公共管理理論視角下政府管理改革路徑研究

劉綺莉

(蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，為有效克服和解決傳統(tǒng)政府管理的弊端與問(wèn)題，發(fā)起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，取得了一定成效，對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府管理改革提供了相應(yīng)借鑒和參考。結(jié)合我國(guó)國(guó)情和治理現(xiàn)代化需要，要從公共管理理論中尋找適合我國(guó)的管理模式與經(jīng)驗(yàn)，在繼續(xù)發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)的政府管理向權(quán)責(zé)明晰的政府治理轉(zhuǎn)型升級(jí)，從本質(zhì)上推進(jìn)國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

一、公共管理理論：政府管理改革路徑的基礎(chǔ)視角

公共管理是公共組織按照相關(guān)規(guī)則以獨(dú)自或協(xié)作的方式管理、處理公共事務(wù)的活動(dòng)。從本質(zhì)上看，傳統(tǒng)公共管理強(qiáng)調(diào)的是政治管理，是以職能為基礎(chǔ)開展行政管理的活動(dòng)。與之不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)追求最大效益和最高效率，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)化理念和成本化思維，開展政府管理活動(dòng)。

(一) 公共管理理論的內(nèi)涵及演變

在西方工業(yè)化與城市化發(fā)展進(jìn)程中，形成了傳統(tǒng)的公共管理思維，強(qiáng)調(diào)用國(guó)家力量來(lái)推進(jìn)社會(huì)發(fā)展。在傳統(tǒng)公共管理理論形成初期，政府被認(rèn)為是民意的代表，重視發(fā)揮政府在提升社會(huì)管理與運(yùn)行效率中的職責(zé)。傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為公共管理活動(dòng)由政治與行政兩部分構(gòu)成，政治依靠立法機(jī)制來(lái)收集和表達(dá)民眾的意志，行政則主要依靠國(guó)家機(jī)器來(lái)實(shí)踐國(guó)家意志。該理論強(qiáng)調(diào)效率與效益，是西方長(zhǎng)期歷史淵源、現(xiàn)代革命和自由主義思想的融合產(chǎn)物，在理論應(yīng)用初期，發(fā)揮了強(qiáng)大的作用。但上個(gè)世紀(jì)60年代末期，該理論弊端日益凸顯，新公共管理理論呼之欲出。正如新公共管理理論首位提出者克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)所言，“新公共管理理論”并非新理論或新學(xué)派，而是公共管理領(lǐng)域的新思潮。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)或者準(zhǔn)市場(chǎng)的方法來(lái)對(duì)政府的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行改造，通過(guò)引入效率與效益理念，使用成本考核思維來(lái)提升政府工作效率。理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)責(zé)權(quán)匹配，明確管理目標(biāo)，由專業(yè)管理人員來(lái)具體管理，并重視結(jié)果控制。新公共管理理論倡導(dǎo)引入市場(chǎng)化理念和競(jìng)爭(zhēng)體系，推進(jìn)公共管理活動(dòng)高效發(fā)展。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的探索與實(shí)踐，形成了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的競(jìng)爭(zhēng)式管理，效率為本的戰(zhàn)略管理和結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理，以及以顧客為取向的回應(yīng)性管理。該理論以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，為公共管理研究拓展了競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)等新的研究視角，在西方公共管理改革實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

(二) 具有我國(guó)特色的公共管理理論

不同于西方公共管理的“效率為先”，我國(guó)公共管理理論首要強(qiáng)調(diào)“人民價(jià)值”，這與我國(guó)根本的政治立場(chǎng)相關(guān)。西方公共管理理論中，過(guò)多強(qiáng)調(diào)“效率至上”，以至于公共管理成為追求最高效率、實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)的“工具”，喪失了公共管理應(yīng)有的“公共”本質(zhì)和必要的公共精神，使公共管理的目標(biāo)與價(jià)值走進(jìn)“誤區(qū)”，引發(fā)公共管理新的價(jià)值危機(jī)。結(jié)合全球公共管理領(lǐng)域的理論探索及實(shí)踐應(yīng)用，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)特征，在當(dāng)前推進(jìn)政府管理改革進(jìn)程中，重點(diǎn)研究如何構(gòu)建行為規(guī)范、高效廉潔的政府，重點(diǎn)探索如何對(duì)我國(guó)公共管理體系架構(gòu)進(jìn)行合理改革，從而塑造服務(wù)、人本的全新公共管理管理模式。在我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代環(huán)境和全球各國(guó)公共部門的實(shí)踐改革對(duì)我國(guó)公共管理理論研究提供了新的素材、方法，同時(shí)也提出了新的更高要求。據(jù)此，使用公共理論研究視角，既強(qiáng)調(diào)公共資源分配與供給過(guò)程中的效率、公共服務(wù)體系的高質(zhì)量，也追求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、民主。

二、提高公共管理的有效性：政府管理改革的現(xiàn)實(shí)訴求

隨著社會(huì)不斷變革，尤其在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化并存的今天，政府管理面臨威脅和挑戰(zhàn)，特別是社會(huì)力量薄弱，公共治理與服務(wù)的“空白”區(qū)域等問(wèn)題凸顯。因此，需要從公共管理理論中尋求適合我國(guó)政府管理的經(jīng)驗(yàn)，融入我國(guó)國(guó)情，有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展。

(一) 高效服務(wù)群眾難度加大：社會(huì)變革對(duì)政府管理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

政府是為群眾服務(wù)的組織，只有對(duì)群眾進(jìn)行有效管理，為群眾提供高質(zhì)量服務(wù)，才能真正獲得群眾認(rèn)同。在市場(chǎng)化、信息化推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)逐漸從傳統(tǒng)的“整合型社會(huì)”轉(zhuǎn)向“分化型社會(huì)”。在新的社會(huì)環(huán)境下，社會(huì)成員的價(jià)值理念、交往方式和利益訴求逐漸向多元化發(fā)展。因此，現(xiàn)有的政府管理模式很難及時(shí)有效應(yīng)對(duì)大眾個(gè)性化、多樣化的現(xiàn)實(shí)訴求。由此，如何有效、高效服務(wù)群眾，并實(shí)現(xiàn)政府的有效管理，面臨新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。這就要求政府結(jié)合已經(jīng)變化的社會(huì)環(huán)境，對(duì)管理結(jié)構(gòu)、模式和服務(wù)理念進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)群眾的管理目標(biāo)。

(二) 從政府管理到協(xié)同治理：適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需要

政府管理與社會(huì)管理共同構(gòu)成了公共管理體系。政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，為公民提供公共服務(wù)，維護(hù)公民的合法權(quán)益，滿足社會(huì)公共需求。在傳統(tǒng)管理思維中，政府管理主要，也只能有政府“獨(dú)家”履行。但在市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下，以非政府組織為代表的公共管理組織逐漸參與其中，甚至一些私人組織也開始承擔(dān)部分職能，形成了由政府與非政府組織、私人組織共同參與的公共管理體系。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府想要對(duì)社會(huì)、大眾進(jìn)行有效管理，就必須根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理現(xiàn)狀的變化進(jìn)行創(chuàng)新。推進(jìn)政府管理改革，構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是目前政府管理工作創(chuàng)新的根本依據(jù)，也是創(chuàng)新政府管理機(jī)制以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需要。

(三) 提高公共管理有效性：充分履行政府管理職能的現(xiàn)實(shí)選擇

推進(jìn)政府管理改革是對(duì)政府職能定位、管理權(quán)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制再思考、再設(shè)計(jì)的過(guò)程。從公共管理理論視角看，推進(jìn)政府管理改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀需要，也是政府管理能力提升的現(xiàn)實(shí)需要。政府是國(guó)家治理體系的主體，結(jié)合治理現(xiàn)代化建設(shè)環(huán)境，要在堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政府主體職能，提高公眾參與公共管理的積極性，通過(guò)完善法治保障，從而構(gòu)建社會(huì)協(xié)同治理新格局。因此，通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)管理方式和流程進(jìn)行改進(jìn)，提升協(xié)同治理能力，從而全面履行政府職能，更好更有效開展公共管理活動(dòng)。履行政府管理職能，需要在社會(huì)實(shí)踐中做好公共管理，并根據(jù)實(shí)踐狀況不斷調(diào)整、優(yōu)化。為有效提高公共管理有效性，需要政府研判大眾生存形態(tài)的差異化訴求，將現(xiàn)有和全新公共管理力量充分融合，充分履行政府管理職能，從而形成由黨領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)踐的多元協(xié)作社會(huì)治理模式。

三、公共管理理論視角下政府管理改革路徑選擇

在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，公共管理理論為政府管理改革提供了創(chuàng)新理念和方法參考。面對(duì)新時(shí)期發(fā)展形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)該從公共管理理論中積極探尋可借鑒的優(yōu)勢(shì)理念和模式，通過(guò)發(fā)展社會(huì)力量，改變傳統(tǒng)政府管理模式中，社會(huì)力量缺失、政府越位等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)國(guó)家治理到協(xié)同治理的積極轉(zhuǎn)變。

(一) 從政府管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，構(gòu)建“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”的政府管理結(jié)構(gòu)

在推進(jìn)我國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要推動(dòng)政府管理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，通過(guò)重塑“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”的全新關(guān)系，使傳統(tǒng)的治理對(duì)象升級(jí)為治理主體，形成社會(huì)全員協(xié)同參與、協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)明顯的現(xiàn)代治理體系。要完善制度約束，對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行制度安排，限制政府權(quán)力，規(guī)范組織行為。要優(yōu)化管理導(dǎo)向，注重塑造服務(wù)化、協(xié)同化治理體系。要變革觀念，樹立整體政府觀。通過(guò)依法行政、規(guī)范行政審批制度，切實(shí)提升政府治理效能。要注重構(gòu)建政府跨界協(xié)同機(jī)制，重視發(fā)揮各級(jí)政府之間、政府與非政府之間的協(xié)作關(guān)系，通過(guò)創(chuàng)新政府服務(wù)手段，提高協(xié)同治理效能。要充分支持社會(huì)組織發(fā)展，充實(shí)公共治理力量，通過(guò)構(gòu)建多元協(xié)作的社會(huì)治理模式，充分發(fā)揮社會(huì)組織在協(xié)同治理中的價(jià)值。

(二) 從國(guó)家中心轉(zhuǎn)向人民中心，詮釋“人民為本”的政府管理價(jià)值

與西方公共管理所追求的效益與效率目標(biāo)不同，我國(guó)政府管理改革以人民滿意、服務(wù)人民為價(jià)值遵循。政府管理是在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下，服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾的職責(zé)行為。因此，要以人民滿意為管理目標(biāo)，全面創(chuàng)新政府治理機(jī)制。將是否滿足人民群眾需要作為政府管理改革的基本要求，改變傳統(tǒng)的“國(guó)家中心”管理思維，以服務(wù)大眾提升政府管理水平。要不斷創(chuàng)新政府管理理念和管理方式，構(gòu)建“管理+服務(wù)”的全新管理模式。通過(guò)及時(shí)研判大眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需要，構(gòu)建公平保障機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)公平均等化發(fā)展。

(三) 從單一力量轉(zhuǎn)向合力參與，探索多元要素參與的政府管理范式

管理高效化是政府管理改革的核心目標(biāo)之一，推進(jìn)有關(guān)力量協(xié)同參與是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要要求。要重點(diǎn)解決政府管理定位不準(zhǔn)、權(quán)責(zé)不清晰等問(wèn)題，加快政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)各類機(jī)構(gòu)、各種力量高效銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，完善政府管理參與力量，切實(shí)提升政府管理機(jī)制的公信力與影響力。要重視發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新政府管理形式，為大眾設(shè)置便捷、高效的服務(wù)模式，提升服務(wù)質(zhì)量。要重視引入市場(chǎng)化、社會(huì)化力量，推進(jìn)公共管理資源整合，引入政府購(gòu)買、志愿服務(wù)等全新服務(wù)形式，彌補(bǔ)政府管理不足。要建立協(xié)同參與思維，共同應(yīng)對(duì)公共管理難題，通過(guò)探索多元要素參與的政府管理范式，從而實(shí)現(xiàn)政府管理價(jià)值。

(四) 從薄弱約束轉(zhuǎn)向多方監(jiān)督，構(gòu)建“高效、廉潔、公平”的政府管理體系

在推進(jìn)政府管理改革進(jìn)程中，對(duì)政府管理行為進(jìn)行科學(xué)、有效監(jiān)督，至關(guān)重要。要以政府組織結(jié)構(gòu)的法定化為基礎(chǔ)，推進(jìn)政府權(quán)力“清單”建設(shè)，減少微觀事務(wù)管理，從法律制度上規(guī)范政府的權(quán)力、職責(zé)和管理流程，通過(guò)完善行政審批制度，實(shí)現(xiàn)政府管理機(jī)制的自我約束。要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，補(bǔ)齊政府管理短板，針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)決策與監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。要優(yōu)化監(jiān)督模式，明確監(jiān)督內(nèi)容，對(duì)管理效能、決策制定、政府人員和管理行為進(jìn)行全面監(jiān)督，推進(jìn)政府管理機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)構(gòu)建監(jiān)察監(jiān)督、新聞?shì)浾?、大眾監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督相融合的監(jiān)督機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)需求、服務(wù)大眾需要，發(fā)揮多元監(jiān)督力量，提升監(jiān)督水平，改善傳統(tǒng)政府管理活動(dòng)的一元管控模式，實(shí)現(xiàn)“高效、廉潔、公平”的政府管理目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

扎實(shí)推進(jìn)政府管理改革是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景下我國(guó)特色社會(huì)主義制度不斷完善的現(xiàn)實(shí)需要，也是符合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇。在推進(jìn)政府管理改革時(shí)，要堅(jiān)持人民為本的改革導(dǎo)向，將人民期待與要求作為推進(jìn)政府管理改革的現(xiàn)實(shí)遵循。要從整體觀角度來(lái)考慮政府管理選擇的路徑，通過(guò)綜合多領(lǐng)域力量，凝聚最大改革合力。要堅(jiān)持正確的改革方法論，將頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合。在政府自身改革進(jìn)程中，通過(guò)提升政府治理能力，增進(jìn)政府治理效能，構(gòu)建人民滿意、現(xiàn)代高效的政府治理體系。