PPP模式下小清河復(fù)航工程風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

文/宋希龍

1 工程概況

小清河復(fù)航工程合作期30年，分3年建設(shè)期、27年運(yùn)營期，建設(shè)期內(nèi)共投入136 億元。小清河是山東省規(guī)劃的“一縱三橫”水運(yùn)體系中唯一可實(shí)現(xiàn)海河聯(lián)運(yùn)的“黃金水道”。該工程是全國內(nèi)河水運(yùn)第一個(gè)PPP 建設(shè)項(xiàng)目，山東省省級(jí)第一個(gè)PPP 項(xiàng)目，山東省水運(yùn)建設(shè)史上首例一次性投資超百億元的項(xiàng)目，山東省第一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)海河直達(dá)運(yùn)輸?shù)捻?xiàng)目。

1.1 項(xiàng)目規(guī)劃概況

2017年，小清河復(fù)航工程完成設(shè)計(jì)，獲得山東省交通運(yùn)輸廳、省發(fā)改委聯(lián)合批復(fù)。2018年，《小清河復(fù)航工程PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案》獲得山東省政府正式批復(fù)，為列入國家PPP 項(xiàng)目庫、開展政府采購招標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。2019年，《小清河復(fù)航工程PPP 項(xiàng)目合同》獲得山東省政府批復(fù)，同年4月份完成招標(biāo)，發(fā)布了中標(biāo)公告。

1.2 項(xiàng)目參與主體和回報(bào)機(jī)制

小清河復(fù)航工程由山東省人民政府授權(quán)山東省交通運(yùn)輸廳為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目用地、協(xié)助提供相關(guān)設(shè)施、辦理前期有關(guān)政府審批手續(xù)等工作。中標(biāo)社會(huì)資本為中國鐵建投資集團(tuán)有限公司(牽頭方)與中鐵建投資基金管理有限公司(成員一)、山東海洋集團(tuán)有限公司(成員二)、中國鐵建港航局集團(tuán)有限公司(成員三)。項(xiàng)目公司為中鐵建投山東小清河開發(fā)有限公司，由中國鐵建和山東海洋集團(tuán)聯(lián)合組建，注冊(cè)資金35 億元，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等工作。本項(xiàng)目采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)的運(yùn)作模式,合作期30年,其中建設(shè)期3年,運(yùn)營期27年。采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制，按照“可用性付費(fèi)＋運(yùn)維績效付費(fèi)-使用者付費(fèi)收入（運(yùn)營收入）”的組合模式，每年支付一次。

2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法

文獻(xiàn)分析法：目前對(duì)于PPP 模式下內(nèi)河航道風(fēng)險(xiǎn)管理研究較少，但是有關(guān)PPP 模式高速公路、綜合管廊等項(xiàng)目研究相對(duì)較多。因此，可以借鑒其他PPP 模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究，為本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別提供參考依據(jù)，所以本文選擇文獻(xiàn)分析法作為初始風(fēng)險(xiǎn)清單的識(shí)別方法。

專家判斷法：PPP 模式下小清河復(fù)航工程建設(shè)運(yùn)營周期長、面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素多且復(fù)雜。本文使用專家判斷法，邀請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)初始風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行二次識(shí)別，形成關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單，使識(shí)別結(jié)果更加全面、準(zhǔn)確。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程

首先對(duì)PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究、失敗的PPP 項(xiàng)目案例的有關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行整理、分析，結(jié)合本工程自身特點(diǎn)，確定初始風(fēng)險(xiǎn)清單。其次通過咨詢專家，利用專家的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)形成的初始項(xiàng)目清單進(jìn)行二次識(shí)別，最終形成關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單。

2.2.1 初始風(fēng)險(xiǎn)清單

根據(jù)收集的不同類別的PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究文獻(xiàn)、泉州刺桐大橋等PPP 項(xiàng)目失敗案例，結(jié)合小清河復(fù)航工程本身特點(diǎn)，識(shí)別出26 項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)各風(fēng)險(xiǎn)類別，將26 項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)劃分為5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，形成PPP 模式下小清河復(fù)航工程初始風(fēng)險(xiǎn)清單，如表1 所示。

表1 PPP 模式下小清河復(fù)航工程初始風(fēng)險(xiǎn)清單

2.2.2 關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單

在小清河復(fù)航工程初始風(fēng)險(xiǎn)清單形成后，邀請(qǐng)來自本項(xiàng)目交通運(yùn)輸部門港航處、小清河復(fù)航工程項(xiàng)目管理公司和高校等研究單位的涉及內(nèi)河水運(yùn)、PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域?qū)＜?3 名，對(duì)初始風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行修正。

（1）專家判斷過程

專家判斷采取咨詢、調(diào)查問卷的方式進(jìn)行，各位專家利用自身豐富的理論知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)初始清單中確定的26 個(gè)指標(biāo)進(jìn)行修改，修改方式分為剔除、合并、變更、增加。

（2）初始風(fēng)險(xiǎn)清單修改說明

剔除的風(fēng)險(xiǎn)因素：剔除審批滯后、極端天氣、不可抗力、工程變更、建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度滯后6 項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。小清河復(fù)航工程是山東省“十四五”規(guī)劃重點(diǎn)工程，而且自2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》發(fā)布以來，山東省內(nèi)工程項(xiàng)目審批手續(xù)辦理流程、時(shí)限都大大縮減，山東省交通運(yùn)輸廳作為政府部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理，審批保障充足，發(fā)生審批滯后的風(fēng)險(xiǎn)概率較小。極端天氣、不可抗力是不可預(yù)見的未知風(fēng)險(xiǎn)，按照專家經(jīng)驗(yàn)發(fā)生概率較小。工程變更分為政府部門主張變更和項(xiàng)目公司主張變更，其發(fā)生的根本是設(shè)計(jì)缺陷或質(zhì)量缺陷，與其他風(fēng)險(xiǎn)因素重復(fù)。建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度滯后概念較為寬泛、籠統(tǒng)，往往是由工程質(zhì)量問題、設(shè)計(jì)問題、安全事故等因素造成的。因此，專家建議將這6 項(xiàng)指標(biāo)剔除[1]。

合并的風(fēng)險(xiǎn)因素：法律變更、行業(yè)政策變化、稅收政策變化3 項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)合并為相關(guān)法律、政策變化。法律變更、行業(yè)政策變化主要是涉及PPP 項(xiàng)目管理、內(nèi)河水運(yùn)工程的變化，可以和稅收政策變化合并為相關(guān)法律、政策變化。

變更的風(fēng)險(xiǎn)因素：將通貨膨脹由金融風(fēng)險(xiǎn)變更為建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，公眾不滿由其他研究員按風(fēng)險(xiǎn)變更為建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)主要指工程建設(shè)過程中因原材料價(jià)格上漲造成的建設(shè)成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，列入建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)較為合適。公眾不滿風(fēng)險(xiǎn)主要是指工程建設(shè)過程中因占用征地、影響周邊居民的正常生活而引起的阻工、投訴、上訪等事件，取消其風(fēng)險(xiǎn)一級(jí)指標(biāo)，直接將公眾不滿列入建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

增加的風(fēng)險(xiǎn)因素：在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)一級(jí)指標(biāo)中增加環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。小清河復(fù)航工程全程169.2km，涵蓋濟(jì)南、濱州、淄博、東營、濰坊五市，施工過程中的爆破工程、拋石工程會(huì)擾動(dòng)河流水體，造成已沉淀的污染物質(zhì)重新進(jìn)入水體。河道疏浚、船閘開挖施工過程中大量土石方的開挖、運(yùn)輸和裸露土堆會(huì)造成較為嚴(yán)重的揚(yáng)塵污染。

PPP 模式下小清河復(fù)航工程初始風(fēng)險(xiǎn)清單經(jīng)專家判斷后，剔除6 項(xiàng)、合并3 項(xiàng)、變更2 項(xiàng)、增加1 項(xiàng)，一級(jí)指標(biāo)由5 項(xiàng)變?yōu)? 項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)由26 項(xiàng)變?yōu)?9 項(xiàng)，形成了關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單，見表2。

表2 PPP 模式下小清河復(fù)航工程關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單

3 結(jié)語

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別是否全面、準(zhǔn)確，將直接影響后期風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的順利開展。本文先運(yùn)用文獻(xiàn)分析法形成了初始風(fēng)險(xiǎn)清單，再運(yùn)用專家判斷法形成關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單，根據(jù)本文形成的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)清單，可進(jìn)一步運(yùn)用層次分析法對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)因素所占比重進(jìn)行分析，再運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)法對(duì)該內(nèi)河水運(yùn)工程的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行定量分析，最終建立內(nèi)河水運(yùn)工程的風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)體系，從而為PPP 模式下內(nèi)河水運(yùn)工程風(fēng)險(xiǎn)管理提供理論借鑒。