行政公益訴訟行政機(jī)關(guān)不作為裁判標(biāo)準(zhǔn)研究
——以348份裁判文書為分析樣本

李國平 張玉晶

(中共長春市委黨校法學(xué)教研部 吉林 長春 130012

中共吉林省委黨校法學(xué)教研部 吉林 長春 130000)

一、引言

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域，在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的87個(gè)市級(jí)檢察機(jī)關(guān)、759個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)，期限為兩年。之后，最高人民法院和最高人民檢察院分別制定了人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法，使行政公益訴訟試點(diǎn)工作在基層得以暢通進(jìn)行。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議決定修改《中華人民共和國行政訴訟法》，在第25條中增加“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。至此，我國正式確立了行政公益訴訟制度。

行政公益訴訟試點(diǎn)以來，產(chǎn)生的近萬件案件中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件占了七成有余。把目光聚焦于這七成案件，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中大多都是行政不作為案件?？梢哉f，行政不作為已經(jīng)成為行政公益訴訟的熱點(diǎn)。同時(shí)，無論從法理上還是從實(shí)務(wù)上看，“不作為”往往要比“違法作為”更容易引起爭(zhēng)議，常常成為認(rèn)定時(shí)的難題。因此，本文著眼于行政公益訴訟中的行政不作為，從法理與實(shí)務(wù)兩方面分析行政公益訴訟中不作為的裁判標(biāo)準(zhǔn)，旨在厘清其內(nèi)涵脈絡(luò)，為行政公益訴訟的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

二、不作為判斷標(biāo)準(zhǔn)理論簡(jiǎn)析

行政不作為指行政主體依法有作為義務(wù)且有作為可能，但并未在法定期限內(nèi)做出完全的法定行為。具體包括三種情形：完全不作為，在法定期限外作為，以及雖在期限內(nèi)有所作為但作為不充分。在社會(huì)主義法制國家建設(shè)的新時(shí)期，政府機(jī)關(guān)履行職責(zé)日趨規(guī)范，行政不作為也就逐漸成為了法制建設(shè)的工作重點(diǎn)。加之我國當(dāng)下政府環(huán)境監(jiān)管與保護(hù)職能擴(kuò)大，環(huán)保領(lǐng)域上下壓力以及各方關(guān)注持續(xù)上升，行政不作為在法理與實(shí)務(wù)中的來龍去脈更加成為了當(dāng)下亟需各方有一個(gè)充分認(rèn)識(shí)的領(lǐng)域。

規(guī)制行政不作為，首先要明確其構(gòu)成要件，進(jìn)而才能明晰其實(shí)務(wù)中的裁判標(biāo)準(zhǔn)。下文對(duì)行政不作為的構(gòu)成要件進(jìn)行了學(xué)理淺析。

不作為要件之一：行政主體有作為義務(wù)。有作為義務(wù)即指法律或制度對(duì)行政主體有積極行為的要求。①筆者認(rèn)為：“行政不作為”一詞，有著“天然的”違法性，且將不具有違法性的不作為劃入行政不作為現(xiàn)實(shí)意義不大，而且會(huì)造成混亂。所以，行政不作為應(yīng)專指行政主體負(fù)有作為義務(wù)，卻違反義務(wù)，未實(shí)施規(guī)定行為。除此之外，應(yīng)當(dāng)明晰義務(wù)來源，也即行政主體根據(jù)什么才有作為的義務(wù)，要將哪些“基礎(chǔ)”作為自己必要行為的指南。在我國，義務(wù)來源主要有以下幾種：

其一，法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。即法律明文規(guī)定行政主體有作為義務(wù)，由規(guī)范性法律文件為作為義務(wù)的來源。②

其二，由具體行政行為產(chǎn)生。行政行為有引起法律關(guān)系變動(dòng)，產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的效果，不僅能為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)，也可以為行政主體自身設(shè)定義務(wù)。這種義務(wù)與法律規(guī)定的義務(wù)有一樣的效果，可以成為行政主體必須作為的依據(jù)。

其三，其他原因引發(fā)的作為義務(wù)。比如，法院的判令要求行政主體做出某種執(zhí)行，這種判令就成為了行政主體必須作為的依據(jù)。再如，行政主體先行行為致使相對(duì)人合法權(quán)益受損的情形，行政主體有排除這種侵害或者進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)淖鳛榱x務(wù)。需要注意的是，在這種情形下，行政主體對(duì)相對(duì)人的“侵害”不一定是違法的，行政主體合法行為也有可能侵犯相對(duì)人或其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益?？傊?，被侵害主體請(qǐng)求救濟(jì)但行政主體不履行救濟(jì)義務(wù)時(shí)，這種不履行就構(gòu)成了行政不作為。

不作為要件之二：有作為的可能性。③一般來講，行政主體因外部客觀原因而失去了作為可能性的情形不能算作行政不作為。這種情形與不可抗力十分相似。具體來講就是行政主體及其工作人員在執(zhí)行前或執(zhí)行中因不能預(yù)見、不可抗拒、不能避免的客觀情況而永久或暫時(shí)失去了執(zhí)行成功的可能，這種情形被稱為行政不能。這種情況不應(yīng)讓行政主體承擔(dān)行政不作為的責(zé)任。需要注意的是，某種“不作為”要被歸為行政不能，行政主體所面臨的外部困境不能僅僅達(dá)到“困難”的標(biāo)準(zhǔn)，必須要達(dá)到失去成功可能或者執(zhí)行成功的成本已顯然超過合理的限度。理解行政不能，可以比照意外事件與不可抗力的定義，即一般情況下沒有預(yù)見可能，窮盡一切努力采取一切措施都不能阻止。

行政不能分為終止性行政不能和中止性行政不能。二者的差別主要在于客觀上是否有再執(zhí)行成功的可能性。終止性行政不能，即由于外部環(huán)境原因而永久失去了履行成功的可能性。比如，某企業(yè)盜采河沙，該市環(huán)保部門依法行使監(jiān)管職權(quán)，前往河邊進(jìn)行調(diào)查取證，路上突遇暴雨產(chǎn)生的山洪，河水暴漲。這種情況下即使日后水退也無法從河中取得盜采證據(jù)，若該單位未留其他痕跡，就成了行政不能的情況；中止性行政不能，指只是在法定期限內(nèi)由于客觀原因行政主體無法執(zhí)行成功，待該原因消彌之后，行政主體可以照常履行的情形。比如，同樣是盜采河沙的情況，雖然突發(fā)山洪致使無法從河沙跡象取得盜采證據(jù)，但盜采單位將一重型器械遺留在河中，待水退后，環(huán)保部門仍能正常取得證據(jù)。這時(shí)即使超過了法定期限，也不能認(rèn)定為行政不作為，而是行政不能的情況。以上兩種雖與不作為客觀上有相似之處，但不能按不作為處理，不能追究行政主體不作為責(zé)任。

不作為要件之三：在期限內(nèi)未做出完全的法定行為。首先，行政主體做出行政行為應(yīng)該是“完全”的法定行為，僅作出一個(gè)處罰，一個(gè)責(zé)令，有時(shí)仍構(gòu)成行政不作為。行為缺乏有效性，比如，采取的行政強(qiáng)制措施只有停電，違規(guī)生產(chǎn)的單位有柴油發(fā)電機(jī)，仍繼續(xù)生產(chǎn)，污染環(huán)境，同樣是行政不作為的情形。又如，行政公益訴訟中，法院常常以違法單位最后是否實(shí)際停止違法行為，或者公共利益是否在行政行為作出之后脫離了被不法侵害的狀態(tài)來判斷行政主體是否作出了“完全”的行為，進(jìn)而判斷其是否是行政不作為；其次，作出行為的時(shí)點(diǎn)必須在期限之內(nèi)。這個(gè)期限一般是法定期限，在法律沒有明確規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)也可以是合理期限。比如，一違規(guī)建筑公然存在了四年之久，行政主體第五年才對(duì)其有所行動(dòng)，這顯然是一種逾期。倘若行政主體逾期行為，即使行為充分有效，同樣也是行政不作為的情形。除這兩點(diǎn)之外，還應(yīng)注意不作為不同于“拒絕”。拒絕雖然和不作為有著外觀上的相似之處，但卻有著本質(zhì)區(qū)別。拒絕雖然也表現(xiàn)為不做出某種行為(如不予許可)，但實(shí)質(zhì)是一種積極的表示，并不像行政不作為一樣是一種消極的不予理睬，不作表示。

三、行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)不作為的司法實(shí)踐樣態(tài)

為展現(xiàn)行政公益訴訟實(shí)施以來法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的司法實(shí)踐樣態(tài)，經(jīng)篩選后獲得了自2015年以來的348篇有效文書。④

(一)時(shí)空分布

348篇案例始自2015年，這是因?yàn)楫?dāng)年全國人大常委會(huì)授權(quán)開展公益訴訟試點(diǎn)。2015年和2016年分別僅有1個(gè)和10個(gè)涉及行政不作為的行政公益訴訟的案例。到了2017年，《行政訴訟法》修改，行政公益訴訟制度正式寫入法，行政訴訟案件數(shù)量迎來爆發(fā)性增長，2017年和2018年涉及行政不作為的行政公益訴訟案例分別有191個(gè)和128個(gè)?？赡苡捎诓门形臅暇W(wǎng)的遲延，2019年案例數(shù)截止7月1日僅有19個(gè)。如若不是，真實(shí)案例數(shù)的確如此，則應(yīng)加以關(guān)注，分析其中原因。

時(shí)空分布上，這348個(gè)案例發(fā)生在全國19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。其中，貴州省有50個(gè)相關(guān)判決，吉林省有48個(gè)，湖北省有45個(gè)，安徽省有26個(gè)，云南省有25個(gè)，五省194個(gè)相關(guān)案例占據(jù)了全國的一半以上，這也是源于貴州、吉林、湖北、安徽和云南五省屬于2015年全國人大常委會(huì)授權(quán)開展行政公益訴訟試點(diǎn)省份?？梢娤刃邢仍嚨氖》莘e極貫徹落實(shí)，廣泛開展行政公益訴訟，積累了豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(二)審級(jí)分布

在審級(jí)分布上，348篇判決書中有334篇一審判決書，13篇二審判決書和1篇再審判決書。反映了與不作為相關(guān)的行政公益訴訟絕大多數(shù)都終結(jié)在一審，少有進(jìn)入二審和再審程序，服判息訴率高達(dá)近96%。

(三)人民法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的類型

對(duì)348篇判決書的裁判結(jié)果進(jìn)行分析，其中347篇判決書均認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為成立，遂判決檢察院勝訴；僅有1篇判決書駁回了檢察院的訴訟請(qǐng)求，判決檢察院敗訴。

將認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的裁判結(jié)果進(jìn)行分類，可以分為3大類、7種情形。以檢察院提出檢察建議時(shí)間節(jié)點(diǎn)前是否采取措施為標(biāo)準(zhǔn)，分為兩大類。第一類在檢察院提出檢察建議前未采取措施的前提下，提出檢察建議后至起訴前行政機(jī)關(guān)是否采取措施，采取措施是否履行完畢再分為三種情形。第二類在檢察院提出檢察建議前行政機(jī)關(guān)采取的措施中，以采取的措施是否完全制止違法行為，未能完全制止時(shí)在收到檢察建議后是否完全制止違法行為為標(biāo)準(zhǔn)，再分為3種情形。第三大類中只有一種也即第7種情形，是訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)積極履行，最終只判決確認(rèn)先前行政行為違法。

1.在收到檢察建議前未采取措施，收到檢察建議后至起訴前仍未采取措施的，裁判結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法和繼續(xù)履行的判決有23篇。典型案例：公益訴訟人莆田市城廂區(qū)人民檢察院訴被告城廂區(qū)農(nóng)機(jī)站及第三人莆田市城廂區(qū)財(cái)政局不履行國有資產(chǎn)保護(hù)法定職責(zé)一案。該案中，法院認(rèn)定被告城廂區(qū)農(nóng)機(jī)站因未依法嚴(yán)格履行職責(zé)，導(dǎo)致國家補(bǔ)貼資金被套取，造成國家利益受損，經(jīng)公益訴訟人提出檢察建議后，仍未履行相關(guān)職責(zé)，致使國家利益仍處于被侵害的狀態(tài)，遂判決確認(rèn)被告莆田市城廂區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站審核通過的兩份《農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼指標(biāo)確認(rèn)通知書》的行政行為違法，同時(shí)追回被套取的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金。⑤

3.在收到檢察建議前未采取措施，收到檢察建議后至起訴前采取有效措施履行完畢的，裁判結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法的判決有14篇。典型案例：公益訴訟人清流縣人民檢察院訴被告清流縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政公益訴訟一案。該案中，清流縣環(huán)境保護(hù)局在保管危險(xiǎn)廢物的過程中，既沒有積極依法處置危險(xiǎn)廢物，也沒有聯(lián)系有資質(zhì)的企業(yè)代為處置，而是將危險(xiǎn)廢物自行轉(zhuǎn)移且租用不具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證資質(zhì)的企業(yè)貯存。收到檢察建議書后未在兩個(gè)月的法定履行期限將危險(xiǎn)廢物交由有資質(zhì)的企業(yè)處置。法院判決確認(rèn)被告清流縣環(huán)境保護(hù)局處置危險(xiǎn)廢物的行為違法。⑦

4.收到檢察建議前已經(jīng)采取措施，但未能完全制止違法行為，收到檢察建議后，仍未能完全制止違法行為，裁判結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法和繼續(xù)履行的判決有64篇。典型案例：公益訴訟人雷山縣人民檢察院訴被告雷山縣生態(tài)文明建設(shè)管理局環(huán)保行政公益訴訟一案。該案中，被告雷山縣生態(tài)文明建設(shè)管理局作為當(dāng)?shù)胤ǘǖ牧謽I(yè)主管部門，第三人的伐樹違法行為發(fā)生后，具有督促其依法履行補(bǔ)種樹木義務(wù)的法定職責(zé)，但其對(duì)第三人的違法行為未完全履行監(jiān)管職責(zé)，致使國家利益處于受侵害狀態(tài)事實(shí)存在。雖然在收到檢察建議后采取了一定的措施督促違法行為人履行補(bǔ)種樹木義務(wù)，但尚未完全履行完畢。法院判決被告對(duì)第三人的違法行為怠于履行職責(zé)的行為違法，責(zé)令其依法針對(duì)第三人的違法行為履行監(jiān)管職責(zé)。⑧

5.收到檢察建議前已經(jīng)采取措施，但未能完全制止違法行為，收到檢察建議后，采取有效措施，完全制止違法行為，裁判結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法的判決有1篇。典型案例：公益訴訟人畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院訴被告畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局不履行行政職權(quán)一案。該案中，貴耀公司于2014年7月設(shè)廠，2015年10月仍未辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)情況下投入生產(chǎn)向河流直接排污，2016年5月被告畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出行政處罰，6月進(jìn)行約談。貴耀公司并未停止生產(chǎn)，也未補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，違法排污行為一直持續(xù)。2016年7月，七星關(guān)區(qū)檢察院向被告七星關(guān)環(huán)保局發(fā)出檢察建議，隨后被告向貴耀公司作出責(zé)令改正違法行為決定書，最終制止了違法行為。法院判令確認(rèn)被告畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局對(duì)畢節(jié)貴耀材料科技有限責(zé)任公司在2014年7月至2016年3月期間的違法排污行為未依法履行職責(zé)違法。⑨

6.收到檢察建議前已經(jīng)采取措施，及時(shí)制止違法行為，但未有效盡到后續(xù)監(jiān)督職責(zé)。收到檢察建議后，仍未能完全履行，裁判結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法和繼續(xù)履行的判決有39篇。典型案例：公益訴訟起訴人湖北省宜昌市西陵區(qū)人民檢察院訴被告宜昌市人民防空辦公室未依法履行行政管理職責(zé)一案。該案中，被告向第三人下達(dá)《人防工程易地建設(shè)費(fèi)繳費(fèi)通知書》《違法行為告知書》等已履行職責(zé)采取措施，但在行政決定生效后，既未繼續(xù)催告第三人履行義務(wù)，亦未及時(shí)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，收到檢察建議后仍未采取有效措施，致使國家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。法院判令未依法履職行為違法，責(zé)令繼續(xù)履行。⑩

7.除去上述第3種不作為情形外的另外5種不作為情形，在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)積極履職相關(guān)義務(wù)，使得國家利益和社會(huì)公共利益得以恢復(fù)，法院判令確認(rèn)先前行政行為違法的判決書有43篇。典型案例有公益訴訟起訴人湖北省恩施市人民檢察院訴被告恩施市國土資源局未履行土地行政執(zhí)法的法定職責(zé)一案。該案中，在訴訟期間，被告責(zé)令恩施市×××鄉(xiāng)甘溪村楊家灣黃詩蓮采石場(chǎng)完成了建筑物的拆除及土地復(fù)墾復(fù)綠的義務(wù)，并取得了相關(guān)部門的驗(yàn)收確認(rèn)。法院最終判決確認(rèn)被告恩施市國土資源局怠于履行監(jiān)管職責(zé)違法。

我們檢索到的唯一一篇未認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的案件(延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護(hù)局、第三人延邊恒盛建材有限公司參加訴訟的不履行法定職責(zé)一案)，人民法院充分地考量了人民檢察院作出檢察建議前后行政機(jī)關(guān)所做行為的基本事實(shí)，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議前始終未停止違法后果的消除工作，接到檢察建議后，也在積極地協(xié)調(diào)解決違法后果的消除問題，所以行政機(jī)關(guān)在主觀上不存在“拒不糾正違法行為”和“不履行法定職責(zé)”。客觀上，由于受到化冰期季節(jié)影響、雨天路面濕滑運(yùn)輸存在安全隱患、防止二次污染、修建鄉(xiāng)間農(nóng)機(jī)道路、鐵路隧道施工等客觀因素的影響，行政機(jī)關(guān)消除違法后果的遲延確屬受客觀原因制約所致。所以，在市檢察院提起訴訟前即已經(jīng)使其訴訟請(qǐng)求得以全部實(shí)現(xiàn)。市檢察院在提起本案行政訴訟前，已喪失本案訴的利益，最終判決駁回人民檢察院的訴訟請(qǐng)求。

四、結(jié)論

行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的問題雖是老生常談，但當(dāng)下這個(gè)“有為”的年代比以往任何一個(gè)時(shí)期都對(duì)規(guī)制行政不作為有著更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過對(duì)學(xué)界關(guān)于不作為理論的梳理，本文歸納出行政不作為的三個(gè)要件，即行政主體有作為義務(wù)、有作為的可能性、在期限內(nèi)未做出完全的法定行為。學(xué)理的構(gòu)成要件映射到司法實(shí)踐就是人民法院裁判行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成行政不作為的裁判標(biāo)準(zhǔn)。本文通過對(duì)行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)不作為的司法實(shí)踐樣態(tài)的分析，歸納出為3大類、7種(見圖一)行政機(jī)關(guān)不作為的類型。這7種類型的不作為案件，反映出人民法院在司法實(shí)踐中對(duì)行政不作為的認(rèn)定采取的是一種嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，即只要存在在期限內(nèi)未做出完全的法定行為的事實(shí)，即認(rèn)定行政機(jī)關(guān)存在不作為。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)需要在期限內(nèi)作出完全的法定行為，即通過行政行為使得違法行為得到制止，違法結(jié)果消除。因此，即便是做出了行政行為，但不完全，違法行為沒有得到制止，違法結(jié)果沒有消除，人民法院也會(huì)判決認(rèn)定存在行政不作為。甚至是在人民檢察院案提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)做出了完全的行政行為，或者通過積極履職使得行政行為得以完全，但由于此前沒有做出完全的行政行為，人民法院也會(huì)判決認(rèn)定存在行政不作為。

1.PPP項(xiàng)目涉及稅種。稅收成本貫穿了PPP項(xiàng)目的整個(gè)生命周期，對(duì)于政府、企業(yè)及資金方的投資回報(bào)率有重大影響，項(xiàng)目稅務(wù)成本的變化會(huì)直接影響PPP模式的項(xiàng)目成本和投資回報(bào)率。因此分析智慧城市PPP項(xiàng)目的稅收不確定性，有助于為三方合作方式提供一般性的稅務(wù)支持和技術(shù)指導(dǎo)，為智慧城市建設(shè)提供更加科學(xué)合理的籌資渠道。

我們檢索到的唯一一篇未認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的案件(見前文)對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有積極的借鑒意義，人民法院在嚴(yán)格審查(審查是否在期限內(nèi)作出完全的行政行為)的標(biāo)準(zhǔn)下，行政機(jī)關(guān)如果能夠舉證證明主觀上一直在為完成完全的行政行為做著積極的努力，客觀上存在未能在期限內(nèi)完成完全行政行為的客觀因素，人民法院也會(huì)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不存在行政不作為。

我們也要注意到，相對(duì)于行政主體的職責(zé)范圍，行政資源卻是有限的。行政公益訴訟相當(dāng)于以司法力量倒逼行政主體，將行政資源傾斜集中到司法所關(guān)注的領(lǐng)域(生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域)來，這樣一方面雖然保證了這些領(lǐng)域的問題能夠得到較好地解決，但是，另一方面，卻是以其它領(lǐng)域得不到或只能得到較少行政資源為代價(jià)的。在構(gòu)建監(jiān)督制度的過程中，構(gòu)建者總是希望能夠調(diào)動(dòng)起那些因懶政等不作為而浪費(fèi)的行政資源，但是實(shí)際運(yùn)行中卻很可能只是將行政資源從其它領(lǐng)域集中到被監(jiān)督的領(lǐng)域來。因此，一方面應(yīng)當(dāng)尋求構(gòu)建主體更加全面、形式更加有效的監(jiān)督制度；另一方面，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在這些案例中吸取教訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，明確權(quán)責(zé)范圍、簡(jiǎn)政放權(quán)，充分利用行政資源，積極履職。

注釋：

①周佑勇：《行政不作為構(gòu)成要件的展開》，《中國法學(xué)》2001第5期，第64頁。

②章志遠(yuǎn)：《司法判決中的行政不作為》，《法學(xué)研究》2010第5期，第18頁。

③前引①周佑勇文，第64頁。

④本文裁判數(shù)據(jù)來源為無訟案例數(shù)據(jù)庫，以“行政公益訴訟”和“不作為”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索限制項(xiàng)選擇案件類型為“行政”、文書性質(zhì)為“判決”，最后檢索時(shí)間為 2019年7月1日，檢索結(jié)果為403篇判決書。篩選掉不相關(guān)以及重復(fù)的文書，最后得到有效判決書348篇。

⑤(2018)閩0302行初55號(hào)。

⑥(2018)鄂0682行初9號(hào)。

⑦(2015)明行初字第22號(hào)。

⑧(2017)黔2601行初23號(hào)。

⑨(2016)黔0382行初3號(hào)。

⑩(2018)鄂0502行初62號(hào)。