國內外資源枯竭型城市轉型的成功經驗及對馬鞍山市的啟示

胡萬蓉 方曉成

(馬鞍山職業(yè)技術學院 安徽 馬鞍山 243000)

一、國外資源枯竭型城市轉型的成功經驗

資源枯竭型城市轉型升級問題是全球工業(yè)發(fā)展共同面臨的難題，歐美和日本等國工業(yè)起步比中國要早，資源枯竭型城市轉型問題研究和實踐也相對比較成熟。

(一)模式機制

梳理國外資源枯竭型城市轉型的主導模式，可以歸納為政府主導、“市場+政府”主導和市場主導三種模式。政府主導模式以日本為代表，主要依賴產業(yè)政策和財政干預機制，轉型的主導產業(yè)主要集中在煤鐵礦區(qū)，以日本北九州市為典型，這些國家對轉型城市的資源依賴程度非常高，必須由國家從戰(zhàn)略地位確保資源提供的延續(xù)；“市場+政府”模式以歐盟國家為代表，主要依賴產業(yè)協(xié)會和政府授權方式促進區(qū)域產業(yè)轉型，需要轉型的產業(yè)主要是煤鐵基地和衍生重工業(yè)，以德國魯爾市為典型，這些國家市場體系成熟，涉及轉型產業(yè)規(guī)模較大，影響面較廣[1]；市場主導模式以美國和加拿大等為代表，主要依賴市場調節(jié)機制促進資源型城市的轉型，轉型的主導產業(yè)主要集中在石油產區(qū)，以美國休斯頓為典型，這些國家或城市市場體系高度發(fā)達，區(qū)域資源相對充裕，居民具有很強的遷徙性。

(二)成功經驗

一是統(tǒng)籌規(guī)劃全面轉型。從礦區(qū)枯竭或企業(yè)關停到衍生產業(yè)升級或轉型。再到城市經濟和社會發(fā)展，必須系統(tǒng)全面規(guī)劃[2]，根據轉型地區(qū)的特定情況和城市轉型的客觀規(guī)律，不能囿于一個企業(yè)，更不能囿于一時的問題解決，必須系統(tǒng)思考、統(tǒng)籌謀劃轉型規(guī)劃大綱，全面展開轉型工作；二是系統(tǒng)投入持續(xù)推進。資源型城市自身積累了大量矛盾困難，加上城市轉型需要解決諸多難題，憑一方之力難以為繼，轉型成功的城市均采取政府、市場和企業(yè)共同參與的形式進行資源投入，構建政府-市場-企業(yè)三位一體形式的主體框架，持續(xù)為資源型城市提供轉型動力和資源；三是突出產業(yè)把握就業(yè)。城市轉型矛盾重重問題復雜，必須從結構上進行突破，各國成功經驗表明，只有牢牢把握“產業(yè)結構、就業(yè)結構”這兩個關鍵問題，通過政策引導、財政支持、要素供給等手段因勢利導，帶動城市轉型各項結構工作深入推進；四是重視環(huán)保強化生態(tài)。轉型城市大多集中在礦產開采區(qū)或重工業(yè)區(qū)，環(huán)境治理和生態(tài)建設是轉型過程中的重點難題，各國均把生態(tài)建設作為重點，與產業(yè)轉型同規(guī)劃、同實施，如北九州市創(chuàng)造了治理工業(yè)環(huán)境的 “北九州模板”，是聯(lián)合國表彰的治理環(huán)境典型城市[3]。

二、國內資源枯竭型城市轉型的成功經驗

國內工業(yè)發(fā)展相比發(fā)達國家起步較晚，但發(fā)展迅猛，而且前期基本以資源消耗型產業(yè)為主導產業(yè)，上個世紀七八十年代國內開始陸續(xù)出現(xiàn)“礦竭城衰”狀況。資源型城市轉型升級迫在眉睫，很多城市通過探索創(chuàng)新取得了轉型成功。

(一)模式機制

國內資源型城市轉型基本以政府為主導。一是資源型城市因礦建市，礦市一體，且大多城市轉型規(guī)劃滯后，“礦竭城衰”，不得不由政府舉全城之力統(tǒng)籌主導；二是產業(yè)調整周期長，風險大，必須依靠政府引導培育才能長治久功；三是城市轉型涉及面廣，矛盾較多，問題復雜，而國內市場機制在資源配置和要素供給方面尚不完善；四是轉型過程中牽扯大量勞動力資源需調整分配，影響社會穩(wěn)定，而企業(yè)自身安置和消化能力有限，只有依靠政府行政干預調節(jié)。國內城市轉型大多以產業(yè)轉型升級為突破口。一是徹底轉型，以山東棗莊為典型，關?？萁呙旱V，另起爐灶發(fā)展旅游業(yè)，打造“魯南明珠”；二是產業(yè)升級，以遼寧阜新為典型，延伸由礦而生的產業(yè)鏈條，建成清潔能源、合成材料為主干的煤化工產業(yè)基地，向高端化、精細化產業(yè)發(fā)展[4]。

(二)成功經驗

一是把握時機未雨綢繆。在資源型城市發(fā)展的成熟階段主動轉型，面臨的困難會相對較少，付出的代價也相對較小，利用資源優(yōu)勢，可以較低成本且相對平穩(wěn)地實現(xiàn)轉型和可持續(xù)發(fā)展[5]；二是轉變方式創(chuàng)新發(fā)展。必須把經濟發(fā)展方式由資源消耗型轉變?yōu)榧夹g驅動型；三是因地制宜選好產業(yè)，城市轉型關鍵在于經濟轉型和產業(yè)轉型，產業(yè)轉型應根據轉型城市市情、區(qū)域經濟發(fā)展水平、原有產業(yè)結構、勞動力資源狀況等，謀劃好轉型的方向[6]。

三、對馬鞍山市轉型的啟示

(一)確定“政府引導+市場主導+社會倡導”組織模式

組織模式是城市轉型工作的前提[7]?？紤]國情和市情，參考國內外城市轉型的經驗啟示，建議采用政府、市場和社會共同參與、各有側重、相互配合的組織模式。政府引導以設立組織、制定規(guī)劃和配套政策為主要手段，牽頭成立高規(guī)格的轉型發(fā)展領導機構，廣泛吸納人大、政協(xié)、專家學者、行業(yè)協(xié)會和龍頭企業(yè)參與，研究制定轉型規(guī)劃、專項政策措施等；市場主導以資金投入、項目建設為主要形式，依靠規(guī)劃政策，吸引市場投資投智，享受資源要素優(yōu)先供給，承擔項目投資效益和風險；社會倡導以凝聚城市各方資源、打造城市轉型文化、促進產業(yè)企業(yè)參與為主要方式，倡導解放思想，轉變觀念，形成城市轉型的思想合力[8]，倡導財政資金引導，市場投資，企業(yè)投入，形成城市轉型資金合力，倡導大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，激活中小企業(yè)參與城市轉型建設，倡導轉型企業(yè)未雨綢繆，自我加壓，做好轉型預案，倡導職工加強學習、提高技能，應對企業(yè)關?；蜣D產等。

(二)實施“全面轉型+規(guī)劃引領+政策驅動”轉型機制

轉型機制是城市轉型的核心。國外城市大多以全面轉型為出發(fā)點，而國內基本以產業(yè)轉型為突破口[9]，綜合馬鞍山市轉型的時間節(jié)點、產業(yè)基礎等因素，建議確定城市全面轉型規(guī)劃，部署統(tǒng)籌城市轉型，以全面轉型促產業(yè)轉型，以產業(yè)轉型促城市轉型。一是抓好關乎城市發(fā)展方向和定位的重大發(fā)展戰(zhàn)略，重點實施工業(yè)強市、以港興市、創(chuàng)新驅動、綠色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、民生優(yōu)化等發(fā)展戰(zhàn)略；二是盡快編制馬鞍山市資源城市轉型與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃及相關配套專項規(guī)劃，統(tǒng)籌推進城市轉型的各項工作；三是通過制定全面轉型整體政策及環(huán)境政策、產業(yè)政策、財政政策、稅收政策、社會政策等系列政策和制度保障規(guī)劃推行和實施。

(三)推進“資源產業(yè)提檔+新興產業(yè)升級”產業(yè)轉型

產業(yè)轉型是城市轉型的關鍵。確立“穩(wěn)鋼強新”的產業(yè)轉型策略，做好多元化產業(yè)結構布局。“穩(wěn)鋼”要做好原有鐵基材料產業(yè)的資源轉型和產業(yè)延伸提檔，借鑒日本北九州的轉型經驗，接續(xù)鐵基材料產業(yè)的資源供給，大力發(fā)展再生資源產業(yè)，用廢鋼鐵替代鐵礦，逐步減少馬鋼對鐵礦石的依賴，直至關停區(qū)內礦山開采。同時促進鐵基材料產業(yè)深加工，向高端化、精品化延伸，重點發(fā)展軌道交通裝備、高端數控機床、高端裝備制造業(yè)，延長產業(yè)鏈，提升價值鏈；“強新”要求新求變，減少馬鞍山市對鐵基材料產業(yè)的依重，借鑒美國休斯頓的轉型經驗，依托馬鞍山市的區(qū)位交通、自然資源、人力資源等優(yōu)勢和現(xiàn)有產業(yè)基礎，采用集聚區(qū)模式，規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，重點培育精細化工、綠色食品、生物醫(yī)藥、電子信息、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。

(四)創(chuàng)新“礦區(qū)整治+工業(yè)旅游+環(huán)境保護”生態(tài)建設

生態(tài)環(huán)境是城市轉型的根本。一是借鑒德國魯爾的典型做法，謀劃轉型遺址和礦區(qū)整治項目。在馬鋼南山礦業(yè)開采鐵礦形成的亞洲最大的凹陷坑周邊，利用凹坑獨特地形，結合現(xiàn)代科技發(fā)展，采用先進的聲光電系統(tǒng)，打造“印象南山”礦坑大型演藝品牌，建設工業(yè)文明與科技發(fā)展的體驗旅游區(qū)；二是將廢棄廠區(qū)改造利用，設立“鋼鐵是怎樣煉成的”科普館、資源環(huán)境科教館和馬鞍山城市工業(yè)博覽館等，發(fā)展文化創(chuàng)意產業(yè)；三是參考山東棗莊的轉型啟示，做好向山礦區(qū)復墾綠化工作，與濮塘和采石連片整體興建國家森林公園，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、園林花卉旅游業(yè)，轉型打造江南獨具特色的宜業(yè)、宜居、宜游的生態(tài)福地、智造名城。