虛假船員服務(wù)資歷的處理及管理建議

劉升友

一、船員服務(wù)資歷的來由及管理現(xiàn)狀

（一）船員服務(wù)資歷的來由

船員是一種重實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累型職業(yè)。船員上船任職工作是船員個(gè)體積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、提升業(yè)務(wù)技能的必要途徑。船員通過日積月累的上船任職工作，個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)技能等綜合素質(zhì)發(fā)生從量變到質(zhì)變的飛躍，是滿足取得上一等級(jí)或上一職務(wù)適任證書的條件之一。船員服務(wù)資歷則從時(shí)長和任職表現(xiàn)兩個(gè)維度客觀反映了船員的經(jīng)驗(yàn)和技能從量變到質(zhì)變飛躍的過程。

因此，在法規(guī)方面，《中華人民共和國船員條例》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)船員適任證書，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）已經(jīng)取得服務(wù)簿……（四）具備相應(yīng)的船員任職資歷，并且任職表現(xiàn)和安全記錄良好。”這里的“船員任職資歷”即船員服務(wù)資歷。船員服務(wù)資歷是船員取得適任證書的必要條件，是取得船員適任證書這一行政許可的前提。

（二）船員服務(wù)資歷的管理現(xiàn)狀

為了保證船員適任證書核發(fā)許可的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，維護(hù)船員的正當(dāng)合法利益，主管機(jī)關(guān)必須對(duì)船員服務(wù)資歷加強(qiáng)管理，確保船員服務(wù)資歷的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

1.船員服務(wù)資歷管理法規(guī)

船員服務(wù)資歷的管理涉及船員、船長、服務(wù)機(jī)構(gòu)或用人單位、主管機(jī)關(guān)等多方。目前，我國進(jìn)行船員服務(wù)資歷管理的法規(guī)或部門規(guī)章條款主要有：

①《中華人民共和國船員條例》第二十二條規(guī)定：“船長管理和指揮船舶時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合下列要求……（五）對(duì)本船船員進(jìn)行日常訓(xùn)練和考核，在本船船員的船員服務(wù)簿內(nèi)如實(shí)記載船員的服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)?！?/p>

②《中華人民共和國船員條例》第四十一條規(guī)定：“從事內(nèi)河船舶、海洋船舶船員服務(wù)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱船員服務(wù)機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)建立船員檔案，加強(qiáng)船舶配員管理，掌握船員的培訓(xùn)、任職資歷、安全記錄、健康狀況等情況，并將上述情況定期報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案。船員用人單位直接招用船員的，應(yīng)當(dāng)遵守前款的規(guī)定?！?/p>

③《中華人民共和國船員注冊(cè)管理辦法》第二十條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船員進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列情況進(jìn)行核查……船長為在船船員進(jìn)行簽注的情況?！?/p>

④《中華人民共和國船員注冊(cè)管理辦法》第二十一條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船員服務(wù)機(jī)構(gòu)和船員用人單位進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列情況進(jìn)行核查……定期向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)送船員任職、解職情況。”[1]

上述條款主要對(duì)船長、服務(wù)機(jī)構(gòu)、用人單位和主管機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了明確。由于船長是公司管理的代表，船員服務(wù)資歷的管理主要是公司管理、主管機(jī)關(guān)監(jiān)督的模式。

2.船員服務(wù)資歷管理模式的發(fā)展

2013年4月1日前，船員服務(wù)資歷主要通過船長在船員服務(wù)簿內(nèi)書面簽證記載。在上述管理模式下，部分企業(yè)不能完全嚴(yán)格落實(shí)船員服務(wù)資歷管理主體責(zé)任，出現(xiàn)了虛假船員服務(wù)資歷的問題，給主管機(jī)關(guān)監(jiān)管工作帶來了挑戰(zhàn)。為此，交通運(yùn)輸部海事局要求自2013年4月1日起，實(shí)行船舶船員協(xié)同管理，船員上下船需憑船員服務(wù)簿，在海事部門基層站點(diǎn)刷身份證，由海事執(zhí)法人員在系統(tǒng)中進(jìn)行任解職操作，生成系統(tǒng)電子資歷[2]。自此，船員的服務(wù)資歷除了服務(wù)簿記載書面資歷外還有船員管理系統(tǒng)記載電子資歷。

目前，對(duì)于船舶船員協(xié)同管理，通過船員任解職操作產(chǎn)生系統(tǒng)電子資歷的要求，主要依據(jù)《中華人民共和國海事局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范船員任解職管理工作的通知》（海船員〔2015〕458號(hào)）執(zhí)行。船舶船員協(xié)同管理通過信息化的手段加強(qiáng)對(duì)船員服務(wù)資歷的管理，取得了一定的成效，但還不能完全杜絕傳統(tǒng)模式下的虛假船員服務(wù)資歷。同時(shí)，也帶來了虛假船員管理系統(tǒng)記載電子資歷的問題。

二、虛假船員服務(wù)資歷的種類

（一）船員服務(wù)簿記載虛假書面資歷

1.船長不如實(shí)地在船員服務(wù)簿簽注的服務(wù)資歷

船長出于人情或者公司要求考慮，或者為了牟求私利，故意不如實(shí)在船員服務(wù)簿內(nèi)簽注船員服務(wù)資歷。包括為在船船員延長在船資歷時(shí)間，為不在船船員虛假簽注上下船記錄等。

2.船員偽造的船員服務(wù)簿資歷

船員通過盜用船舶印章或私刻印章等手段，在資歷顯示任職船舶的船長不知情或未同意的情況下，為其他船員或本人隨意簽注上下船記錄，偽造船員服務(wù)資歷。虛假服務(wù)簿書面資歷基本都與公司未嚴(yán)格履行資歷管理責(zé)任或者未如實(shí)及時(shí)報(bào)備公司船舶船員服務(wù)資歷有關(guān)。

（二）船員管理系統(tǒng)記載虛假電子資歷

1.外派機(jī)構(gòu)不如實(shí)報(bào)備外派船員的系統(tǒng)電子資歷

外派機(jī)構(gòu)不如實(shí)按照所派遣船員的上下船記錄在船員管理系統(tǒng)中報(bào)備外派船員的資歷信息，為持有無限航區(qū)證書船員獲取無限航區(qū)資歷提供便利。此類虛假資歷通過核查船員出入境記錄基本可以被發(fā)現(xiàn)。

2.船舶或船員提供虛假材料騙取的系統(tǒng)電子資歷

在辦理船員任解職時(shí)，船舶或船員通過提供虛假簽注的船員服務(wù)簿、公司證明或調(diào)令等材料，蒙混過關(guān)獲取系統(tǒng)電子資歷，給海事現(xiàn)場(chǎng)管理帶來困難。

3.非法篡改數(shù)據(jù)庫增加的系統(tǒng)電子資歷

不法分子因利益驅(qū)使，非法侵入船員管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，對(duì)船員的系統(tǒng)電子資歷進(jìn)行篡改，船員再通過私自偽造船員服務(wù)簿資歷的方式，保持書面資歷和系統(tǒng)電子資歷一致。

4.海事執(zhí)法人員違規(guī)操作增加的系統(tǒng)電子資歷

海事管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員因把關(guān)不嚴(yán)，或因人情考慮，或因利益驅(qū)使，不顧內(nèi)部管理規(guī)定，違規(guī)在系統(tǒng)中進(jìn)行船員任解職操作，為船員獲取虛假系統(tǒng)電子資歷提供便利。

三、對(duì)虛假船員服務(wù)資歷的處理及依據(jù)

對(duì)虛假船員服務(wù)資歷的處理，根據(jù)該服務(wù)資歷的使用情況，可分為三個(gè)階段：第一階段，僅完成服務(wù)資歷偽造，按照相關(guān)規(guī)定對(duì)該當(dāng)事人給予處罰或記分等，對(duì)該段資歷給予作廢登記處理；第二階段，以虛假服務(wù)資歷申請(qǐng)適任證書，按《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》給予警告等處理，并參考第一階段處理方法進(jìn)行處理；第三階段，以虛假服務(wù)資歷取得了適任證書許可，則需撤銷許可并按照第一階段處理方法進(jìn)行相應(yīng)處理。

（一）第一階段虛假服務(wù)資歷的處理

對(duì)虛假船員服務(wù)資歷的處理，可參考的法律法規(guī)依據(jù)不多，處理的手段比較單一。目前，主要的處理依據(jù)和手段包括：

1.刑罰

《中華人民共和國刑法》第二百八十六條破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪規(guī)定：違反國家規(guī)定，對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)功能進(jìn)行刪除、修改、增加、干擾，造成計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)不能正常運(yùn)行，后果嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。違反國家規(guī)定，對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進(jìn)行刪除、修改、增加的操作，后果嚴(yán)重的，依照前款的規(guī)定處罰。對(duì)于非法篡改數(shù)據(jù)庫增加系統(tǒng)電子資歷的行為，依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度可按《中華人民共和國刑法》該條款進(jìn)行處理。

2.行政處罰

《中華人民共和國船員條例》第五十七條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，船長有下列情形之一的，由海事管理機(jī)構(gòu)處2 000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并給予暫扣船員適任證書6個(gè)月以上2年以下直至吊銷船員適任證書的處罰……（三）未在船員服務(wù)簿內(nèi)如實(shí)記載船員的服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)的。”《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》第五十五條規(guī)定：“船長未在船員服務(wù)簿內(nèi)如實(shí)記載船員的服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)，由海事管理機(jī)構(gòu)處2 000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并給予暫扣適任證書6個(gè)月以上2年以下直至吊銷適任證書的處罰?！睂?duì)于船長不如實(shí)在船員服務(wù)簿簽注的服務(wù)資歷的行為，可依據(jù)《中華人民共和國船員條例》《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》上述條款給予當(dāng)事船長相應(yīng)的行政處罰。

3.信用信息管理

《海事信用信息管理辦法》規(guī)定，對(duì)相關(guān)公司或機(jī)構(gòu)法人、船員或其他從業(yè)人員，弄虛作假的，有記分的標(biāo)準(zhǔn)的，記雙倍分，記分時(shí)效雙倍，無記分標(biāo)準(zhǔn)的，按記5分、記分時(shí)長3年執(zhí)行?！逗Ｊ滦庞眯畔⒐芾磙k法》建立了海事系統(tǒng)守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制。對(duì)于涉及船員服務(wù)資歷造假的當(dāng)事公司、船員或其他從業(yè)人員依據(jù)上述條款給予失信懲戒處理。

4.系統(tǒng)不良記錄

對(duì)于偽造服務(wù)資歷的行為，海事管理機(jī)構(gòu)一般還會(huì)在“船員管理系統(tǒng)”中對(duì)當(dāng)事船員進(jìn)行不良記錄登記，記錄船員的失信行為和跟蹤期限，作為船員申請(qǐng)培訓(xùn)、考試和發(fā)證的參考。同時(shí)，按照《中華人民共和國海事局關(guān)于公布第三批便利船員服務(wù)清單的公告》要求，對(duì)有不良記錄的海船船員，不實(shí)行證書無紙化申辦。

5.作廢虛假資歷

對(duì)于經(jīng)調(diào)查取證核實(shí)，船員服務(wù)資歷確為虛假資歷的，海事管理機(jī)構(gòu)一般還會(huì)采取作廢虛假服務(wù)資歷的措施。對(duì)于虛假的服務(wù)簿記錄書面資歷，一般會(huì)簽注或注明該段服務(wù)資歷無效；對(duì)于系統(tǒng)記載的電子資歷，通過數(shù)據(jù)庫后臺(tái)對(duì)該段服務(wù)資歷進(jìn)行刪除處理。

（二）第二階段以虛假資歷申請(qǐng)適任證書的處理

《中華人民共和國行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。”船員適任證書的核發(fā)作為具體的行政許可事項(xiàng)，申請(qǐng)人（船員、服務(wù)機(jī)構(gòu)或用人單位）應(yīng)保證船員服務(wù)資歷（許可條件之一）的真實(shí)性。

按照《中華人民共和國行政許可法》第七十八條的規(guī)定：“行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請(qǐng)屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可?！币约啊吨腥A人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》第五十一條：“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)適任證書、特免證明、承認(rèn)簽證的，海事管理機(jī)構(gòu)不予受理或者不予簽發(fā)適任證書、特免證明、承認(rèn)簽證，并給予警告；申請(qǐng)人在1年內(nèi)不得再次申請(qǐng)與前次申請(qǐng)等級(jí)、職務(wù)資格、航區(qū)相同的適任證書、特免證明、承認(rèn)簽證。”對(duì)于申請(qǐng)人以虛假資歷申請(qǐng)船員證書的，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)退回申請(qǐng)，并給予申請(qǐng)人警告。同時(shí)，由于船員適任證書屬于直接關(guān)系公共安全的事項(xiàng)，可給予申請(qǐng)人1年內(nèi)不得申請(qǐng)船員適任證書的處罰。此外，還可依據(jù)《中華人民共和國船員違法記分辦法》，海船船員有“偽造船舶服務(wù)資歷，或者提供虛假材料申請(qǐng)船員證書的”，給予責(zé)任船員記8分的處理，但對(duì)于內(nèi)河船舶船員，尚沒有類似的規(guī)定。此外，還要給予相關(guān)人員登記不良記錄并作廢虛假服務(wù)資歷的處理。

（三）第三階段以虛假資歷取得船員證書許可的處理

《中華人民共和國行政許可法》第六十九條規(guī)定：“……被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷……”第七十九條規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在三年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》第五十二條規(guī)定：“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得適任證書、特免證明、承認(rèn)簽證的，由簽發(fā)證書的海事管理機(jī)構(gòu)或者其上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)吊銷有關(guān)證書，并處2 000元以上2萬元以下罰款?！睂?duì)于申請(qǐng)人以虛假資歷申請(qǐng)船員證書并取得船員證書許可的，海事管理機(jī)構(gòu)可給予當(dāng)事人2 000元以上2萬元以下罰款和三年內(nèi)禁止申請(qǐng)的決定，同時(shí)，對(duì)已經(jīng)取得的船員證書許可予以撤銷，吊銷已簽發(fā)的船員證書，并給予相關(guān)人員登記不良記錄并作廢虛假服務(wù)資歷的處理。

四、存在的問題及管理建議

（一）虛假船員服務(wù)資歷處理中存在的問題

（1）立法不完善，處理依據(jù)不足，處理手段單一。針對(duì)偽造虛假船員服務(wù)資歷行為，能適用的法規(guī)條款不多，不能完全覆蓋所有的違規(guī)行為，部分虛假船員服務(wù)資歷的處理依據(jù)和處理手段存在沒有針對(duì)性適用條款的問題，給現(xiàn)場(chǎng)行政執(zhí)法行為帶來了難度和挑戰(zhàn)。

（2）對(duì)于第二階段以虛假服務(wù)資歷申請(qǐng)證書和第一階段偽造服務(wù)資歷這兩種行為，在處理上有很大差別，而且對(duì)前者的處理明顯比后者嚴(yán)厲。在當(dāng)前對(duì)第一階段偽造服務(wù)資歷存在依據(jù)不多、處理手段單一的現(xiàn)狀下，可能出現(xiàn)等待時(shí)機(jī)選擇執(zhí)法的問題。

（3）采用信用信息進(jìn)行失信懲戒管理的效力有待加強(qiáng)。目前，海事信用信息管理還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)偽造服務(wù)資歷的船長、船員、服務(wù)機(jī)構(gòu)或用人單位進(jìn)行信用管理的失信懲戒效果不是十分明顯。

（4）系統(tǒng)記載電子資歷地位不明確，虛假電子資歷的處理乏力。自開始無紙化申辦船員適任證書以來，系統(tǒng)記載電子資歷在形式上替代了服務(wù)簿記載資歷，但目前沒有相關(guān)法規(guī)文件明確系統(tǒng)記載電子資歷的地位。對(duì)于僅偽造系統(tǒng)電子資歷的行為，是否適用偽造服務(wù)簿資歷的處理?xiàng)l款有待明確。

（二）管理建議

1.完善法規(guī)條款，提高違法成本

船員服務(wù)資歷的管理，涉及船長、船員、公司和主管機(jī)關(guān)，但目前僅有對(duì)船長的處罰條款和主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，缺少對(duì)船員、服務(wù)公司或用人單位偽造船員服務(wù)資歷的處罰條款。把確保服務(wù)資歷的真實(shí)性責(zé)任主要?dú)w結(jié)于船長，難以杜絕虛假船員服務(wù)資歷。建議如下：一是需要制定并完善對(duì)偽造服務(wù)資歷的船員、公司針對(duì)性的罰則；二是要完善對(duì)船長和船員的違法記分條款，擴(kuò)大對(duì)第一階段僅偽造服務(wù)資歷但未申請(qǐng)適任證書行為的記分條款適用，增加相應(yīng)內(nèi)河船員適用記分項(xiàng)目；三是明確登記不良記錄和作廢虛假服務(wù)資歷的管理依據(jù)；四是加強(qiáng)海事信用信息管理，充分發(fā)揮信用管理中對(duì)偽造服務(wù)資歷行為的失信懲戒作用；五是明確系統(tǒng)電子資歷與服務(wù)簿書面資歷的對(duì)等地位[2]，便于對(duì)電子資歷的有效管理和對(duì)偽造電子資歷行為的依規(guī)處理。

2.加強(qiáng)公司監(jiān)管，落實(shí)管理責(zé)任

海事管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)公司或用人單位的監(jiān)管，核查公司的船員檔案和船員上下船記錄報(bào)備情況。對(duì)公司報(bào)備的上下船記錄與船員服務(wù)簿書面資歷或電子資歷不一致的，應(yīng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)外派機(jī)構(gòu)的管理，杜絕虛假外派資歷報(bào)備行為。

3.強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)管理，減少虛假資歷

海事現(xiàn)場(chǎng)管理要充分發(fā)揮作用，堅(jiān)決查處虛假服務(wù)資歷的源頭。一是核查船舶配員情況，在登輪檢查時(shí)，通過對(duì)比系統(tǒng)中顯示的在船船員信息，核實(shí)是否存在人證不符、人數(shù)不符的問題；二是核查船長是否在船員服務(wù)簿上及時(shí)準(zhǔn)確地簽注船員的服務(wù)資歷和任職表現(xiàn)及上下船記錄；三是加強(qiáng)信息化建設(shè)，采用大數(shù)據(jù)管理手段，對(duì)船長報(bào)告、公司報(bào)備和主管機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)核查信息進(jìn)行相互驗(yàn)證確認(rèn)，增加系統(tǒng)記載電子資歷的準(zhǔn)確性和真實(shí)性；四是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息化和系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的高級(jí)別管理，防止系統(tǒng)的非法侵入，避免電子資歷信息的非法篡改。