黃河生態(tài)治理進(jìn)入重要關(guān)頭

肖金成 宋建軍

黃河的生態(tài)治理正在進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，完善水沙調(diào)控機(jī)制，解決九龍治水、分頭管理問(wèn)題，實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，減緩黃河下游淤積，確保黃河沿岸安全。

黃河生態(tài)治理尤其是淤地壩建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)乎中國(guó)北方生態(tài)環(huán)境、減少黃河中下游泥沙、增加耕地儲(chǔ)備保障糧食安全的生態(tài)保護(hù)工程，需要實(shí)施作為世紀(jì)性工程，才能保障黃河長(zhǎng)治久安。

“九曲黃河萬(wàn)里沙?！秉S河為害，害在泥沙。特別是黃河中游黃土高原區(qū)，地處晉陜?cè)ト〗尤赖貐^(qū)，受土質(zhì)疏松、地形破碎、降雨集中等自然因素和陡坡開(kāi)墾、過(guò)度開(kāi)發(fā)等人為因素的影響，水土流失面積廣、土壤侵蝕強(qiáng)度大，是黃河粗泥沙的主要來(lái)源地，也是歷史上黃河決口泛濫的重要原因。

新世紀(jì)以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家實(shí)施退耕還林還草、小流域綜合治理等重大生態(tài)治理工程成效日益顯著，黃河流域生態(tài)環(huán)境明顯改善，對(duì)改善黃河中下游生態(tài)環(huán)境、根治黃河水害、維持黃河長(zhǎng)治久安發(fā)揮了重要作用。

目前，黃河的生態(tài)治理正在進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。按照習(xí)近平總書(shū)記提出的要求，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，完善水沙調(diào)控機(jī)制，解決九龍治水、分頭管理問(wèn)題，實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，減緩黃河下游淤積，確保黃河沿岸安全。

治黃仍存四大短板

一是水土流失問(wèn)題仍很?chē)?yán)重。黃河干流流經(jīng)晉陜峽谷，匯集了汾河、渭河等黃河支流，以及100多條小河流。區(qū)內(nèi)分布有黃土高塬溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、河谷平原區(qū)和土石山區(qū)，水土流失面積約占土地面積的69%，水蝕劇烈疊加風(fēng)蝕，年輸沙量約占黃河總輸沙量的60%。

多年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、三北防護(hù)林體系建設(shè)工程、退耕還林還草工程、黃土高原淤地壩建設(shè)等一系列生態(tài)建設(shè)工程，對(duì)控制土壤侵蝕、恢復(fù)植被、減少入黃泥沙等均發(fā)揮了重要作用，局部地區(qū)實(shí)現(xiàn)由“黃”變“綠”的根本性轉(zhuǎn)變。

但區(qū)內(nèi)仍有幾萬(wàn)平方公里水土流失區(qū)需要治理，沿黃各干支溝道及臺(tái)地坡面水土流失問(wèn)題仍很?chē)?yán)重，城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)等人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的水土流失問(wèn)題也不容忽視。每逢暴雨泥沙俱下，大量表土沖入黃河主河槽和三門(mén)峽庫(kù)區(qū)，泥沙下泄直接影響黃河下游防洪安全，治理水土流失任務(wù)依然艱巨。

二是淤地壩老化失修與建設(shè)不足并存。淤地壩是指在黃河中游流域的黃土高原水土流失溝道中修建以滯洪攔沙和淤地造田為目的的水土保持工程，在控制水土流失、減少入黃泥沙、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和脫貧致富等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

受投資和認(rèn)識(shí)水平的限制，上世紀(jì)七八十年代建設(shè)的一些淤地壩，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，壩體設(shè)施不配套、多數(shù)無(wú)泄洪設(shè)施，病險(xiǎn)壩數(shù)量增多，已難以滿(mǎn)足防洪和保水土的要求。

經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，許多壩體工程因年久失修、設(shè)施老化，存在不同程度的毀損，部分淤地壩已喪失繼續(xù)攔泥和防洪的能力，甚至還存在安全隱患。如臨汾市已建成大中型淤地壩531座，其中有400余座大中型病險(xiǎn)淤地壩需要除險(xiǎn)加固。各類(lèi)病險(xiǎn)淤地壩存在不同程度的安全隱患，發(fā)生潰壩的潛在風(fēng)險(xiǎn)加大，迫切需要除險(xiǎn)加固。同時(shí)，需要新建淤地壩的支溝還不少，僅臨汾市可供建設(shè)大中型淤地壩有150余處。

三是鞏固退耕還林還草成果壓力大。退耕還林還草是黨中央、國(guó)務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境，保障國(guó)家生態(tài)安全的重大決策，也是完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的重要舉措。退耕還林還草工程的實(shí)施，對(duì)提高林草植被覆蓋率、減輕水土流失、減少入黃泥沙，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。

由于退耕還林工程的實(shí)施區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，退耕農(nóng)戶(hù)的生計(jì)來(lái)源有限，對(duì)來(lái)自土地收益和國(guó)家退耕補(bǔ)助的依賴(lài)性很強(qiáng)。受降水量少等自然條件影響，退耕后的林木生長(zhǎng)緩慢，多數(shù)退耕林地到補(bǔ)助期滿(mǎn)也難以獲得經(jīng)濟(jì)收益。特別是占 80%以上的生態(tài)林只具有生態(tài)價(jià)值，不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

從2015年開(kāi)始，退耕還林農(nóng)戶(hù)享有的第二輪補(bǔ)助陸續(xù)到期；在第二輪補(bǔ)助結(jié)束后，鞏固退耕還林成果項(xiàng)目難以覆蓋到所有退耕農(nóng)戶(hù)。如果沒(méi)有后續(xù)政策支持，農(nóng)戶(hù)保護(hù)退耕還林成果的熱情隨之減小，少數(shù)生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄的農(nóng)戶(hù)可能在生計(jì)和利益的雙重驅(qū)動(dòng)下，毀林復(fù)耕，造成新的水土流失。

四是黃河灘區(qū)開(kāi)發(fā)與保護(hù)矛盾突出。黃河灘區(qū)是指黃河大堤與河道之間廣闊的灘地區(qū)域，具有攔蓄洪水、削減洪峰、沉積泥沙的功能。黃河出龍門(mén)后，河道驟然變寬，河床由100米的峽谷展寬為4公里以上，最寬處達(dá)18公里之多。過(guò)潼關(guān)后又收縮為850米。區(qū)間分布有大量黃河灘地，其中汾河、渭河入黃口灘地達(dá)20萬(wàn)畝。黃河灘地由黃河水?dāng)y帶泥沙淤積而成，地形平坦、土壤肥沃，水資源豐富，既是主要排沙放淤沉積區(qū)，又是水生物集聚地，具有較大的開(kāi)發(fā)潛力，具備生產(chǎn)各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良條件。當(dāng)前，灘區(qū)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾突出。

水土流失治理是重中之重

治理黃河中游流域水土流失是黃河生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是扭轉(zhuǎn)黃河生態(tài)面貌的重要舉措。國(guó)家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)布的《黃土高原地區(qū)綜合治理規(guī)劃大綱（2010—2030年）》明確提出，“針對(duì)黃土高原地區(qū)水土流失特點(diǎn)，水土保持及土地整治工程建設(shè)堅(jiān)持把多沙粗沙區(qū)作為重點(diǎn)，把粗泥沙集中來(lái)源區(qū)作為重中之重，按照因害設(shè)防的原則布設(shè)?！?/p>

在鞏固前期治理成果的基礎(chǔ)上，加快汾渭丘陵臺(tái)塬水土流失綜合治理，保護(hù)與建設(shè)山地水源涵養(yǎng)林。國(guó)家實(shí)施的退耕還林還草、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理、水土保持工程建設(shè)、中小河流治理、淤地壩治理等生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金向黃河流域黃土高原區(qū)傾斜，提高林草植被覆蓋率，持續(xù)減少水土流失面積和入黃泥沙，為實(shí)現(xiàn)《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》提出的到2030年黃河水沙調(diào)控和防洪減淤體系基本建成，洪水和泥沙得到有效控制的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。

充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，以黃土高原溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)和土石山區(qū)等多沙粗沙區(qū)沙集中來(lái)源區(qū)為重點(diǎn)，實(shí)施黃河高階臺(tái)地邊緣坡面及邊溝生態(tài)修復(fù)治理工程，開(kāi)展梯田、林草工程建設(shè)及封禁保護(hù)，在黃河二、三級(jí)臺(tái)地邊緣陡坡地種植生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林，攔蓄泥沙、保持水土，開(kāi)展汾河流域生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，改善流域生態(tài)環(huán)境。完善區(qū)內(nèi)水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展多沙粗沙區(qū)重點(diǎn)支流水土保持監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。

退耕還林還草是治理水土流失的重大生態(tài)修復(fù)工程，也是促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富的重要手段。但是，新一輪退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)同上輪相比有所下降，加之物價(jià)水平的提高，以及農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)貼政策出臺(tái)，退耕還林的比較效益降低。

亟待根據(jù)造林難易程度、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及退耕還林預(yù)期收益，適當(dāng)提高新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)補(bǔ)助年限，確保“退得下、穩(wěn)得住、不反彈”。

加快淤地壩除險(xiǎn)加固和壩系建設(shè)

已建成的淤地壩不僅承擔(dān)保持水土、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加耕地面積的任務(wù)，還承載著補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、改善農(nóng)村人居環(huán)境等功能，尤其是攔減泥沙的功能是其他措施不可替代的。

為確保已建成的淤地壩持續(xù)發(fā)揮效益和安全運(yùn)行，保障壩下廣大群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，重點(diǎn)推進(jìn)中型以上病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固，盡早消除安全隱患。對(duì)于淤滿(mǎn)后的淤地壩，應(yīng)完善以溢洪道為主體的排洪設(shè)施建設(shè)，做好壩體陡坡防護(hù)，提高壩體植被覆蓋度，保障安全運(yùn)行。

黃河具有“水少沙多，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”的顯著特點(diǎn)。粗泥沙是造成下游河道淤積的主要物質(zhì)，最大程度控制入黃粗泥沙是減輕下游河道淤積抬高，緩解下游防洪壓力的關(guān)鍵。因此，在黃土高原區(qū)的粗泥沙集中來(lái)源區(qū)，繼續(xù)實(shí)施以小流域?yàn)閱卧怨歉蓧螢橹黧w，中型、小型淤地壩配套建設(shè)的攔沙減沙體系尤為重要。

近期重點(diǎn)支持黃河小北干流和三門(mén)峽庫(kù)區(qū)周邊支溝道內(nèi)建設(shè)淤地壩，利用區(qū)域獨(dú)特的自然條件采取筑壩攔沙、放淤排沙等措施，最大限度減少入黃泥沙，減輕小浪底水庫(kù)淤積及黃河下游泥沙淤積抬高河道的壓力。加強(qiáng)對(duì)淤地壩工程設(shè)計(jì)、資金、招標(biāo)、施工、質(zhì)量等環(huán)節(jié)的管理，確保淤地壩如期建成和安全運(yùn)行。

黃河生態(tài)治理尤其是淤地壩建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)乎中國(guó)北方生態(tài)環(huán)境、減少黃河中下游泥沙、增加耕地儲(chǔ)備保障糧食安全的生態(tài)保護(hù)工程，不是“小打小鬧”所能解決的。過(guò)去，靠當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)開(kāi)展的方式，雖然有一些效果，發(fā)揮了一定作用，但解決不了根本問(wèn)題，有些還留下隱患。

下一步，宜統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)，分期實(shí)施黃土高原區(qū)淤地壩建設(shè)工程，由國(guó)家出資建設(shè)，在黃土高原區(qū)選擇若干片區(qū)首先開(kāi)始規(guī)劃設(shè)計(jì)施工，實(shí)現(xiàn)黃河長(zhǎng)治久安的效果。

？共同保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)黃河濕地

黃河濕地作為重要的生態(tài)廊道，是黃土高原區(qū)重要的資源寶庫(kù)。黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)存在碎片化管理、多頭管理和管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。區(qū)內(nèi)已建成三處濕地自然保護(hù)區(qū)，分別是河南黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（三門(mén)峽段）、山西運(yùn)城濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、陜西黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。現(xiàn)有的濕地保護(hù)區(qū)按行政區(qū)域分而治之，實(shí)行屬地化管理。以三門(mén)峽庫(kù)區(qū)濕地為例，黃河南濕地屬三門(mén)峽管理，黃河北濕地屬運(yùn)城管理，各自負(fù)責(zé)所管轄的區(qū)域。

當(dāng)前，亟待保護(hù)黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性，打破部門(mén)分割和地域限制，整合各類(lèi)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等政出一門(mén)?？梢钥紤]將山西運(yùn)城濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、陜西黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，并入河南黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，并將名稱(chēng)統(tǒng)一為黃土高原區(qū)濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，完善相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行統(tǒng)一管理，解決同一生態(tài)系統(tǒng)多頭管理、保護(hù)效率不高等問(wèn)題。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施，實(shí)施濕地保護(hù)與恢復(fù)工程。

開(kāi)展生態(tài)旅游是濕地保護(hù)與合理利用的有效途徑。在滿(mǎn)足黃河行洪、輸水安全的前提下，依托黃河沿岸自然風(fēng)光與民俗風(fēng)情等旅游資源優(yōu)勢(shì)，挖掘天下黃河的文化內(nèi)涵，適度開(kāi)發(fā)公眾休閑、旅游觀光、生態(tài)康養(yǎng)服務(wù)，塑造黃河風(fēng)情旅游品牌，并完善旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第42期。作者單位：國(guó)家發(fā)改委國(guó)土地區(qū)研究所）