犯罪案件在不同機(jī)關(guān)之間有序推進(jìn)，發(fā)揮懲治腐敗的合力。另一方面，要相互制約。檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的已經(jīng)采取留置措施的案件，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)(最長(zhǎng)不超過十四日)作出逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住決定或退回作出補(bǔ)充調(diào)查或自行偵查決定，(8)參見《刑事訴訟法》第170條第2款。這是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為監(jiān)督和制約的體現(xiàn)。只有堅(jiān)持“互相配合、互相制約”，才能保證職務(wù)犯罪調(diào)查、審查起訴與審判活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一。人民檢察院、人民法院與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同把好職務(wù)犯罪案件的事實(shí)認(rèn)定關(guān)、證據(jù)采信關(guān)和法律適用關(guān)，以案件質(zhì)量彰顯懲治腐敗犯罪的成果，使職務(wù)犯罪分子受到依法懲治，增強(qiáng)人民群眾對(duì)懲治腐敗犯罪的認(rèn)可度、支持度和滿意度[7]。

(二)留置規(guī)則的自洽

第一，留置“兩分”適用。實(shí)踐中，留置的被調(diào)查人大多數(shù)被移送審查起訴，這說明留置措施主要針對(duì)的是職務(wù)犯罪案件被調(diào)查人，體現(xiàn)了實(shí)踐中留置措施區(qū)別適用的情形。有學(xué)者提出，留置措施的性質(zhì)和強(qiáng)度本質(zhì)上與逮捕無(wú)異，逮捕適用于犯罪嫌疑人，留置措施也應(yīng)當(dāng)僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人[15]。筆者認(rèn)為，留置措施具有復(fù)合性，是一項(xiàng)新型政治權(quán)力，一律以刑事強(qiáng)制措施的適用對(duì)象來(lái)衡量留置措施的適用對(duì)象是不合理的，兩者之間并不是一種簡(jiǎn)單的包容或替代關(guān)系。有學(xué)者提出，監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)將黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查相分離，由監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立不同的部門行使[16]。鑒于此，留置措施的行使也應(yīng)當(dāng)分為“對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法被調(diào)查人的留置”與“對(duì)職務(wù)犯罪被調(diào)查人的留置”，以列舉的形式說明職務(wù)違法行為的類型。對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人與職務(wù)犯罪的被調(diào)查人分別設(shè)置不同的留置條件及規(guī)則，對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法被調(diào)查人的留置應(yīng)當(dāng)比職務(wù)犯罪被調(diào)查人的留置寬松。此外，對(duì)于嚴(yán)重違法的共同行為人、職務(wù)犯罪的共犯符合留置條件的，不應(yīng)當(dāng)一律適用留置措施，可以同樣根據(jù)上述原則進(jìn)行“兩分”適用。

第二，留置規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，關(guān)于留置期間折抵刑期的問題。對(duì)于職務(wù)違法的被調(diào)查人，經(jīng)查證屬實(shí)，通常會(huì)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，即使《監(jiān)察法》沒有規(guī)定留置期間如何與職務(wù)違法的被調(diào)查人所受處分折抵，但考慮到職務(wù)犯罪被調(diào)查人留置期間可折抵刑期的規(guī)定，根據(jù)“舉重以明輕”的規(guī)則，對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人在給予處分時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)其之前所受羈押措施的折抵，以達(dá)到處罰平衡，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。其次，關(guān)于留置期限屆滿后處理的問題。留置措施作為強(qiáng)制性調(diào)查措施[17]，不是短期羈押，留置期間最長(zhǎng)可達(dá)6個(gè)月，對(duì)于在留置期限屆滿時(shí)案件仍然無(wú)法查清的，是否應(yīng)當(dāng)解除留置措施，筆者認(rèn)為是肯定的。因?yàn)榱糁么胧┫拗屏吮徽{(diào)查人的人身權(quán)、自由權(quán)，對(duì)比2018年修訂的《刑事訴訟法》第98條、99條的規(guī)定，在羈押期限內(nèi)仍然不能辦結(jié)的案件，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)予以釋放，案件仍需繼續(xù)偵查的，可以對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住的強(qiáng)制措施。對(duì)此有學(xué)者提出，留置期間屆滿，留置措施應(yīng)當(dāng)予以解除，對(duì)于需要繼續(xù)查證的案件應(yīng)當(dāng)采取“羈押替代性措施”，例如監(jiān)視居住[18]。但筆者認(rèn)為，留置期間職務(wù)犯罪案件尚未移送至檢察院，仍然屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，調(diào)查措施具有政治屬性，強(qiáng)制措施具有司法屬性，對(duì)于解除留置措施而采取監(jiān)視居住的做法，混淆了案件的辦理程序，也混淆了調(diào)查措施與刑事強(qiáng)制措施的適用，是不可取的?？刹扇∑渌笾么胧鉀Q留置期限屆滿給案件辦理和權(quán)利保障方面造成的困境。

(三)銜接路徑的優(yōu)化

第一，發(fā)揮“先行拘留”開關(guān)作用。檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)采取留置措施職務(wù)犯罪嫌疑人的先行拘留應(yīng)當(dāng)稱為“拘留前置主義”。拘留前置主義是指沒有對(duì)犯罪嫌疑人拘留，就不能請(qǐng)求逮捕[19]。在我國(guó)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人移送審查起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須先對(duì)其進(jìn)行拘留，不得逾越此步驟采取逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施或者作出不采取強(qiáng)制措施的決定，即使檢察機(jī)關(guān)最終作出退回補(bǔ)充調(diào)查、不起訴決定也不影響先行拘留的法律效力。先行拘留是檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合法律規(guī)定的犯罪嫌疑人進(jìn)行審查的必經(jīng)程序，具有優(yōu)先性、絕對(duì)性、必然性，這是法律賦予其“前置性”的新特征。先行拘留作為連接留置措施與刑事強(qiáng)制措施的樞紐，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其“耦合式”銜接的價(jià)值功能：一方面，案件移送審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定在24小時(shí)內(nèi)訊問犯罪嫌疑人，并作出是否采取逮捕、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住以及是否退回補(bǔ)充調(diào)查或自行偵查的決定，檢察機(jī)關(guān)決定是否采取強(qiáng)制措施與之前的留置措施并不沖突。這期間是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查行為的審查與審查起訴的銜接環(huán)節(jié)，既能發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約作用，又能防止錯(cuò)誤羈押。另一方面，檢察機(jī)關(guān)可以采取的強(qiáng)制措施與留置措施的性質(zhì)、種類都不同，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)決定繼續(xù)采取留置措施，所以應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)重新作出決定。由此，先行拘留引發(fā)的法律效力為：先行拘留具有優(yōu)先效力，留置措施自動(dòng)解除、絕對(duì)解除；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將被調(diào)查人交由檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行先行拘留的強(qiáng)制措施；同時(shí)，退回補(bǔ)充調(diào)查不應(yīng)當(dāng)適用留置措施。退回補(bǔ)充調(diào)查屬于審查起訴階段，由于調(diào)查階段與審查起訴階段適用的法律不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查起訴階段只具有配合作用。先行拘留的設(shè)計(jì)，使追究職務(wù)犯罪的程序前后銜接，案件由一個(gè)機(jī)關(guān)向另一機(jī)關(guān)順利流轉(zhuǎn)，是刑事訴訟“有序”進(jìn)行的體現(xiàn)，這是先行拘留獨(dú)有的、不可替代的作用。

第二，確立司法審查制度。留置措施與強(qiáng)制措施銜接的一個(gè)重要內(nèi)容就是檢察機(jī)關(guān)在審查起訴期間審查監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為，也即司法審查。司法審查內(nèi)容不僅決定后續(xù)強(qiáng)制措施的選擇，也為案件是否移送法院起訴提供判斷依據(jù)，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。司法審查還有一個(gè)不能忽視的內(nèi)容即留置必要性審查。這是因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)作出逮捕決定的標(biāo)準(zhǔn)是“羈押必要性”，提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)是“有罪當(dāng)罰性”。根據(jù)2018年修訂的《刑事訴訟法》第95條規(guī)定，人民檢察院對(duì)于逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍應(yīng)進(jìn)行羈押必要性審查。這就要求檢察機(jī)關(guān)在對(duì)職務(wù)犯罪案件作出逮捕決定和提起公訴期間，既要考察職務(wù)犯罪嫌疑人的“羈押必要性”，也要考察其“有罪當(dāng)罰性”。一方面，職務(wù)犯罪案件已經(jīng)進(jìn)入審查起訴階段，理應(yīng)遵守《刑事訴訟法》關(guān)于羈押必要性審查的規(guī)定；另一方面，由于留置措施的適用范圍比“兩指”更為廣泛，適用條件比逮捕更為寬松，因而其作為一項(xiàng)限制被調(diào)查人人身自由的措施有必要進(jìn)行留置必要性審查。對(duì)于“誰(shuí)來(lái)審查、如何審查”，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由接收案件的檢察機(jī)關(guān)通過批捕制度進(jìn)行留置必要性審查，倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案，實(shí)現(xiàn)“懲罰犯罪”與“人權(quán)保障”的統(tǒng)一。

(四)配套措施的完善

第一，辯護(hù)權(quán)的歸位。2018年修訂的《刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人。被告人有權(quán)隨時(shí)委托辯護(hù)人。”監(jiān)察體制改革后，《監(jiān)察法》中沒有賦予律師在調(diào)查階段的辯護(hù)權(quán)。由于留置措施與刑事強(qiáng)制措施嚴(yán)厲性相當(dāng)，因此，從權(quán)利保障的角度出發(fā)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出留置決定并訊問被調(diào)查人時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人聘請(qǐng)律師提供法律幫助的權(quán)利(有礙調(diào)查的情形除外)，對(duì)于特別重大職務(wù)犯罪案件，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可以聘請(qǐng)律師。同時(shí)，被調(diào)查人、律師在監(jiān)察調(diào)查階段可以行使的權(quán)利應(yīng)當(dāng)與《刑事訴訟法》的規(guī)定保持一致，應(yīng)當(dāng)對(duì)不符合聘請(qǐng)律師的情形進(jìn)行列舉，保障被調(diào)查人與其他案件犯罪嫌疑人享有同等的訴訟權(quán)利，而不是一概剝奪被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段聘請(qǐng)律師的權(quán)利。

第二，救濟(jì)制度的健全。盡管《監(jiān)察法》賦予被調(diào)查人進(jìn)行申訴和申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，但其規(guī)定過于寬泛。在現(xiàn)有法律規(guī)定基礎(chǔ)上，有必要細(xì)化其實(shí)施規(guī)則。對(duì)于申訴問題，應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人申訴、陳訴以及委托直系親屬或律師代為申訴、陳述的權(quán)利，同時(shí)賦予被調(diào)查人申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利?？梢酝ㄟ^擴(kuò)大申訴主體的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為的監(jiān)督。對(duì)于國(guó)家賠償問題，有學(xué)者認(rèn)為，由于我國(guó)的國(guó)家賠償法規(guī)定了刑事司法賠償以及行政賠償，但對(duì)于既不屬于行政機(jī)關(guān)又不屬于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)，如何實(shí)現(xiàn)其侵犯被調(diào)查人合法權(quán)益以及造成冤假錯(cuò)案的國(guó)家賠償，應(yīng)當(dāng)由法律予以明確[20]。筆者認(rèn)為，留置措施的適用對(duì)象包括嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施后有關(guān)機(jī)關(guān)作出免予處分決定、檢察機(jī)關(guān)撤銷案件或作出不起訴決定的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參考刑事司法賠償和行政賠償相關(guān)規(guī)定，設(shè)置獨(dú)立的賠償程序——監(jiān)察賠償程序，賦予被調(diào)查人及其近親屬申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

結(jié) 語(yǔ)

留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接，是“法法銜接”的一個(gè)重要方面。要實(shí)現(xiàn)協(xié)同反腐，還要在實(shí)體法和程序法兩個(gè)維度上進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接。留置措施是法治反腐過程中重要的辦案措施和保全措施，《監(jiān)察法》賦予其全新的內(nèi)容，這是改革的必然要求，但不能用強(qiáng)制措施的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量留置措施，兩者在適用范圍、適用對(duì)象、權(quán)利主體、行使方式、程序、場(chǎng)所、期限、目的上都有很大差異。留置措施與強(qiáng)制措施的銜接應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)《憲法》權(quán)威性、堅(jiān)持“懲罰犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一”多個(gè)目標(biāo)著手，實(shí)現(xiàn)反腐肅貪、建設(shè)廉潔政治的目標(biāo)。留置措施與刑事強(qiáng)制措施的有效銜接，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行審查起訴、實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的重要途徑，也是以審判為中心的訴訟制度改革的重要內(nèi)容。