國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新：現(xiàn)狀與思路
——以南京江北新區(qū)為例

陳 宇，尤永盛，馬海韻，3

(1.南京江北新區(qū)管委會(huì)綜治局，南京 210032；2.中共梧州市委黨校 法律教研室，廣西 梧州 543002；3.南京工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211816)

改革開放四十多年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，在經(jīng)濟(jì)形態(tài)、體制機(jī)制、公眾意識(shí)、均衡發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、生態(tài)治理等方面產(chǎn)生大量新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)成為理論和實(shí)踐領(lǐng)域共同關(guān)注的重要命題。國(guó)家級(jí)新區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，新區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，是全面深化改革的必要平臺(tái)，也是區(qū)域治理的主要試點(diǎn)，可以成為社會(huì)治理創(chuàng)新的“試驗(yàn)區(qū)”和“觀測(cè)點(diǎn)”。然而，目前新區(qū)發(fā)展尚未成熟，社會(huì)治理也未形成體系，新區(qū)必然會(huì)面臨體制創(chuàng)新、產(chǎn)城融合、擴(kuò)大開放、綠色發(fā)展和法治建設(shè)等一系列新的挑戰(zhàn)，本文以全國(guó)第13個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——南京江北新區(qū)為樣本和個(gè)案，基于SWOT分析和延伸討論，探討新時(shí)代國(guó)家級(jí)新區(qū)場(chǎng)域內(nèi)社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)循的基本思路。

一、國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理理論與實(shí)踐現(xiàn)狀

社會(huì)治理創(chuàng)新是從政策制度層面化解新時(shí)代社會(huì)發(fā)展不充分、不均衡問(wèn)題的必然要求，國(guó)家級(jí)新區(qū)則是推進(jìn)新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的重要場(chǎng)域[1]。推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新，既是社會(huì)治理研究熱點(diǎn)，也是新區(qū)建設(shè)實(shí)踐重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(一)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理研究進(jìn)展

整體來(lái)看，域外都市新區(qū)/新城社會(huì)治理雖然不乏經(jīng)驗(yàn)啟示[2]，但其畢竟與我國(guó)語(yǔ)境下的國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理有重大差異。我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理的研究，既遵循社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本范式，又呈現(xiàn)出如下生動(dòng)面相。

其一，助力國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新管理體制的改革研究。社會(huì)治理創(chuàng)新依托于管理體制改革。國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制可歸納為行政區(qū)模式、管委會(huì)模式和嵌入式模式等三種[3]。行政區(qū)型管理體制與管委會(huì)型管理體制并無(wú)明顯優(yōu)劣之分，在特定的新區(qū)中因地制宜均能取得成效[4]。國(guó)家級(jí)新區(qū)往往采取精簡(jiǎn)行政的組織形式，事實(shí)上形成了一種模糊行政體制和社會(huì)治理機(jī)制[5]。

其二，社會(huì)治理基本命題在國(guó)家級(jí)新區(qū)場(chǎng)域內(nèi)的實(shí)踐研究。即以某國(guó)家級(jí)新區(qū)作為實(shí)踐場(chǎng)景和具體對(duì)象，闡述社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)、制度、工具等理論命題。如上海浦東新區(qū)在社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)培育基層社會(huì)的契約精神，并以社會(huì)治理法治化作為重要制度保證[6]。青島西海岸新區(qū)構(gòu)建起網(wǎng)格管理服務(wù)、公眾投訴受理指揮處置、社區(qū)公共服務(wù)三個(gè)體系，創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)治理“六化”[7]。

其三，面向國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的應(yīng)用對(duì)策研究。著眼于城鎮(zhèn)化過(guò)程中可能遇到的人口風(fēng)險(xiǎn)，雄安新區(qū)特別關(guān)注“人”的安全教育和文化提升，依托“科技—管理—文化”三元互動(dòng)構(gòu)建公共安全治理體系[8]。西咸新區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新主要從創(chuàng)新公眾參與機(jī)制、建立多元協(xié)同機(jī)制、構(gòu)建全民防治體系、推進(jìn)網(wǎng)格化治理、拓展專業(yè)服務(wù)介入的空間與途徑等方面入手[9]。

(二)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐類型

回顧國(guó)家級(jí)新區(qū)創(chuàng)建歷史與發(fā)展沿革，可以將我國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)分為三種類型，即傳統(tǒng)新區(qū)、轉(zhuǎn)型新區(qū)和新興新區(qū)。三者的社會(huì)治理具有不同的實(shí)踐樣態(tài)與發(fā)展邏輯。

傳統(tǒng)新區(qū)主要是指2009年之前設(shè)立、發(fā)展最為成熟的上海浦東和天津?yàn)I海新區(qū)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)新區(qū)近年來(lái)也逐漸產(chǎn)生一系列社會(huì)治理問(wèn)題，如群體性勞動(dòng)糾紛泛化、勞動(dòng)人口密集、人員流動(dòng)性大、群租房管理混亂等引發(fā)社會(huì)治安的問(wèn)題，高新科技尤其是涉化產(chǎn)業(yè)的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控有待加強(qiáng)，作為綜合發(fā)展相對(duì)成熟的新區(qū)社會(huì)治理示范作用不明顯。傳統(tǒng)新區(qū)需要提高社會(huì)治理意識(shí)，創(chuàng)新社會(huì)治理理念，擴(kuò)大社會(huì)治理國(guó)際視野，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理格局，以期成為全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理的引領(lǐng)性、示范性區(qū)域。在具體工作上，要構(gòu)建勞動(dòng)糾紛化解長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)格化治理機(jī)制建設(shè)，引入市場(chǎng)力量參與安全管理等。

轉(zhuǎn)型新區(qū)是指?jìng)鹘y(tǒng)新區(qū)運(yùn)行多年之后、尚未進(jìn)入密集批復(fù)期、2009年至2013年期間陸續(xù)布局設(shè)立的重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州和廣東南沙新區(qū)。轉(zhuǎn)型新區(qū)現(xiàn)階段面臨的突出問(wèn)題包括：新區(qū)管委會(huì)與行政區(qū)政府轄區(qū)重疊、職能交叉，治理主體協(xié)同頗有難度，如兩江新區(qū)采用較為復(fù)雜的“1+3”(新區(qū)管委會(huì)+江北區(qū)政府、北碚區(qū)政府、渝北區(qū)政府)行政管理體制，主體、行動(dòng)整合協(xié)調(diào)成本較大；大部制改革下，人員編制的大幅度縮減與新區(qū)社會(huì)事務(wù)急劇增多的沖突；從農(nóng)村熟人社會(huì)中的農(nóng)民到城市新陌生人社會(huì)中的市民，身份轉(zhuǎn)化帶來(lái)人員“兩棲”現(xiàn)象，居民對(duì)新區(qū)的歸屬感不強(qiáng)；引進(jìn)高新技術(shù)生產(chǎn)企業(yè)與當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)承受能力的矛盾；個(gè)別新區(qū)存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)治理的現(xiàn)象。

新興新區(qū)是指2014年后國(guó)家密集批復(fù)設(shè)立、優(yōu)惠政策有所減弱、面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的13個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，包括陜西西咸、貴州貴安和湖南湘江新區(qū)等。這些快速發(fā)展的新興新區(qū)面臨的社會(huì)治理問(wèn)題：政策支持從綜合政策配套向?qū)ｍ?xiàng)政策供給轉(zhuǎn)變，國(guó)家層面的普惠性政策紅利減弱；雖然新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)大多采用高配的方式，但領(lǐng)導(dǎo)者的高行政級(jí)別不能解決新區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制不暢的具象性問(wèn)題，也導(dǎo)致一定程度上的行政虛耗；新區(qū)幾乎都遠(yuǎn)離主城區(qū)，而且發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，面對(duì)政府先期投入巨大但收效微小緩慢且中央直接財(cái)政支持缺失的現(xiàn)狀，很可能陷入“土地財(cái)政”泥潭，增大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；由于批復(fù)相對(duì)密集，新興新區(qū)需要面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及綜合競(jìng)爭(zhēng)壓力，傾向于優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、科技創(chuàng)新等，很難把有限的精力、資源大量投放到社會(huì)治理領(lǐng)域。

二、南京江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新SWOT分析

國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理研究方興未艾，治理創(chuàng)新實(shí)踐如火如荼，但我們有必要回到國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的具體情境。下文將以南京江北新區(qū)為剖析對(duì)象，對(duì)其社會(huì)治理創(chuàng)新現(xiàn)狀進(jìn)行SWOT分析，并進(jìn)行必要的延伸討論。

(一)江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)

區(qū)位條件是影響區(qū)域社會(huì)治理的重要因素之一，優(yōu)異的區(qū)位條件可以為社會(huì)治理提供穩(wěn)定便利的大環(huán)境，也能有效支持其基本物質(zhì)條件、行動(dòng)方式和治理效率。南京江北新區(qū)地處長(zhǎng)三角城市群核心區(qū)域，擁有便捷的公路、鐵路、水路和航空樞紐。堅(jiān)實(shí)的科教基礎(chǔ)可以作為江北新區(qū)社會(huì)治理智庫(kù)資源，高層次人才群既為社會(huì)治理各主體提供優(yōu)質(zhì)人才儲(chǔ)備，也改變了社會(huì)治理客體的素質(zhì)構(gòu)成。江北新區(qū)在山、水、地、氣等方面都具有較好的自然資源，并具有較強(qiáng)的承載能力，既可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供良好的基本環(huán)境，也可以為社會(huì)治理創(chuàng)新減少后顧之憂，并提供改革、試點(diǎn)和探索的必要條件。江北新區(qū)205個(gè)行政村、4368個(gè)自然村主要集中在六合區(qū)西部和浦口區(qū)東部、北部，兩區(qū)均是南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史悠久的行政區(qū)域，擁有較為豐富的社會(huì)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(二)江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的劣勢(shì)

江北新區(qū)普遍采用大部制等精簡(jiǎn)、集約式現(xiàn)代管理體制，但在探索初期容易產(chǎn)生行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部集約和外部?jī)r(jià)值均衡問(wèn)題，具體表現(xiàn)為新區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)大飽和度的平均工作量和應(yīng)接不暇的整體態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，江蘇省縣級(jí)行政區(qū)劃的組織機(jī)構(gòu)一般包括30～40個(gè)部委、辦、局，但江北新區(qū)管委會(huì)只有15個(gè)職能部門。在與上級(jí)對(duì)接上，南京市將江北新區(qū)與其他11個(gè)行政區(qū)統(tǒng)稱為12個(gè)“板塊”，在行政管理上推行“11+1”模式，新區(qū)管委會(huì)各部門往往需要對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)部門；在與下級(jí)對(duì)接上，江北新區(qū)管委會(huì)直管7個(gè)街道，雖然不需要承擔(dān)招商引資任務(wù)，但要主抓征地拆遷、社區(qū)文化、人民調(diào)解等多項(xiàng)社會(huì)工作。在嚴(yán)控編制前提下，管委會(huì)需要借助較多的國(guó)企員額及勞務(wù)派遣人員參與工作，其間出現(xiàn)從業(yè)水平、專業(yè)素養(yǎng)、隊(duì)伍穩(wěn)定、執(zhí)法身份等問(wèn)題。

(三)江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的機(jī)遇

作為國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略支撐點(diǎn)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，在成立伊始就獲得中央層面的高度重視與政策支持，常有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新的利好機(jī)會(huì)；沒(méi)有長(zhǎng)時(shí)間既定政府管理積累下來(lái)的沉淀成本，尚未形成新區(qū)管理機(jī)構(gòu)及成員之間復(fù)雜的利益格局；能夠更敏銳地捕捉到地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的正面影響，而較緩感受到地方政府在競(jìng)爭(zhēng)壓力下可能產(chǎn)生的急于成果顯化的焦慮和不當(dāng)；有著享受特殊優(yōu)惠和較高權(quán)限的改革高地，比各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、園區(qū)等原有新區(qū)具有更高層級(jí)和更重內(nèi)涵的綜合定位。江北新區(qū)大膽嘗試在行政體制、管理模式方面的改革探索：深化大部制改革，避免冗員包袱，精簡(jiǎn)行政編制。目前，新區(qū)公務(wù)員編制共有399名，新區(qū)大數(shù)據(jù)管理中心以法定機(jī)構(gòu)的形式運(yùn)行。探索機(jī)構(gòu)體制改革，打破信息孤島現(xiàn)象，加強(qiáng)法治建設(shè)，創(chuàng)立法治園區(qū)，營(yíng)造公平、法治的營(yíng)商環(huán)境。

(四)江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的困境

江北新區(qū)既存在國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理協(xié)調(diào)布局、發(fā)展次序問(wèn)題，也存在新區(qū)直管區(qū)特有的新生事物從頭開始的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和缺乏既定積累的后起弱勢(shì)并存問(wèn)題。江北新區(qū)既要尊重、沿襲、遵循傳統(tǒng)體制機(jī)制的基本狀態(tài)和基本規(guī)律，又要打破約束、沖破瓶頸、突破窠臼以及體現(xiàn)、表達(dá)體制機(jī)制的創(chuàng)新變革。新區(qū)“先試先行”的突破性思路易產(chǎn)生與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，可能觸發(fā)因盲目追求政績(jī)而產(chǎn)生的過(guò)度創(chuàng)新行為，也存在“試錯(cuò)容錯(cuò)”機(jī)制不足導(dǎo)致“消極怠政”等困境。新區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中易產(chǎn)生征地拆遷補(bǔ)償不均、勞資糾紛、人口基本公共服務(wù)不均、群體性事件等問(wèn)題，出現(xiàn)需求迫切而供給滯后、需求復(fù)雜而回應(yīng)簡(jiǎn)單等分歧。新區(qū)在利益吸納、風(fēng)險(xiǎn)防控、公共服務(wù)方面還需要時(shí)間和積累來(lái)進(jìn)一步匯聚資源、提升實(shí)效。

(五)基于江北新區(qū)現(xiàn)狀的延伸討論

江北新區(qū)從地理區(qū)位、設(shè)立時(shí)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制機(jī)制、目標(biāo)定位等方面綜合來(lái)看，在一定程度上具有新興國(guó)家級(jí)新區(qū)的地位，承擔(dān)著“窺一斑而知全豹”的樣本功能。因此，江北新區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)狀反映了國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新中的某些共性問(wèn)題，其突出體現(xiàn)為較好的機(jī)遇與較大的挑戰(zhàn)的并存并行。國(guó)家級(jí)新區(qū)既要抓住機(jī)遇快速發(fā)展，也要理性謀劃慎對(duì)挑戰(zhàn)。

就機(jī)遇而言，與一般經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、園區(qū)相比，國(guó)家級(jí)新區(qū)具有更高的戰(zhàn)略地位，更被地方政府所重視，更易獲得平臺(tái)、政策、定位等支持。早期設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍實(shí)行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，近期設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)強(qiáng)調(diào)、鼓勵(lì)先行先試、制度改革與體制創(chuàng)新，這些政策紅利有助于新區(qū)產(chǎn)生大規(guī)模產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也為新區(qū)社會(huì)治理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。國(guó)家級(jí)新區(qū)多遵循大部制、扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置思路，部門集約、編制精簡(jiǎn)、高效靈活，具有超越傳統(tǒng)行政區(qū)政府的現(xiàn)代化管理優(yōu)勢(shì)。由于成立時(shí)間不長(zhǎng)，尚未發(fā)生復(fù)雜的既定利益沖突，國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行體制機(jī)制改革破局的障礙較少、成本較低，具備在社會(huì)治理領(lǐng)域進(jìn)行較大規(guī)模和深度改革創(chuàng)新的基本條件。

就挑戰(zhàn)而言，目前管委會(huì)仍是浦東新區(qū)和濱海新區(qū)之外各國(guó)家級(jí)新區(qū)的主要管理機(jī)構(gòu)，這種體制容易導(dǎo)致下述問(wèn)題：管委會(huì)是政府派出機(jī)構(gòu)，存在法律主體資格不明等問(wèn)題；管委會(huì)與新區(qū)各行政區(qū)、功能區(qū)不具有明確隸屬關(guān)系，在資源調(diào)配、復(fù)雜事務(wù)處理中多依賴上級(jí)政府協(xié)調(diào)；管委會(huì)主要以招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，通常不具有社會(huì)事務(wù)管理職能，行政區(qū)則需要承擔(dān)繁瑣的社會(huì)事務(wù)管理職能，但不能分享新區(qū)招商引資帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)收益，可能會(huì)產(chǎn)生分歧和矛盾；部分新區(qū)由于沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，新區(qū)人員的薪酬由原來(lái)功能區(qū)或行政區(qū)承擔(dān)，存在同工不同酬現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往可能會(huì)挫傷工作人員的積極性。同時(shí)，國(guó)家級(jí)新區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，產(chǎn)生諸如流動(dòng)人口管理、外來(lái)勞動(dòng)者公共服務(wù)需求、失地農(nóng)民再就業(yè)等問(wèn)題，在很大程度上影響著國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理良性有序的發(fā)展。

三、國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的基本思路

基于國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理理論與實(shí)踐現(xiàn)狀的整體梳理，參照南京市江北新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的SWOT分析和延伸討論，筆者認(rèn)為，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于厘清其基本思路。

(一)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的宗旨目標(biāo)

“共建共治共享”社會(huì)治理格局是中國(guó)社會(huì)治理經(jīng)歷借鑒西方、探索本土、超越西方三個(gè)階段后形成的中國(guó)特色社會(huì)治理話語(yǔ)[10]，既具有理論創(chuàng)新價(jià)值，也具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。”[11]即是共建、共治和共享，其中共建是社會(huì)治理之基礎(chǔ)準(zhǔn)備，共治是社會(huì)治理之中心環(huán)節(jié)，共享是社會(huì)治理之最終歸屬，三者統(tǒng)一于“共”[12]。但“三共”格局究竟表現(xiàn)為怎樣的樣態(tài)，目前各地都處在實(shí)踐摸索過(guò)程中，并無(wú)統(tǒng)一、明確、具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有與之匹配的清晰路徑。筆者認(rèn)為，“三共”格局的構(gòu)建可以從三個(gè)維度展開：在區(qū)域上，從選定社區(qū)拓展到所在街道，再到整個(gè)新區(qū)；在領(lǐng)域上，從局部突破拓展到復(fù)制推廣，再到全面推進(jìn)；在投入上，從集中力量、特別關(guān)注、重點(diǎn)打造拓展到制度化、常態(tài)化、穩(wěn)定化。

首先，在區(qū)域選擇上，有關(guān)新區(qū)需要在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，考慮各街道的客觀差異與實(shí)際需求，綜合考量地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、行政力量、資源情況、居民自組織能力、利益緊密程度、前期治理基礎(chǔ)等情況，科學(xué)選定一到兩個(gè)社區(qū)及所在街道作為打造“三共”格局的先行區(qū)域，并以同心圓擴(kuò)散的方式不斷擴(kuò)大范圍，最終延至整個(gè)新區(qū)范圍。以江北新區(qū)為例，其直管區(qū)下轄七個(gè)街道，其中泰山街道有較好的地理位置和交通優(yōu)勢(shì)，街道轄區(qū)總面積57.2平方公里，常住人口約13萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型為主，教育、醫(yī)療資源豐富，居民參與社會(huì)建設(shè)的積極性較高，新區(qū)社會(huì)(城市)治理一體化云平臺(tái)就是以泰山街道錦城社區(qū)為試點(diǎn)，具備較好的社會(huì)治理創(chuàng)新基礎(chǔ)，因而可被列為重點(diǎn)區(qū)域。

其次，在領(lǐng)域選擇上，考慮到廣義的社會(huì)治理創(chuàng)新指向政治、經(jīng)濟(jì)之外的所有范疇，涉及的縱橫切面龐大而多元，有關(guān)新區(qū)可在社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化四者中選擇角度進(jìn)行重點(diǎn)突破。社會(huì)化強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體協(xié)同共治，可參考江蘇太倉(cāng)的“契約治理”模式，即基層政府與社區(qū)自治組織之間通過(guò)簽訂基層自治組織“依法履職事項(xiàng)”及“協(xié)助政府工作事項(xiàng)”等協(xié)議，以契約形式明確彼此權(quán)責(zé)。法治化強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式，可考慮以探索公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制為切入點(diǎn)，打造最優(yōu)法治營(yíng)商環(huán)境。智能化強(qiáng)調(diào)在社會(huì)治理中充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，可考慮以建設(shè)新區(qū)居民征信中心為切入點(diǎn)，構(gòu)建新區(qū)社會(huì)信用體系。專業(yè)化強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理科學(xué)化程度和高素質(zhì)隊(duì)伍建設(shè)等，可考慮攜手高校，全面提升新區(qū)社會(huì)治理隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

最后，在投入力量上，由于社會(huì)治理涉及方方面面，從“緊急”和“重要”程度“四象限”分析來(lái)看，常規(guī)狀態(tài)下的社會(huì)治理事項(xiàng)多屬于“重要不緊急”，較難吸引主要領(lǐng)導(dǎo)的持續(xù)、高度關(guān)注，也較難成為財(cái)力投入的首要、絕對(duì)保障范疇。有關(guān)新區(qū)可采取以年度重點(diǎn)工作、體制機(jī)制創(chuàng)新突破口、績(jī)效考核重點(diǎn)等方式，在一定周期內(nèi)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)打造，從集中匯聚力量、領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注、全力重點(diǎn)打造拓展到制度化、常態(tài)化、穩(wěn)定化運(yùn)行。

(二)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的核心場(chǎng)域

從橫向和縱向、內(nèi)涵和外延、深度和廣度來(lái)看，社會(huì)治理是包羅萬(wàn)象、內(nèi)涵豐富、要素復(fù)雜的一個(gè)概念。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)治理必然在不同時(shí)期、不同環(huán)境下有著不同的具體指向與核心場(chǎng)域?，F(xiàn)階段，中國(guó)的“社會(huì)治理主要指基層社會(huì)治理，而不是高層社會(huì)，也不是上層社會(huì)的治理。高層社會(huì)和上層社會(huì)都屬于國(guó)家治理范疇，社會(huì)治理主要指基層社會(huì)治理”[13]。

從時(shí)代背景和中央政策來(lái)看，進(jìn)入新時(shí)代后我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，表現(xiàn)在社會(huì)治理領(lǐng)域則是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)治理需求和社會(huì)治理供給不平衡不充分之間的矛盾，而美好生活需要及社會(huì)治理需求主要來(lái)自于基層、來(lái)自于群眾。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)”[14]?；鶎由鐣?huì)治理更能回應(yīng)新時(shí)代主要矛盾的變化，相對(duì)于中層、上層等層次來(lái)說(shuō)，也得到中央政策、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人更多的關(guān)注。

從社會(huì)治理的內(nèi)涵和構(gòu)成來(lái)看，社會(huì)治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，有別于國(guó)家治理、政府治理等治理范疇。后兩者通常傾向于治理的宏觀和中、高范疇，國(guó)家治理“實(shí)際上是在政權(quán)屬于人民的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)的體系和過(guò)程；是指在堅(jiān)持、鞏固和完善我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)根本制度和基本制度的前提下，科學(xué)民主依法有效地進(jìn)行國(guó)家和社會(huì)管理；是指堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、統(tǒng)籌各方的格局下的治國(guó)理政”[15]。政府治理主要涉及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、履職能力等方面，是基于國(guó)家利益與發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)治理以基層公眾需求為導(dǎo)向，提供相應(yīng)的公共服務(wù)，更多體現(xiàn)在對(duì)于公眾權(quán)利的保障與滿足。因此，社會(huì)治理較國(guó)家治理、政府治理更傾向于指向基層治理范疇。

有鑒于此，國(guó)家級(jí)新區(qū)在社會(huì)治理創(chuàng)新探索過(guò)程中，宜以基層社會(huì)治理創(chuàng)新作為核心場(chǎng)域，積極開展基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，瞄準(zhǔn)城市社區(qū)治理和農(nóng)村村莊治理，注重自下而上的治理邏輯，逐步推動(dòng)新區(qū)社會(huì)治理的整體性創(chuàng)新。

(三)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的運(yùn)行要素

近年來(lái)，社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)成為各級(jí)、各地政府積極開展的重要實(shí)踐，形成了豐富多樣的治理創(chuàng)新實(shí)踐，其中蘊(yùn)含著一些共同的運(yùn)行要素值得總結(jié)提煉。國(guó)家級(jí)新區(qū)在社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中可根據(jù)實(shí)際情況，因時(shí)、因地、因區(qū)制宜地組合使用黨建引領(lǐng)、“三治”融合、數(shù)據(jù)應(yīng)用、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)以及小微治理等思路，并在此基礎(chǔ)上選擇性參考，實(shí)現(xiàn)交融復(fù)合創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)治理的新區(qū)特有面貌。

一是黨建引領(lǐng)。系指黨組織在社會(huì)治理中主動(dòng)積極地發(fā)揮模范帶頭作用，并采取系統(tǒng)完善的方式方法。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線[16]。從福田經(jīng)驗(yàn)、紅色網(wǎng)格經(jīng)驗(yàn)等先進(jìn)社會(huì)治理模式可以看出，各地對(duì)黨建引領(lǐng)高度重視，通過(guò)明確實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部普遍直接聯(lián)系群眾制度，建立黨建聯(lián)席會(huì)議，建立需求、資源、項(xiàng)目三張清單，落實(shí)雙報(bào)到、雙報(bào)告制度，建立網(wǎng)格黨支部任務(wù)清單等，進(jìn)一步融洽黨群、干群關(guān)系，將基層黨建與基層社會(huì)緊密結(jié)合，充分發(fā)揮黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而做到“以人民為中心、以問(wèn)題為導(dǎo)向、以創(chuàng)新為關(guān)鍵、以制度為保障，把黨的群眾路線貫穿到各領(lǐng)域全過(guò)程”[17]。

二是“三治”融合。系指在社會(huì)治理中將自治、法治與德治相結(jié)合，即權(quán)力的歸位和社會(huì)權(quán)利的到位[18]。中央政法委提出，“堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，是新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的精髓，也是新時(shí)期基層社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向”。以楓橋經(jīng)驗(yàn)、桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)為代表的多地社會(huì)治理探索，都強(qiáng)調(diào)了自治、德治和法治的有效融合、相互補(bǔ)充，通過(guò)搭建鄉(xiāng)賢評(píng)理堂、百姓參政團(tuán)、陽(yáng)光議事廳、村民議事會(huì)、坊間論壇、村民論壇等不同形式的群眾參政議政平臺(tái)，建立市、鎮(zhèn)、村三級(jí)道德評(píng)議組織，成立道德法庭及設(shè)立道德基金，健全完善道德模范先進(jìn)典型的評(píng)選表彰及學(xué)習(xí)宣傳機(jī)制，推進(jìn)“警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)”對(duì)接機(jī)制全覆蓋，引導(dǎo)各級(jí)干部運(yùn)用法治思維和法治方式服務(wù)群眾，有效增強(qiáng)公眾參與度，化解社會(huì)矛盾糾紛，降低刑事警情，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安。

三是數(shù)據(jù)應(yīng)用。系指利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)及信息平臺(tái)等媒介，達(dá)到社會(huì)治理的智能化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平?！睆挠鄳c經(jīng)驗(yàn)、浦口大聯(lián)勤模式可以看出，數(shù)據(jù)技術(shù)在基層社會(huì)治理中可以發(fā)揮重大作用。通過(guò)完善政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)電子工作平臺(tái)、智網(wǎng)工程、智能手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、社會(huì)綜合治理云平臺(tái)、采集喚醒和激活沉睡數(shù)據(jù)、提升回應(yīng)速度等方式，可以解決服務(wù)群眾“最后一公里”甚至“最后一米”問(wèn)題，提升了社會(huì)治理創(chuàng)新的效能、效率和效果。

四是精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。系指基層社會(huì)治理除了同質(zhì)化公共服務(wù)、解決普遍性公共問(wèn)題外，也要關(guān)注公眾需求的差異性，從實(shí)際出發(fā)，注重個(gè)性化，有針對(duì)性地解決問(wèn)題。從麻柳經(jīng)驗(yàn)、大連經(jīng)驗(yàn)等模式可以看出，基層社會(huì)治理具有靶向應(yīng)對(duì)、精準(zhǔn)治理的趨勢(shì)。有關(guān)新區(qū)在探索實(shí)踐中，可以通過(guò)八步工作法、民意直通車、社區(qū)志愿行動(dòng)、重點(diǎn)特殊人群心理輔導(dǎo)、突發(fā)事件心理介入引導(dǎo)、社區(qū)居民心理咨詢、“1+3+N”(社區(qū)黨組織+居民議事會(huì)、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站+各類群眾協(xié)會(huì)組織)治理結(jié)構(gòu)、引入培育社會(huì)公益組織等方式，將社會(huì)治理全方位拓展到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、綠色環(huán)保等民生領(lǐng)域，有效地回應(yīng)公眾的利益訴求。

五是小微治理。系指社會(huì)治理立足于社區(qū)，將社區(qū)治理任務(wù)、方案、措施等予以落細(xì)、落小、落實(shí)?！拔⒅卫怼奔仁巧鐣?huì)治理精細(xì)化的客觀需求，也是社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)施場(chǎng)域和實(shí)現(xiàn)形式。黨的十八屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。當(dāng)下，很多國(guó)家級(jí)新區(qū)出現(xiàn)新市民激增、超大型樓盤不斷涌現(xiàn)、社區(qū)服務(wù)范圍受限、基層群眾自治組織懸浮、群眾參與“脫嵌”等現(xiàn)象，亟須符合社會(huì)治理重心向基層下移、符合社會(huì)治理精細(xì)化趨勢(shì)的小微治理理念。從浦東經(jīng)驗(yàn)、福田經(jīng)驗(yàn)、浦口泰山街道微治理等模式可以看出，小微治理能夠促進(jìn)政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，其劃小社會(huì)治理單元、關(guān)注居民日常生活以及構(gòu)建居民緊密利益共同體、社區(qū)清單制度、社區(qū)共治協(xié)商平臺(tái)等做法，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的人性化和回應(yīng)性。

(四)國(guó)家級(jí)新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政策創(chuàng)新被定義為，一個(gè)政府采納一個(gè)對(duì)它而言是“新”的項(xiàng)目，而不論該項(xiàng)目以前是否在其他時(shí)間、其他地點(diǎn)被采用過(guò)[19]。政策創(chuàng)新擴(kuò)散意指政策創(chuàng)新經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，經(jīng)由特定的渠道在政府間傳播并被采納的過(guò)程。埃弗雷特·羅杰斯指出，創(chuàng)新擴(kuò)散的傳播過(guò)程可以用一條S形曲線來(lái)描述：隨著時(shí)間的推移，政策擴(kuò)散往往經(jīng)歷擴(kuò)散緩慢期、快速擴(kuò)散期、擴(kuò)散平穩(wěn)期等三個(gè)基本階段。在擴(kuò)散早期(緩慢期)，采用者很少，進(jìn)展速度也很慢；當(dāng)采用者人數(shù)擴(kuò)大到居民的10%～25%時(shí)，進(jìn)展突然加快，曲線迅速上升并保持這一趨勢(shì)，即所謂的“起飛期”(快速擴(kuò)散期)；在接近飽和點(diǎn)時(shí)，進(jìn)展又會(huì)減緩(擴(kuò)散平穩(wěn)期)[20]。

從我國(guó)中央政策的沿革、各地社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)治理實(shí)踐大致經(jīng)歷1978—1992年孕育期、1992—2012年探索期、2012年至今深化期三個(gè)階段。對(duì)于社會(huì)治理而言，這個(gè)過(guò)程從孕育期放松社會(huì)領(lǐng)域管控、釋放社會(huì)活力，到探索期的構(gòu)建社會(huì)治理基本框架，再到深化期的全面深化社會(huì)治理變革；對(duì)于社會(huì)治理政策創(chuàng)新擴(kuò)散而言，這個(gè)過(guò)程從政策創(chuàng)新被少量采用到被大量使用，到被穩(wěn)定使用。結(jié)合各地社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)際案例，大致可以得出一個(gè)結(jié)論：這三個(gè)階段中社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展曲線與政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程曲線是較為一致的，當(dāng)下社會(huì)治理創(chuàng)新正處于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的第三個(gè)階段或第二個(gè)階段的中后期，政策擴(kuò)散進(jìn)展在數(shù)量上仍然表現(xiàn)出蓬勃?jiǎng)蓊^，但質(zhì)量上實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新元素增速減緩，表現(xiàn)出創(chuàng)新要素不鮮明、各地同質(zhì)重復(fù)、沉淀成本等現(xiàn)象。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化的背景下，社會(huì)治理創(chuàng)新成為從政策制度層面因應(yīng)化解社會(huì)發(fā)展不充分問(wèn)題的重要抓手。因此，我們要改變過(guò)去較為粗放的社會(huì)管理模式，進(jìn)入精細(xì)化社會(huì)治理的新階段。異質(zhì)的、深度的、內(nèi)涵式的“高質(zhì)量創(chuàng)新”將成為各地政府治理創(chuàng)新的訴求、目標(biāo)和原則，形式的、重復(fù)的、概念式的創(chuàng)新將逐步被前者替代，這是新時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的必然發(fā)展趨勢(shì)，也是重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，在社會(huì)治理領(lǐng)域，包括江北新區(qū)在內(nèi)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，目前最主要的任務(wù)并不是刻意求新、求異、求特，而是應(yīng)該貫徹落實(shí)現(xiàn)行的、已有的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，落實(shí)相關(guān)理念，深度開展行動(dòng)，理性分析成效，權(quán)衡利弊得失，選擇提升策略，并最終實(shí)現(xiàn)異質(zhì)的、深度的、內(nèi)涵式的“高質(zhì)量創(chuàng)新”。這無(wú)疑也是社會(huì)治理領(lǐng)域的“高質(zhì)量發(fā)展”。