我國城市用地管控的不足、原因與對策

瞿理銅 趙麗娜

(1.中國浦東干部學(xué)院 博士后科研工作站，上海 201204；2.中共湖南省委黨校 湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

一、引言

(一)研究背景及意義

黨的十九大報告指出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。這三條控制線，旨在處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的空間格局關(guān)系，著眼于推動經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，是美麗中國建設(shè)最根本的保障。當(dāng)前，我國土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)不同步的態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示，1990—2000年，我國城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，而城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，兩者相差1.71倍；2000—2010年間，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，兩者相差1.85倍；2010—2017年間，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大38.73%，城鎮(zhèn)人口僅增長21.45%，兩者仍相差1.85倍。城市建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大與城鎮(zhèn)人口增長的步調(diào)不一致，城市建設(shè)用地過度擴(kuò)張，部分城市甚至出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象，城市建設(shè)用地效益沒有得到充分體現(xiàn)。鑒于此，本研究對當(dāng)前我國城市用地管控中存在的不足之處進(jìn)行剖析，并挖掘其深層次原因，提出相應(yīng)的對策建議，以期更好地管控城市用地行為。

(二)國內(nèi)外研究綜述1.國外研究綜述

霍華德(1898)提出田園城市理論，將人類社區(qū)包圍于田地或花園的區(qū)域之中，在中心城區(qū)外圍設(shè)立永久性綠帶以限制城市的發(fā)展，對城市風(fēng)貌、城市有機(jī)體進(jìn)行了總體規(guī)劃，是一種平衡住宅、工業(yè)和農(nóng)業(yè)區(qū)域比例的城市規(guī)劃理念。賴特(1932)提出廣畝城市理論，追求完全分散的、低密度、獨立功能的城市用地發(fā)展。[1]

英國1938年頒布的《大倫敦綠帶規(guī)劃法案》在倫敦周邊確定了環(huán)城綠帶用地，1944年的《大倫敦規(guī)劃》正式劃定綠帶環(huán)，以限制城市無序擴(kuò)張[2]。美國，20世紀(jì)60年代以來，面對城市蔓延帶來的系列問題，先后出現(xiàn)了增長管理、精明增長等理論思潮，并進(jìn)行了城市增長管理和土地利用管制政策改革的實證探索。UGB(Urban Growth Boundary)便是在這種背景下，在美國塞勒姆市被首次提出，通過劃定城市與農(nóng)村地區(qū)之間的界線，以限制城市地區(qū)的增長[3]。Nelson和Moore(1993)認(rèn)為美國最早應(yīng)用城市增長邊界控制的實例當(dāng)屬1976年美國俄勒岡州塞勒姆市在管理城市增長和保護(hù)原始農(nóng)田所出臺的措施[4]。

Peter Hall(1973)指出，城市發(fā)展受地理因素的約束，即城市增長的地理形態(tài)受到自然地形條件、土地權(quán)屬類型、重大交通設(shè)施部署以及國家或團(tuán)體投資策略的影響；城市發(fā)展容控包括城市增長的界線控制，同時包含與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施政策和發(fā)展戰(zhàn)略[5]。

Hoch(2000)認(rèn)為，激勵式區(qū)劃和績效式區(qū)劃能夠引導(dǎo)城市發(fā)展空間區(qū)位和提高城市發(fā)展密度。Sorensen(2002)指出日本城市化區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地稅收減免造成城市地價上漲，使得地方政府很難有足夠的資金提供城市開發(fā)所需要的用地和基礎(chǔ)設(shè)施[6]。

2.國內(nèi)研究綜述

我國對于城市用地管控的研究晚于西方發(fā)達(dá)國家，大部分以經(jīng)驗借鑒和引入為主進(jìn)行研究，偏重于城市規(guī)劃、制度、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相關(guān)研究集中于單項政策工具在我國的適應(yīng)性和可行性評價。雖然我國還沒有法律意義上的城市增長邊界，但是在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中都有類似的管控邊界設(shè)置，并以不同管制分區(qū)輔以管制規(guī)則、開發(fā)許可和用地指標(biāo)控制等手段予以實施保障。鐘文樹(1985)[7]在《談?wù)湎Ц亍芬晃闹刑岢龀青l(xiāng)基本建設(shè)用地的日益增加與我國耕地數(shù)量劇減之間的矛盾，因此必須精打細(xì)算，控制建設(shè)用地面積。徐國弟(1988)[8]最先提出對城市建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)管控，他認(rèn)為對于計劃部門來講，要主動地與土地部門一起做好建設(shè)用地需求的科學(xué)預(yù)測，并搞好建設(shè)用地與整個基本建設(shè)的綜合平衡工作。陳瑋(1989)[9]首次運用數(shù)學(xué)方法研究并預(yù)測了城市建設(shè)用地需求量。袁健(2004)[10首次從土地供應(yīng)調(diào)控的角度，將城市建設(shè)用地分為基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)用地、房地產(chǎn)開發(fā)用地。季文光(2006)[11]認(rèn)為城市建設(shè)用地可以分為城市經(jīng)營性用地、城市非經(jīng)營性用地。陳國建(2002)、薛麗(2007)、左金睿(2009)、朱希剛(2010)等分別運用趨勢預(yù)測法、回歸預(yù)測方法、灰色系統(tǒng)預(yù)測模型、雙因素預(yù)測法、平均增長率法、趨勢預(yù)測法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測法、馬爾可夫鏈分析法以及組合預(yù)測模型等方法研究城市建設(shè)用地需求總量，對城市建設(shè)用地管控進(jìn)行了分析[12]。

嵇濤等(2014)利用緊湊度指數(shù)、建設(shè)用地擴(kuò)展系數(shù)及擴(kuò)展方向分析研究了不同階段建設(shè)用地時空動態(tài)特征，發(fā)現(xiàn)重慶主城區(qū)建設(shè)用地逐漸由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，城市形態(tài)由非緊湊型向緊湊型轉(zhuǎn)型，并且建設(shè)用地管控方向具有明顯的分異性[13]。

程永輝等(2015)從“多規(guī)合一”的角度對城市開發(fā)邊界的彈性尺度進(jìn)行了探討，為我國新時期下城市用地開發(fā)邊界的劃定提供了參考[14]。

高燕語和鐘太洋(2016)基于中國土地市場特征的理論框架，對全國及東部、中部和西部地區(qū)的城市進(jìn)行了回歸分析，以揭示土地市場結(jié)構(gòu)對城市建設(shè)用地擴(kuò)張影響的區(qū)域差異[15]。

同時，布買日也木·買買提等(2017)[16]、王濤等(2017)[17]、董景瑜和王三(2015)[18]、陳江龍等(2014)[19]分別以新疆、西安、重慶、南京為研究區(qū)域，分析了不同地區(qū)城市建設(shè)用地隨時間推移所體現(xiàn)出空間形態(tài)上的變化特征。

二、我國城市用地管控不足的主要表現(xiàn)

(一)城市建設(shè)用地需求總量預(yù)測不準(zhǔn)

1.地方政府對城鎮(zhèn)化趨勢研判不準(zhǔn)

根據(jù)大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化的趨勢應(yīng)該是人口向主要城市群和都市圈集聚，如美國人口主要集中在北大西洋沿岸城市群、五大湖流域城市群和西太平洋地區(qū)城市群，日本人口主要集中在以東京為中心的都市圈，韓國人口主要集中在以首爾為中心的都市圈，英國人口主要集中在以倫敦為中心的都市圈。因此，黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”。從長遠(yuǎn)來看，我國的人口也會主要流向粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群等城市群或都市圈，人口在城市之間的遷移將會成為未來城鎮(zhèn)化的一個重要趨勢，近年來各地推出的“搶人”大戰(zhàn)就是應(yīng)對這一趨勢的重要舉措。2011年，我國城鎮(zhèn)化率超過50%以后，城鎮(zhèn)化速度有所放緩，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入下半場。目前我國很多地方政府對城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢研究不到位，沒有發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在繼續(xù)推進(jìn)的過程中，土地供給政策更傾向于中西部地區(qū)，導(dǎo)致中西部地區(qū)很多城市人口減少了反而還獲得了更多的用地指標(biāo)，城市用地建設(shè)規(guī)模仍在擴(kuò)張，但部分城市卻出現(xiàn)了收縮現(xiàn)象。據(jù)清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授龍瀛的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國654個城市中已有180個城市，出現(xiàn)不同程度的經(jīng)濟(jì)、人口和資源收縮現(xiàn)象，且收縮趨勢還在進(jìn)一步加劇。

2.城鎮(zhèn)化趨勢判斷不準(zhǔn)導(dǎo)致城市人口規(guī)模預(yù)測不準(zhǔn)

城市人口規(guī)模是區(qū)域發(fā)展和城市吸引力共同作用的結(jié)果，全國和區(qū)域城鎮(zhèn)化的速度與規(guī)模本身就很難預(yù)測，個體城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及其對區(qū)域人口的綜合吸引力同樣充滿了不確定性，現(xiàn)實對規(guī)劃的適度偏離是必然的。

2002年，國內(nèi)曾有學(xué)者預(yù)測，2020年中國人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%，但根據(jù)2016年我國按實際情況統(tǒng)計后發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告》，2015年我國的城鎮(zhèn)化率就達(dá)到了56.1%。2007年，世界人口基金會預(yù)測到中國2030年的城鎮(zhèn)化率上升到64%，但《國家新型城鎮(zhèn)化(2014—2020)》的相關(guān)預(yù)測是到2020年我國城鎮(zhèn)化率將超過60%，2035年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到71%-73%之間，2050年將達(dá)到76%-79%之間[20]。

對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢預(yù)測不準(zhǔn)，將會對我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來嚴(yán)重后果，有專家對“十三五”時期年城鎮(zhèn)化增長率保持在1%以上提出質(zhì)疑，也有專家提出未來五年的城鎮(zhèn)化年增長率為0.8%。不同的預(yù)測結(jié)果，對國家城市發(fā)展政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地建設(shè)和預(yù)算投入等影響頗深，已成為當(dāng)下亟待解決的戰(zhàn)略性判斷問題。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市人口規(guī)模的預(yù)測越發(fā)難以準(zhǔn)確把握。地方政府在編制規(guī)劃過程中，僵化地理解城鎮(zhèn)化的反“S”曲線規(guī)律，認(rèn)為每個市縣城鎮(zhèn)化率都可以達(dá)到70-80%，預(yù)測城市人口規(guī)模的過程中缺乏從理論、實踐和歷史三個層面進(jìn)行分析，單純地認(rèn)為該地區(qū)城鎮(zhèn)人口還會不斷地增加，沒有考慮在城鎮(zhèn)化過程中人口在城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移這一新的動態(tài)演變趨勢，導(dǎo)致很多城市尤其是中小城市人口預(yù)測規(guī)模明顯高于其實際的人口規(guī)模。

3.城市人口規(guī)模預(yù)測不精準(zhǔn)導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求預(yù)測不準(zhǔn)

城市人口規(guī)模決定了城市建設(shè)用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，如果城市人口規(guī)模預(yù)測不準(zhǔn)，實際人口數(shù)超出了預(yù)測人口數(shù)較多，就會造成今后城市用地緊張，基礎(chǔ)設(shè)施超載，還會帶來一系列城市擁擠、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等社會問題；同時，如果城市預(yù)測人口數(shù)超出實際人口較多，又會導(dǎo)致土地資源或部分基礎(chǔ)設(shè)施閑置。實踐中我國地方政府對城市人口預(yù)測值往往高于實際值。有的地區(qū)為了使本地區(qū)人口數(shù)量達(dá)到鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣改市、縣級市升級為地級市的標(biāo)準(zhǔn)，往往會把人口規(guī)模數(shù)據(jù)做大一些，導(dǎo)致很多地區(qū)會對統(tǒng)計的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行夸大上報；再則，城市外來定居、暫住人口等人口流動的不確定性，致使人口規(guī)模預(yù)測過程中存在人口重復(fù)計算、重復(fù)統(tǒng)計等問題，使得土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化出現(xiàn)明顯背離的現(xiàn)象，各城市發(fā)展錯亂無章，無法進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，人口增長速度和城市建設(shè)用地面積增長速度已經(jīng)嚴(yán)重不相匹配，導(dǎo)致國內(nèi)建設(shè)用地需求預(yù)測不準(zhǔn)。

(二)城市生態(tài)用地保護(hù)不夠

2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措。生態(tài)用地是生態(tài)空間的重要載體，保護(hù)生態(tài)用地就是有效保護(hù)生態(tài)空間，但我國城市生態(tài)用地保護(hù)意識還有待加強(qiáng)，投入到生態(tài)建設(shè)方面的資金與力量不足，對生態(tài)紅線這條“生命線”有力堅守的缺失，造成生態(tài)用地處于岌岌可危的狀態(tài)。

1.城市生態(tài)用地保護(hù)意識有待進(jìn)一步增強(qiáng)

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。當(dāng)前我國城市建設(shè)過程中，城市環(huán)境污染比較嚴(yán)重，居民的生活環(huán)境質(zhì)量有所下降。我國污染物排放面廣量大，環(huán)境污染重，86%城市河段水質(zhì)超標(biāo)，水土流失面積356萬km2，森林覆蓋率(16.55%)低于全球平均水平(31.4%)，先污染后治理或邊污染邊治理的情況依然存在，部分地方政府甚至為了眼前的利益而經(jīng)常實施一些短期高利潤但對環(huán)境嚴(yán)重污染的項目。同時，我國城市發(fā)展過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)劃與發(fā)展中更加注重經(jīng)濟(jì)增長往往會忽視生態(tài)用地保護(hù)的重要性，廣大群眾從自身做起、從娃娃和青少年抓起、從家庭和學(xué)校教育抓起共同參與保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的意識還相對薄弱。

2.生態(tài)建設(shè)投入存在偏差

生態(tài)建設(shè)主要包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)、城市綠化規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)人居規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)社會規(guī)劃建設(shè)等。我國很多城市生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定沒有結(jié)合城市本身實際情況，對經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益和綜合效益項目投資效益分析不夠具體，許多城市在建設(shè)過程中投入了巨額資金和專業(yè)人才隊伍力量，事先卻沒有對資金使用情況進(jìn)行合理預(yù)估安排，在城市功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面沒有實現(xiàn)互補共贏，在資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面不相統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，投入的新工藝、新技術(shù)和新材料的研發(fā)推廣仍處于起步階段，整體建設(shè)預(yù)算與實際投入還存在較大的偏差。

3.生態(tài)紅線堅守不夠

生態(tài)紅線是保證生態(tài)環(huán)境安全的底線，是自繼18億畝耕地紅線后，另一道被上升到國家安全層面的“生命線”，生態(tài)紅線的守住與否直接關(guān)系到國家生態(tài)安全和未來的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國各級各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型多，保護(hù)地數(shù)量達(dá)10000多處，約占陸地國土面積的18%。就目前來說，我國對能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控不夠，對林地、濕地、荒漠生態(tài)空間保護(hù)和治理也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，近年來我國生物多樣性加速下降總體趨勢仍在持續(xù)，脊椎動物受威脅比例達(dá)21.4%,特有高等植物受威脅比例高達(dá)65.4%，這些數(shù)據(jù)仍處于下降趨勢，進(jìn)一步說明我國對生態(tài)紅線的保護(hù)與堅守還待更具體、更完善。

三、我國城市用地管控不足的主要原因

(一)土地出讓金歸地方政府實際擁有

1989年5月，財政部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規(guī)定國有土地使用權(quán)出讓收入與城市土地開發(fā)建設(shè)費用實行“收支兩條線”方式管理。上繳財政的土地使用權(quán)出讓收入統(tǒng)一計入中央和地方財政預(yù)算內(nèi)，進(jìn)行必要扣除后，中央財政與地方財政分配比例為4：6。當(dāng)年7月，中央將土地出讓收入提取比例下降至32%，半年后，出讓土地使用權(quán)出讓收入統(tǒng)稱為“土地出讓金”，上繳中央財政的比例下調(diào)為5%，因土地開發(fā)成本無法核實，中央獲得的土地出讓金收入逐步下滑。

直到1994年，我國開始實施分稅制財政管理體制，中央與地方的財政分成比例發(fā)生了調(diào)整，地方財政支出壓力開始加大，土地出讓金全部劃歸地方所有，以便于城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和發(fā)展，這就成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，使得地方政府具有不斷擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模的沖動。

國務(wù)院發(fā)展研究中心一份調(diào)研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上[21]。

(二)地方政府土地財政過多依靠新增建設(shè)用地

我國土地財政收入指預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的各種收入，包括與土地出讓相關(guān)的稅收收入，以土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費等為主的非稅收入，還包括政府土地抵押融資所得。中國式土地財政主要是依靠新增建設(shè)用地創(chuàng)造財政收入，地方財政需求主要是通過出讓新增建設(shè)用地獲取土地出讓金來滿足，城市舊城更新推進(jìn)力度不大、方式不多、機(jī)制不活。

中國現(xiàn)有的土地財政形成機(jī)制是不夠完善的，土地財政過多依靠擴(kuò)大新增建設(shè)用地規(guī)模，通過出讓新增建設(shè)用地的方式來獲取地方政府的主要建設(shè)資金，導(dǎo)致出現(xiàn)很多快賣地、賤賣地的情況發(fā)生，犧牲子孫后代的利益。很多發(fā)達(dá)國家從機(jī)制上就改善了土地財政的來源，取得土地財政主要通過土地保有的稅收環(huán)節(jié)，而不是依靠新增建設(shè)用地的增量環(huán)節(jié)。

(三)地方政府考核機(jī)制不健全

當(dāng)前發(fā)展階段，雖然中央和地方政府一直強(qiáng)調(diào)“不以GDP論英雄”，但在各地實際考核中，對GDP、固定資產(chǎn)投資、財稅收入等指標(biāo)的隱性考核，半年、季度和全年上報指標(biāo)等現(xiàn)象依然存在，哪個地區(qū)GDP增長快，財政收入越高，哪個地區(qū)的地方官員升職越快，而對于文化建設(shè)、社會保障、環(huán)境治理等不能量化的指標(biāo)則選擇忽視，或者依靠上級政府來督導(dǎo)或督查。因此，這就導(dǎo)致地方政府官員為了過分追求“看得見”的政績工程，以多繳納稅收、多創(chuàng)造GDP為借口，推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而不顧土地財政帶來的一系列惡果，促使地方政府無節(jié)制地運作土地，想盡各種辦法征地賣地，甚至做出抬高地價等炒作行為。

四、相關(guān)建議

(一)科學(xué)研判城鎮(zhèn)化趨勢，框定城市建設(shè)用地總量

1.強(qiáng)化城市群發(fā)展意識，把握人口向中心城市和城市群集聚趨勢

發(fā)展城市群是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的客觀要求，是推動我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的重要推力。2017年我國人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.05%，相比2016年我國人口城鎮(zhèn)化率57.35%增長了1.7%。2018年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為59.58%，比上年末提高1.06個百分點，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計達(dá)到62.97%[22]。中心城市和城市群集中了最好的文化設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、住房設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)資源，對外來人口具有強(qiáng)有力的吸引力，這樣就帶來了人口分布會向中心城市和城市群集中轉(zhuǎn)移的趨勢。未來20年，人口和產(chǎn)業(yè)向中心城市和城市群集聚的特征將更加明顯，受規(guī)模效應(yīng)、交易成本、物流成本等因素影響，大多數(shù)服務(wù)、高新技術(shù)、金融、制造產(chǎn)業(yè)集聚效亦更加明顯。隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口向中心城市和城市群集聚，向優(yōu)質(zhì)的教育水平、較多的就業(yè)機(jī)會、個人發(fā)展空間和前景較好、經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的地區(qū)流動和集聚。

2.框定城市建設(shè)用地總量

在明確城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和科學(xué)預(yù)測城市人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，框定建設(shè)用地總量。隨著我國全面進(jìn)入新常態(tài)，受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律影響，要深刻把握城市群、都市圈比小城鎮(zhèn)更節(jié)約土地能源、更有活力效率、更符合產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，產(chǎn)業(yè)和人口更多向中心城市和城市群流動集聚、廣大中小城市吸引人口能力較弱的發(fā)展規(guī)律，科學(xué)地提升對各自城市發(fā)展定位及人口集聚能力的認(rèn)知。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格根據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學(xué)預(yù)測城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期后的城市人口規(guī)模，在此基礎(chǔ)上，按照國家城市規(guī)劃人均建設(shè)用地面積的標(biāo)準(zhǔn)，再合理框定城市建設(shè)用地的總量需求，合理規(guī)劃城市土地的承載能力。

(二)強(qiáng)化生態(tài)紅線管護(hù)1.劃定城市生態(tài)保護(hù)界限

科學(xué)劃定城市生態(tài)空間保護(hù)界限，并制定相關(guān)管制措施，強(qiáng)化城市生態(tài)空間用途管制，健全國土空間用途管制制度。針對城市不同片區(qū)生態(tài)空間的功能定位和建設(shè)控制要求，明確城市的生態(tài)空間布局與規(guī)劃，明確劃定城市生態(tài)保護(hù)界限的范圍，扎實做好邊界勘定工作，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線等多條生態(tài)線。力爭在2020年前，全面完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，做到“一線一策”，按照功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變、責(zé)任不削減的管控要求，嚴(yán)格實行管控。

2.動態(tài)監(jiān)測城市生態(tài)紅線演變

加強(qiáng)生態(tài)預(yù)測與預(yù)警體系建設(shè)，采取多角度多方位的監(jiān)管方式，對城市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵭袆討B(tài)監(jiān)控、定期評估、實時監(jiān)控和中長期預(yù)警相結(jié)合。充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、遙感技術(shù)和地理空間分析技術(shù)，與國家環(huán)境保護(hù)生態(tài)背景數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺與臺賬系統(tǒng)，實行數(shù)據(jù)信息共享，掌握城市生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動態(tài)變化。開展城市生態(tài)系統(tǒng)健康診斷與預(yù)測評估，對全國城市生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┘皶r評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，定期發(fā)布城市生態(tài)安全預(yù)警信息，為國家城市生態(tài)保護(hù)提供技術(shù)支撐。

3.不斷強(qiáng)化城市市民生態(tài)保護(hù)意識

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是需要組織全社會力量一同參與的偉大事業(yè)。積極搭建公眾參與平臺，調(diào)動群眾參與的積極性，強(qiáng)化城市市民的生態(tài)保護(hù)意識，增強(qiáng)城市市民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感。通過多形式、多層次、全方位的宣傳教育，使城市市民樹立綠色的生態(tài)文明觀，積極引導(dǎo)城市市民自覺培養(yǎng)綠色出行、再生水利用和垃圾分類意識，倡導(dǎo)綠色生活模式。注重城市市民生態(tài)道德教育，提高市民道德素質(zhì)，使人人都參與保護(hù)環(huán)境的隊列，自覺自愿地投入到城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)中去，把城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為整個社會的重大事情來抓。

(三)完善土地管理體制機(jī)制1.創(chuàng)新國有土地資源資產(chǎn)管理體制

自然資源資產(chǎn)管理和自然資源用途管制分立可充分發(fā)揮市場作用，簡政放權(quán)，對山水林田湖草實現(xiàn)綜合管理，克服監(jiān)管盲點，提升綜合保護(hù)績效。要以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，加快推進(jìn)國有土地資源資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，積極探索國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式。城市土地資源資產(chǎn)可以以產(chǎn)權(quán)制度改革為依托，構(gòu)建多層次的土地資源資產(chǎn)管理體系，以市場建設(shè)為基礎(chǔ)，提高市場配置土地資源資產(chǎn)的競爭性?？梢钥紤]參照原國家稅務(wù)系統(tǒng)體制布局，設(shè)立國有土地資源資產(chǎn)管理委員會，地方國有土地資源資產(chǎn)管理委員會受國務(wù)院垂直管理，地方自然資源管理部門重點強(qiáng)化其規(guī)劃利用的實施。

2.加快推進(jìn)“多規(guī)合一”

建議以“多規(guī)合一”為平臺，建立有組織有領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃實施機(jī)制，做到統(tǒng)一銜接、全域覆蓋、功能互補、相互協(xié)調(diào)，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個平臺的“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。加快推動“多規(guī)合一”的體制建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)一好各項規(guī)劃涉及到的相同內(nèi)容，明確規(guī)劃的統(tǒng)一編制時間、規(guī)劃年限，協(xié)調(diào)相關(guān)數(shù)據(jù)的通用性和一致性，加強(qiáng)不同部門之間對建設(shè)用地規(guī)模的協(xié)同管控，對重大項目布局進(jìn)行主體功能定位。研究基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、統(tǒng)一底圖的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方法與思路，建設(shè)“一張圖”數(shù)據(jù)信息平臺，以優(yōu)化城市開發(fā)規(guī)劃布局和土地資源的有效利用。

五、結(jié)論

城市建設(shè)用地管控體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各要素在建設(shè)空間中的綜合利用程度，科學(xué)做好城市用地管控工作有利于促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城市用地管控是現(xiàn)代空間規(guī)劃管制的重要內(nèi)容。受人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化步調(diào)不一致，城市生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)不夠，地方政府相關(guān)機(jī)制并不完善等各類因素影響，發(fā)現(xiàn)我國城市用地管控并未與經(jīng)濟(jì)、人口和土地城鎮(zhèn)化之間形成明顯的耦合關(guān)系，甚至有些環(huán)節(jié)還出現(xiàn)明顯脫節(jié)的現(xiàn)象。造成我國城市用地管控存在不足的根源在于土地出讓金歸地方政府實際擁有，土地財政過多依靠新增建設(shè)用地，地方政府考核機(jī)制不健全，迫切需要科學(xué)地研究分析我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，嚴(yán)格監(jiān)督生態(tài)紅線等生態(tài)界線的管控，科學(xué)預(yù)測城市人口規(guī)模，合理規(guī)劃城市建設(shè)用地，完善和創(chuàng)新土地管理機(jī)制，加快推動“多規(guī)合一”，充分吸取各國城市用地管控的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，為我國城市用地管控提供參考和借鑒。