應對收縮：少子老齡時代日本地方城市振興策略

王瓚瑋

2019年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，在我國政府文件中首次提及“收縮型（中?。┏鞘小??！笆湛s城市”（shrinking cities）概念最早由德國學者提出，是指以人數的減少和經濟活動的衰退為主要特征，日漸呈現衰退、荒廢及反城市化現象的城市。在我國，這是高歌猛進的城市化進程中悄然襲來的一種有悖于擴張型發(fā)展模式的城市變革。城市自身猶如生物有機體，有其興衰更替，這種現象在全球范圍屢見不鮮。然而中國“收縮城市”的出現卻潛藏在繁榮景象之中，與經濟的高速發(fā)展并行不悖。這一急遽凸顯的新形勢無疑給中國社會帶來了全新的挑戰(zhàn)。

舉目亞洲，日本的工業(yè)與城市發(fā)展階段均先于我國，對日本城市的個案觀察與分析將對我們思考如何應對城市收縮不無裨益。

戰(zhàn)略：面向未來的國際化可持續(xù)發(fā)展城市

富山市是日本北陸地區(qū)的中等規(guī)模城市，又是富山縣縣廳所在地，總人口約42萬。它緊鄰富山灣，被日本三大名山富士山、白山、立山山脈圍裹，擁有得天獨厚的豐富生態(tài)資源。憑借區(qū)位優(yōu)勢和尋求城市轉型的戰(zhàn)略眼光，富山市在日本與國際接軌的現代城市建設進程中，留下了特色發(fā)展的足跡。

20世紀中后期，歐美工業(yè)發(fā)達國家最先面臨城市萎縮問題，諸如底特律、曼徹斯特等一些國際大型城市開始出現中心活力衰減、人口減少、環(huán)境持續(xù)惡化等“城市病”。1972年羅馬俱樂部發(fā)表《增長的極限》，叩問了人類的極速擴張性活動對世界系統(tǒng)的極限影響。1973年有學者提出“緊湊城市”概念，闡述了一種減緩城市無序蔓延、高效利用土地資源的可持續(xù)發(fā)展思想。1987年聯合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中，正式確立了關乎人類共同命運的可持續(xù)發(fā)展路徑的意義。在這一國際背景下，日本的國內情況也在發(fā)生深刻變化。

與西方國家不盡相同的是，持續(xù)的人口少子老齡化與經濟高速增長時期城市開發(fā)所累積的環(huán)境問題，成為日本城市萎縮的最直接誘因。這些變化又恰與日本泡沫經濟破滅的時代轉型期相耦合。20世紀90年代初，日本對社會變化形勢做出判斷，認為今后日本將面臨國際化不斷深入、工業(yè)生產向海外轉移、人口變化加速、生活形態(tài)改變等新形勢。作為應對，日本將城市規(guī)劃的目標定位為“在建設能夠滿足城市多樣發(fā)展、給予居住者多樣選擇的魅力城市基礎上，打造令居者有實感的豐富城市空間”。因此，1998年彰顯可持續(xù)發(fā)展宏旨的“緊湊城市”構想在富山城市基本計劃中得以體現，在日本開創(chuàng)了先河。統(tǒng)計數據顯示，1970年至2015年的45年間，富山市在城市面積向郊外成倍擴張的同時，出現了人口低密度化、中心空心化、郊野生態(tài)破壞嚴重的傾向。2008年，最能反映城市變化指標的地價急轉直下，標志著富山市城中活力已開始衰減。與此同時，政府部門預測，富山市人口總數在2010年達到峰值后便開始一路下行，2040年富山城市總人口將減少16%，單身家庭數量將隨之增加。

另一方面，1997年日本簽署著名的《京都議定書》，向國際社會展現了為減緩地球變暖承擔道義的姿態(tài)。2008年起，在既定國策的牽引下，日本政府大力推進低碳社會建設，著力節(jié)能減排，包括富山市在內的六個地方城市入選“環(huán)境示范城市”。它的主要目標是“以地域資源的最大活用，實現低碳化與可持續(xù)發(fā)展”。在城市中綜合推進“緊湊城市建設、交通系統(tǒng)整合、生態(tài)住宅普及、可持續(xù)的森林利用、環(huán)境教育、利用可再生能源”，以引導與應對生活方式變革及刺激地方活力的再生。在這一藍圖的基礎上，2010年日本政府又提出“環(huán)境未來城市”構想，與“環(huán)境示范城市”整合一體后確立為“21個國家戰(zhàn)略”之一。該方案明確了日本將解決城市問題的思路提升到應對“環(huán)境變化”與“老齡化”等人類共同課題，以及激發(fā)人的新價值創(chuàng)造的高度之上?！碍h(huán)境未來城市”被日本政府視為解決世界性難題的社會試驗場。在這一輪戰(zhàn)略調整中，2011年富山市再次入選“環(huán)境未來城市”。

2015年9月，聯合國大會提出了2015—2030年各國發(fā)展方向的可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），其宗旨是以綜合方式徹底解決社會、經濟、環(huán)境三個維度的發(fā)展問題，轉向可持續(xù)發(fā)展道路。日本緊隨其后，于2016年將“環(huán)境未來城市”構想進一步深化提升為“SDGs未來城市計劃”，成功地將國內外發(fā)展面臨的共同性問題進行了統(tǒng)合，并利用國際交流渠道擴大了本國城市的世界影響力。2018年6月，日本政府授予富山市“SDGs未來城市”稱號。

從“緊湊城市”到“SDGs未來城市”，富山市經歷了由地方自尋方向到以政府政策引領推進改革的變化過程。與此同時，城市也不斷在地域社會、國家政策與世界潮流的多重視視角中追尋符合自身發(fā)展特性的合理支點。

舉措：以自律性循環(huán)推進后城市化進程

戰(zhàn)略規(guī)劃的高度總要與堅實的舉措相互支撐，才能促使目標愿景平穩(wěn)落地。2018年，富山市正式公布了《SDGs未來城市計劃》，將2030年的未來成長樣貌描述為“在緊湊城市戰(zhàn)略下建設可持續(xù)創(chuàng)造附加價值的城市”。

在制定這一計劃時，富山市首先將自身不同歷史時期的規(guī)劃進行了綜合性統(tǒng)合，并將聯合國可持續(xù)性發(fā)展維度內化為“經濟價值”“社會價值”“環(huán)境價值”。其次，富山市又將聯合國可持續(xù)發(fā)展設定的17個目標融入原有框架，設定了相應的指標，如到2022年居民健康實感可達86%，2028年市屬企業(yè)年營業(yè)總額達到14885億日元，2030年能源利用效率的改善度達到1.4%等等。

除遠景謀劃外，富山市還設定了短期目標。2018—2020年中將著力于以下五個方面的城市建設。

第一，實現以公共交通為軸心的緊湊城市。為此，富山市一直在建造輕軌交通系統(tǒng)，整合交通線。自2006年正式啟動打造輕軌交通網項目以來，目前已有數條線路運營。政府還針對65歲老年人推出了“出行定期票”制度，在固定時間段出行不僅票價便宜，還可以在商業(yè)街的相關店鋪獲得購物優(yōu)惠，這無形中刺激了消費，又培養(yǎng)了市民的行為自律。

第二，讓健康與交流成為城市重心，確立高質量的生活方式和工作方式。富山市在踐行“一個都不能少”的社會目標中高度關注育兒、護理、殘障、貧困等多項復雜社會問題。為更好地服務弱勢群體而建立了綜合性支援體制，并設立“城市綜合關懷中心”。市民可以在此了解關于醫(yī)療、育兒等方面的最新情報，同時這里也成了地域社會不可或缺的交流場所。諸如幼兒保健、產后恢復等問題，也可以在這里進行咨詢并得到解決，給市民生活增添了安心感。地方政府希望市民能在普通生活中找到自身的存在價值，增強社會融入感，最終實現共生社會。

第三，創(chuàng)造安全與環(huán)境智能型城市，建設地域能源管理系統(tǒng)。富山市兼顧了對環(huán)境的低負荷性和城市應對災害的彈性等雙重因素。2017年，政府規(guī)劃在公交沿線低洼地塊上的小學校廢址上建設智能示范街區(qū)，實現能源高效利用“可視化”。街區(qū)內的建筑均為環(huán)境智能建筑，配有太陽能發(fā)電、燃料電池、家用蓄電池等，不僅改善了人的居住條件，還消減了碳排放量。富山縣整體水力發(fā)電蘊藏量位居全國第二位，利用山川河流間的位差，富山市可大力發(fā)展小水電站。具有防災據點功能的農業(yè)示范區(qū)便導入了太陽能、小水電站、地熱等可再生能源系統(tǒng)，通過農業(yè)物栽培與收獲的循環(huán)，將人與自然的共生感帶入生活。

第四，以產業(yè)活力激發(fā)技術創(chuàng)新與社會創(chuàng)新。富山素有“中草藥之都”稱號，制藥業(yè)是富山持續(xù)近300年的傳統(tǒng)產業(yè)。富山市順應人口外溢趨勢，在山間地帶建造中藥胡麻的培植工廠。富山市面積的70%為森林所覆蓋，具備利用森林生物質能源的巨大潛能。市政府將在明晰所有權的基礎上，制定托管方案，著手利用開發(fā)。政府還將目光聚焦于富山灣，那里有豐富的漁業(yè)資源和藻類生物質能源，是來自自然的饋贈。富山市還加入了聯合國主導的“西北太平洋行動計劃”（nowpap），致力于海洋垃圾治理。

第五，利用多渠道合作提升城市品牌力。富山市在城市轉型中，十分重視與“人”相關的社會資本要素，與國內外各類組織、機構建立起多樣的合作關系。相關企業(yè)、大學等機構都被納入城市管理與創(chuàng)新體系之中，實現了官產學一體化。日本國內其他“SDGs未來城市”入選者及正在進行“地域創(chuàng)生”的自治體也會在富山市舉辦各種交流活動，增進了情感。國際上，又與經合組織（OECD）、日本國際協(xié)力機構（JICA）、地球環(huán)境戰(zhàn)略研究機構（IGES）、世界銀行等保有聯系。這一不斷與外部進行知識、信息、技術的交換與共享過程，讓富山市逐步走進國際視野。

種種舉措不僅令富山城市變容沿襲了既有思路，還適時迎合了國際要求，營造了非直線式的螺旋發(fā)展態(tài)勢。總之，在告別單一目標后，城市有機體內各部分彼此交錯，形成聯動性影響，發(fā)生生態(tài)鏈式反應，引起了交互的循環(huán)。

影響：多樣的城市空間塑造與城市振興的可能

那么，富山市的城市改革思路是否取得了成效？

雖然“緊湊城市”概念被日本所接受只有不過20年時間，但卻成為富山市在城市建設中應對人口老齡化的基盤，也是當前“SDGs未來城市”建設的核心。事實上，在城市規(guī)劃領域對城市應該“緊湊”還是“擴散”才更接近“可持續(xù)發(fā)展”目標的討論仍未有定論之時，富山市已先驅性地進行了社會性嘗試。

上世紀末，富山市是一個高度依賴汽車的社會，全縣私家車保有比例占全國第二位，其中以通勤為目的的車輛占總數的83.3%，已是日本43個中等城市中最壞的情況。同時，富山市的人口密度值卻排在全國同等規(guī)模城市中倒數第二位。隨著輕軌電車系統(tǒng)的鋪設與交通網絡的不斷整合，富山市已向“步行生活城市”靠近。工作日的公共交通使用者人數較之從前增長了2.1倍，休息日則是原來的3.6倍。其中老年利用者人數大幅增高，相繼引起了生活方式的改變。據統(tǒng)計，65歲以上老人的日平均步數為6400步，遠高于全國1000步的平均水平。這不僅給全市節(jié)約了大約7500萬日元的醫(yī)療費，還使碳排放量減少，交通沿線的新住宅數也增加了1.3倍。隨之，持續(xù)的人口低密度得到了一定程度的緩解。

東京大學工學部教授中島直人認為，當利用公共交通，步行也能生活的出行方式在富山市定型后，城市中心和商業(yè)街也隨即出現活力，人們便愿意向市區(qū)移居，這種良性循環(huán)產生后就有可能成為可持續(xù)性發(fā)展城市。此外，經合組織（OECD）對富山市的變化也給予了諸多肯定。2012年該組織稱，與歐洲相比，富山市的13個居住推進地區(qū)計劃使城市中心數量變得不再唯一，而具有了復數化特點，打破了傳統(tǒng)城市“同心圓”的發(fā)展格局。這恰好體現了城市空間內各種網絡疊加后產生的“新秩序”。它有別于井然有序、整齊劃一的區(qū)分格局，而是交通網絡與居住網絡的相互補充，產生了更富活力的有機連接。這種組合帶來的多樣性，讓城市擺脫了工業(yè)時代城市面貌的均質化，恰是閃光的魅力之所在。

多樣性還體現在空間用途的混合上。近30年來富山市一直扶持玻璃藝術行業(yè)，希望使之成為本市支柱產業(yè)。1994年向自由藝術家提供支援的“富山玻璃工房”開業(yè)以來，大量行業(yè)人才匯聚，優(yōu)秀作品頻出，富山玻璃藝術也在全國名聲鵲起。2015年，由著名建筑設計師隈研吾所設計的富山玻璃美術館落成，它與富山市圖書館相融合，讀者也可以在閱讀的同時飽覽一場玻璃藝術的盛宴。這種多體系的共融甚至在普通的街道上也俯拾皆是。交通網絡沿線布滿了植物景觀；流經市中心的松川兩岸植滿了櫻樹，每到春季便形成花溪勝景；河道兩岸，白鷺與市民共棲，自然和諧；有約500年歷史的富山城遺跡與現代派樓宇交相輝映。一派景象吸引著人流，也映射著城市復興的希望之機，這便是良好循環(huán)社會系統(tǒng)中諸多渾然天成的“創(chuàng)造”，也是對經濟、乃至政治政策目標的最好回饋。

但即便如此，富山市的城市振興依然前途未卜，且問題最終指向于“時間”。系統(tǒng)的良好循環(huán)機制建立的效率遠低于單一性操作，人類是否有足夠的遠見跨越屬于自己的時代難以臆測，但保有對社會問題彈性治理的能力，也許是現階段最好的結局與選擇。

（摘自《世界知識》2019年第23期。作者為中國社科院日本研究所助理研究員）