鄉(xiāng)村治理中的形式主義：生成因素與紓解之策

鄭 珊，劉少華

（湖南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙410082）

形式主義作為“四風(fēng)”之首，指的是一種只注重形式而忽視內(nèi)容、不注重實(shí)際效果而脫離現(xiàn)實(shí)的形而上學(xué)的工作方法和工作作風(fēng)。新中國(guó)成立以來(lái)，作風(fēng)建設(shè)一直是黨的建設(shè)的重要組成部分，尤其是十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)作風(fēng)建設(shè)的狠抓嚴(yán)控更是達(dá)到前所未有的強(qiáng)度。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出完善全面從嚴(yán)治黨制度、全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，形式主義在此高壓態(tài)勢(shì)下雖然得到明顯遏制，但其根治仍然任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村治理中的形式主義，較社會(huì)其它領(lǐng)域更具集中性和隱蔽性的特點(diǎn)。一方面，村級(jí)組織是中央政策執(zhí)行體系的末梢，村干部處在有上級(jí)沒(méi)下級(jí)的特殊位置，權(quán)小責(zé)大；另一方面，鄉(xiāng)村工作大多瑣碎繁雜，村干部在執(zhí)行政策中是否脫離實(shí)際、脫離群眾甚至是否衍生出新的形式主義變種無(wú)法立刻顯現(xiàn)，形式主義的這種隱蔽性讓其無(wú)法得到快速甄別。因此，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部出發(fā)分析形式主義的生成因素具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究梳理

學(xué)術(shù)界關(guān)于形式主義的研究，取得了較多成果，形成了不同的理論視角與學(xué)理解讀。

從研究視角看，周少來(lái)[1]、劉菘[2]、林水[3]等學(xué)者從體制、哲學(xué)、文化心理結(jié)構(gòu)等不同視角對(duì)形式主義、官僚主義展開(kāi)了探討；也有學(xué)者以新的理論視角對(duì)形式主義的新變種——“痕跡主義”進(jìn)行了學(xué)理分析，如代凱[4]從公共組織績(jī)效管理視角出發(fā)，認(rèn)為上級(jí)部門不科學(xué)的考核制度設(shè)計(jì)與方式方法是導(dǎo)致“痕跡主義”產(chǎn)生的根本原因；盛明科[5]從行政責(zé)任的視角分析了“痕跡主義”，認(rèn)為它是由行政責(zé)任觀念異化與注重“痕”績(jī)的政績(jī)觀造成的。

關(guān)于鄉(xiāng)村治理中的形式主義研究主要集中在扶貧領(lǐng)域。陳輝、陳曉軍[6]從內(nèi)容與形式的關(guān)系角度出發(fā)，提出了形式主義生成的四大機(jī)制：工作推進(jìn)機(jī)制、縱向施壓與橫向競(jìng)優(yōu)機(jī)制、考核評(píng)估與整改機(jī)制以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制；郭春甫[7]從政策執(zhí)行角度分析了精準(zhǔn)扶貧中形式主義的類型，并主張執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行資源、執(zhí)行人員的權(quán)力及執(zhí)行自然環(huán)境是影響政策執(zhí)行形式主義的關(guān)鍵要素；吳高輝[8]通過(guò)案例比較聚焦于以“文書(shū)生產(chǎn)反文書(shū)生產(chǎn)”為表征的形式主義悖論，并從中理解國(guó)家治理的邏輯。

綜合看，以上研究視角以及理論觀點(diǎn)對(duì)于理解和解讀形式主義具有重要作用，但仍存在一些問(wèn)題：首先，從數(shù)量上看，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村形式主義的研究正處于起步階段，更多出現(xiàn)在主流媒體的相關(guān)報(bào)道中，缺乏深層次的學(xué)理分析，理論成果落后于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐；其次，從研究領(lǐng)域看，鄉(xiāng)村治理的形式主義研究主要集中在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，對(duì)于鄉(xiāng)村治理中整體存在的形式主義現(xiàn)象缺乏宏觀把握，難以上升至普遍意義；最后，從原因分析上看，在壓力型體制下，過(guò)于關(guān)注體制性因素，從而忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部性原因。因此，本文立足于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部①本文的案例源于兩個(gè)部分，一是基于《形式主義官僚主義典型案例剖析》一書(shū)中提到的典型鄉(xiāng)村領(lǐng)域中的形式主義案例；二是基于2018 年8 月份在東部某省X 村調(diào)研時(shí)收集到的資料。，并從形式主義的類型及危害、生成因素以及紓解之策三個(gè)方面進(jìn)一步探討鄉(xiāng)村治理中的形式主義難題。

二、鄉(xiāng)村治理中形式主義的類型及危害

隨著國(guó)家治理資源不斷下沉，鄉(xiāng)村治理在有序推進(jìn)的同時(shí)，產(chǎn)生了不同程度的形式主義現(xiàn)象，并成為鄉(xiāng)村有效治理的一大障礙。盡管近幾年黨的作風(fēng)建設(shè)一直在推進(jìn)，但是作為“四風(fēng)”問(wèn)題的重要組成部分——形式主義在鄉(xiāng)村治理中始終層出不窮。鄉(xiāng)村治理中的形式主義主要表現(xiàn)為變通性執(zhí)行政策、執(zhí)行政策“一刀切”、相互推諉群眾需求、文件管理盛行痕跡主義等。

1.變通性執(zhí)行政策

“變通”是指形式上遵從政策決策內(nèi)容，但卻在具體執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)目標(biāo)替代的方式對(duì)政策決策內(nèi)容進(jìn)行重新規(guī)劃[9]。對(duì)于中國(guó)這個(gè)超級(jí)大國(guó)來(lái)講，政策變通在一定程度上具有適應(yīng)復(fù)雜制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的積極作用，但過(guò)多的政策變通與選擇性政策執(zhí)行必然演化為政策執(zhí)行中的形式主義。政策執(zhí)行者抵制政策，不顧政策的目標(biāo)和形式，按照自己的偏好“另起爐灶”，最終導(dǎo)致國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的各種政策流于形式，難以在基層社會(huì)真正落地生根。例如，《形式主義官僚主義典型案例剖析》一書(shū)中揭露的案例：某鎮(zhèn)食藥監(jiān)辦主任在對(duì)所轄村群眾涂某開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶工作過(guò)程中，為應(yīng)付上級(jí)檢查，在涂某不知情的情況下擅自代替涂某在貧困戶收入確定表上簽字并按下手印，結(jié)果導(dǎo)致扶貧檔案內(nèi)容與實(shí)際收入情況嚴(yán)重不符。

在我國(guó)當(dāng)代的政治生活中，村干部作為一線干部，是國(guó)家對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)的重要接點(diǎn)，處于政策執(zhí)行鏈條的最末端，是鄉(xiāng)村民生政策的真正執(zhí)行主體。在鄉(xiāng)村治理中，村干部往往采用“趨利避害”的方法和手段，通過(guò)采取形式主義來(lái)度過(guò)眼前的考核與危機(jī)。雖然這些利害因素往往并非長(zhǎng)期存在，但在短期內(nèi)卻能對(duì)村干部自身產(chǎn)生重大影響，村干部在保證了短期目標(biāo)完成的同時(shí)，政策執(zhí)行流于形式，無(wú)形中扭曲了黨中央在基層的路線方針政策，造成村民群眾眼中的“國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的各項(xiàng)政策是好的，只不過(guò)被地方念錯(cuò)了經(jīng)”的局面，不僅如此，形式主義行為也消耗了有限珍貴的治理資源，使治理效果大打折扣。

2.推諉村莊日常治理事務(wù)

隨著國(guó)家治理資源向基層下沉，村級(jí)事務(wù)行政化特征明顯，村級(jí)事務(wù)中與群眾打交道的治理內(nèi)容日趨減少[10]，取而代之的是層層分解的硬性任務(wù)。因此，村民的合理訴求會(huì)成為村干部眼里“不值一提”的小事而被忽略，因而經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)村民“小事”相互推諉的現(xiàn)象。2018 年7 月，在東部某省X 村的調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研組向當(dāng)?shù)卮迕窳私獾?，包括Z 姓人家在內(nèi)的幾家村民向村委會(huì)反映，家里改造的水廁已滿沒(méi)法繼續(xù)使用，急需清理，村委會(huì)給出的說(shuō)法是清理員（該清理員系村支書(shū)的弟弟）近幾天沒(méi)時(shí)間清理；村支書(shū)說(shuō)自己在外地出差，可以聯(lián)系L 某；村民給L 某打了幾個(gè)電話始終沒(méi)有回應(yīng)，接通電話后說(shuō)這事還是得問(wèn)村支書(shū)，具體情況他不清楚……問(wèn)題拖了5 天左右，最終被Z姓家孩子通過(guò)一條微博“舉報(bào)信”解決了，次日一早，村支書(shū)便通知鎮(zhèn)上的清理人員將廁所清理干凈。

村干部治理村莊的合法性來(lái)源一是自上而下的國(guó)家認(rèn)可，二是自下而上的村民認(rèn)同[11]，國(guó)家和村民的雙重授權(quán)是村級(jí)組織能順利開(kāi)展鄉(xiāng)村治理的基石，而合法性權(quán)威需要轉(zhuǎn)化為群眾內(nèi)心的認(rèn)同感才會(huì)得到鞏固。村干部對(duì)于行政事務(wù)“謹(jǐn)小慎微”，對(duì)于服務(wù)群眾的日常事務(wù)相互“扯皮推諉”、應(yīng)付了事的形式主義做法無(wú)法真正維護(hù)群眾的正當(dāng)利益。而村干部形式化的治理思維催生出的形式主義之風(fēng)則損害了干群關(guān)系，降低了干部在群眾心中的認(rèn)同感，村干部治理村莊的合法性逐漸被削弱。

3.文件管理盛行“痕跡主義”

近年來(lái)，痕跡管理被廣泛應(yīng)用于基層治理實(shí)踐中。通過(guò)文字、圖片、視頻等材料留有痕跡來(lái)保存相關(guān)工作的具體情況，可以呈現(xiàn)工作進(jìn)程，督促有關(guān)部門進(jìn)行科學(xué)決策，同時(shí)也有助于督查反饋之后工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升?？傊?，痕跡管理是補(bǔ)充完善干部考核評(píng)價(jià)體系提高治理效能的一種手段[5]。但是在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村干部將“痕跡化”簡(jiǎn)單的等同于“資料化”[12]，盡管從表面上看似乎是積極向上的推進(jìn)相關(guān)工作[13]，但實(shí)質(zhì)上是一種脫離實(shí)際的主觀主義、形式主義。例如，X村委會(huì)聽(tīng)說(shuō)鎮(zhèn)上領(lǐng)導(dǎo)不久要來(lái)村里檢查，將本已打印好的關(guān)于近一年的工作匯報(bào)等材料進(jìn)行重新排版并多份打印。但因村里干部大多不懂電腦操作，加上財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，于是村文書(shū)便找村里懂電腦的年輕人F 幫忙整理。據(jù)F 表述，當(dāng)時(shí)整理的文件種類眾多，每類文件又重新打印至少6 份以上，甚至一些操作簡(jiǎn)單的如村里衛(wèi)生清掃等活動(dòng)也需要提供多份打印材料。對(duì)鎮(zhèn)上打印店老板進(jìn)行訪談，老板說(shuō)道：“這種情況不僅僅只有X 村有，鎮(zhèn)上的其他村也都有，一聽(tīng)到鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查的風(fēng)聲之后，村干部便緊急行動(dòng)，這個(gè)時(shí)候打印店總是最忙的。”

村干部的這種“一切工作只要材料備的齊全、精美和好看，就等于出色完成相關(guān)工作”[14]的主觀想法顯然混淆了痕跡管理的使用范圍，對(duì)日常工作采取“一刀切”的方式留痕，讓本為科學(xué)的管理方式逐漸演化為形式主義的變種。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的處處留痕不僅導(dǎo)致實(shí)際工作中虛痕、假痕現(xiàn)象嚴(yán)重，造成大量資源空轉(zhuǎn)與虛耗，降低了工作效率，而且村干部自身也深受其害——過(guò)多消耗自身的時(shí)間和精力，增加了自身的工作負(fù)擔(dān)。

三、鄉(xiāng)村治理中形式主義的生成因素

馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為，內(nèi)因決定外因，內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是事物變化的條件，外因通過(guò)內(nèi)因發(fā)生作用。造成鄉(xiāng)村治理中形式主義泛濫的原因盡管多種多樣，如，外部源于壓力型體制、權(quán)小責(zé)大激勵(lì)不足等等，但最突出的原因還是源于鄉(xiāng)村內(nèi)部：鄉(xiāng)土社會(huì)文化價(jià)值取向中的“人情面子”與村民政治參與意識(shí)與能力薄弱，兩者導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理工作缺乏監(jiān)督；同時(shí)，村干部自身的角色矛盾、自利屬性和自身能力“缺陷”等也為基層村干部的形式主義行為提供了社會(huì)土壤。

1.鄉(xiāng)土文化中的“人情面子”取向

費(fèi)孝通先生認(rèn)為村莊熟人社會(huì)是差序格局的親密社群[15]。雖然當(dāng)前行政村中的熟人社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)，但是人情面子依然是村民在這個(gè)半熟人社會(huì)中立足的重要支撐。村民在相互信任的同時(shí)也帶來(lái)了很強(qiáng)的輿論壓力，其在街頭巷尾的閑談往往充當(dāng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的公共輿論，使得愛(ài)“面子”的村民不得不去考慮與在意自己的行為所帶來(lái)的后果。從某種程度上說(shuō)，人情面子是鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的情理規(guī)范和非正式治理的軟法規(guī)制[16]，當(dāng)這種情理規(guī)范成為一種根深蒂固的價(jià)值取向之后，村民就會(huì)睜一只眼閉一只眼，對(duì)村干部的形式主義行為產(chǎn)生更大的包容性，結(jié)果提高了基層形式主義監(jiān)管的難度。

對(duì)于村民而言，Z姓兒子將村干部的相互扯皮、推諉不作為通過(guò)微博這種新媒體渠道進(jìn)行舉報(bào)，Z 姓母親得知后對(duì)其兒子進(jìn)行勸告：“大家都是一個(gè)村里的，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，如果被周圍鄰居知道這件事，顯得‘多難看’”。這里反映出鄉(xiāng)村社會(huì)中的群眾對(duì)“面子”的重視程度，基于“人情面子”，哪怕村干部的作風(fēng)問(wèn)題已經(jīng)損害到自身利益，也可以睜一只眼閉一只眼，而到最后勸說(shuō)孩子，也正體現(xiàn)出汪永濤所講的失去的面子大多具有可逆性[17]。Z 姓母親為了維護(hù)其在X 村社會(huì)中的立足之地，通過(guò)勸說(shuō)孩子刪除微博來(lái)“補(bǔ)償”之前丟掉的面子，更體現(xiàn)出鄉(xiāng)土社會(huì)面子邏輯的根深蒂固。這種“面子”觀導(dǎo)致的非正式治理的軟法規(guī)制過(guò)度使用，村干部便會(huì)習(xí)以為常，并為接下來(lái)的形式主義作風(fēng)提供了思維慣性。長(zhǎng)此以往，這種不好撕破臉的“人情面子”的文化取向則成為難以監(jiān)管村干部形式主義行為的一大原因，也成為村干部為人情面子而變通執(zhí)行國(guó)家政策產(chǎn)生形式主義的原因。

2.村民政治參與意識(shí)薄弱、參與能力不足

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的急劇變遷，治理主體之一的村民作為鄉(xiāng)村治理的基本因素長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)[18]。村民的政治參與意識(shí)不強(qiáng)、政治參與能力不足成為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中形式主義之風(fēng)盛行的又一大原因。

第一，村民政治參與意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)村傳統(tǒng)政治文化在帶來(lái)愛(ài)國(guó)主義、大一統(tǒng)、民本主義等積極影響的同時(shí)，也具有消極影響的一面，其中的專制主義、王權(quán)主義等消極思想并沒(méi)有隨著封建制度的消亡而消失，反而在一定程度上給當(dāng)前農(nóng)村政治參與帶來(lái)了消極影響。專制主義從思想上壓制農(nóng)民參與政治的感情，阻礙農(nóng)民的利益表達(dá)，養(yǎng)成村民“臣民”的觀念。在普通農(nóng)民眼中，村干部也是官，民不告官的邏輯使得村民敢怒不敢言，尤其在目前的農(nóng)村社會(huì)——人口日益流失，老人、婦女和孩子的留守不利于民主觀念的形成。而傳統(tǒng)文化中的封建殘留則造成了農(nóng)民對(duì)權(quán)力的崇拜和依附，獨(dú)立自主意識(shí)相對(duì)缺失也導(dǎo)致了對(duì)當(dāng)前農(nóng)村政治生活的漠視。對(duì)村里與公共利益相關(guān)的大事小情不關(guān)心不在乎，農(nóng)民從骨子里帶來(lái)的性格基因基本沒(méi)有發(fā)生變化，這也為村干部形式主義行為的發(fā)生提供了條件。

第二，村民政治參與能力不足。亨廷頓認(rèn)為有效的參與資源包括：充足的信息、適當(dāng)?shù)慕佑|及金錢和充裕的時(shí)間等要素[19]（P125）。然而這幾個(gè)條件在當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)并不存在。首先，不具備充足的信息和適當(dāng)?shù)慕佑|。在資源下鄉(xiāng)之前，村干部因?yàn)橛?jì)劃生育等問(wèn)題會(huì)與群眾保持密切聯(lián)系，群眾也通過(guò)與村干部的接觸獲取相應(yīng)的村中公共事務(wù)信息。隨著國(guó)家向鄉(xiāng)村源源不斷地輸送各種治理資源和在二胎政策背景下，村干部也一改往日與群眾密切打交道的工作作風(fēng)，而忙于跑項(xiàng)目以及執(zhí)行國(guó)家政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的命令，也就無(wú)暇甚至“不需要”像以往深入群眾，相應(yīng)的村民了解村中事務(wù)的機(jī)會(huì)也越來(lái)越少。其次，關(guān)于金錢和充裕的時(shí)間。在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，村民缺乏利益驅(qū)動(dòng)，為了滿足自身的生活需求，大部分農(nóng)村青壯年選擇外出務(wù)工，鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，村莊個(gè)體化、原子化特征凸顯，留下來(lái)的多是受教育程度較低的老人、婦女，他們對(duì)村中公共事務(wù)無(wú)力過(guò)問(wèn)，對(duì)村里種種形式主義行為的監(jiān)督更無(wú)從談起。

3.村干部角色矛盾、自利屬性以及自身能力存在“缺陷”

村委會(huì)的“準(zhǔn)政府”角色，使得村干部具有官與民的雙重屬性；受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，村干部謀取自身利益的屬性進(jìn)一步增強(qiáng)；隨著鄉(xiāng)村治理的深入推進(jìn)，村干部能力出現(xiàn)“瓶頸”這三方面互相交織，共同熔鑄了村干部的形式主義行為。

第一，村干部具有官與民的雙重屬性，即“準(zhǔn)政府”角色與村莊利益“代表者”角色。在鄉(xiāng)村治理的大背景下，村干部的日常工作較以往有了巨大變化，尤其是在黨的十八大以后，村干部一邊忙于執(zhí)行中央政策以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的命令，扮演著“準(zhǔn)政府”的角色；一邊又要處理村民鄉(xiāng)村生活中的公共事務(wù)，維持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為村共同體利益中的一員。村干部在村民心中不再是“兇神惡煞”一般的人物，村民與村干部之間的關(guān)系也趨于緩和。當(dāng)然，變化中也存在著不變，不變的是村干部仍然是“鄉(xiāng)村中的重要人物”，甚至在村民看來(lái)，村干部仍是村里風(fēng)光無(wú)限的“官”。然而，現(xiàn)實(shí)卻是在村民心中風(fēng)光無(wú)限的“官”卻不屬于國(guó)家干部編制，職位升遷也不在國(guó)家公務(wù)員范疇之內(nèi)，戶籍大多數(shù)是在農(nóng)村，身份也都是農(nóng)民。所以，對(duì)于村干部來(lái)講，一方面做的是體制內(nèi)的事情，但卻不是體制內(nèi)公務(wù)員的身份。雖然存在村干部考錄公務(wù)員的政策，但進(jìn)入門檻高，競(jìng)爭(zhēng)激烈讓許多村干部望而卻步。村干部的這種角色處境使其遵循的是“不出事”的邏輯，作為形式主義之一的消極應(yīng)付、懶政怠政行為便在這種“得過(guò)且過(guò)”中滋生蔓延。

第二，村干部的自利性。村干部作為資源汲取、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，會(huì)更多地謀求自身利益而攔取社會(huì)資源[20]，村干部作為“精致的利己主義者”，大多處事圓滑，善于在政府和農(nóng)民面前不斷變化臉譜，更善于利用職務(wù)之便和體制漏洞實(shí)現(xiàn)自身利益[21]。在涉及自身及家族利益時(shí)，村干部往往會(huì)利用職務(wù)之便為自身謀取利益，正如上文案例中提到的X 村村支書(shū)。在涉及村莊集體利益時(shí)，又會(huì)為了村莊的整體利益而與村民抱成一團(tuán)：村里幾名干部去鎮(zhèn)上開(kāi)會(huì)時(shí)聽(tīng)到X 村所在的鎮(zhèn)將進(jìn)行“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)的風(fēng)聲，極有可能會(huì)占用X 村大量土地，為此，便經(jīng)常有意無(wú)意地提醒村民，可以在閑置的土地中種樹(shù)等。雖然正式文件沒(méi)有下發(fā)，最后建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”一事也不了了之，但這件事至少反映出村干部的自利性，以為村莊多獲得一些土地補(bǔ)償款為己任?？傊?，在自利性的驅(qū)動(dòng)下，村干部憑借與村民多年周旋的經(jīng)歷，已經(jīng)成為具有豐富經(jīng)驗(yàn)的村莊事務(wù)治理者，而在治理過(guò)程中采取包含應(yīng)付村民、“一刀切”治理、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)結(jié)成“利益共同體”而規(guī)避責(zé)任等形式主義治理方式成為當(dāng)前村干部維護(hù)自身利益的最佳選擇。

第三，村干部自身能力存在“缺陷”。一方面其表現(xiàn)為“政績(jī)觀錯(cuò)位”。隨著基層治理體系規(guī)范化建設(shè)，村級(jí)組織逐漸被納入到政府科層體系中，而在政府組織的金字塔中，政績(jī)是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政績(jī)效的重要指標(biāo)，部分鄉(xiāng)村干部秉承著“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”的思想，在任職期間，忽視長(zhǎng)期工作目標(biāo)和實(shí)際情況，熱衷于取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，各種“面子工程”“形象工程”層出不窮，離任后導(dǎo)致繼任者收拾前任留下的“爛攤子”。另一方面其表現(xiàn)在村干部出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”。在鄉(xiāng)村治理中的眾多形式主義，反映的是村干部能力不足。隨著鄉(xiāng)村治理的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理環(huán)境面臨更多的不確定性和突變性，而村干部大部分來(lái)自農(nóng)村，文化水平不高，無(wú)法直接應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理對(duì)象，于是便會(huì)“積極”尋找各種能夠解決復(fù)雜問(wèn)題的辦法。而這些辦法往往缺乏對(duì)社會(huì)政策功能作用、長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的充分認(rèn)知，結(jié)果帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)政策執(zhí)行工作中的簡(jiǎn)單化、短期化、功利化等非理智傾向[22]的形式主義行為。在國(guó)家普遍主義取代了地方局部特殊主義的新形勢(shì)下，全國(guó)大部分農(nóng)村都處在“老辦法不管用，新辦法不實(shí)用”的新困境里，一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的村干部隊(duì)伍還沒(méi)有相應(yīng)地建設(shè)起來(lái)[23]。

四、鄉(xiāng)村治理中形式主義的紓解之策

目前，要根治鄉(xiāng)村治理中的形式主義行為，一要從鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、提高村干部思想素質(zhì)和能力，二要提高村民及村級(jí)組織等治理主體的治理能力并加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督，三要凈化鄉(xiāng)村政治文化。

1.加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)，提升黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力

農(nóng)村黨建既是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、組織工作向縱深推進(jìn)的重要方面，也是治理鄉(xiāng)村社會(huì)形式主義的重要舉措。因此，新時(shí)代提升鄉(xiāng)村治理效能要強(qiáng)化村黨組織的功能，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心和動(dòng)員群眾的積極作用，妥善處理與村委以及其他組織之間的關(guān)系，減少組織之間相互扯皮推諉的現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村，形式主義存在的一個(gè)重要原因在于村干部脫離群眾，脫離實(shí)際，因此黨組織要深入貫徹群眾路線，積極向群眾靠攏，自覺(jué)維護(hù)群眾的切身利益?？傊?，要樹(shù)立抓好黨建就是最大政績(jī)的理念，通過(guò)增加村級(jí)黨組織的凝聚力和向心力，改變以往黨組織軟弱渙散的局面，將形式主義扼殺在萌芽中。

2.培育基層民主，加強(qiáng)群眾監(jiān)督

黨的十九大報(bào)告指出：“增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！币酝S著黨內(nèi)督察次數(shù)的增加，基層壓力隨之增大，形式主義反而更加嚴(yán)重，這表明治理基層形式主義，不僅要靠黨內(nèi)監(jiān)督，更主要的是要靠群眾監(jiān)督。因此，要“讓人民群眾來(lái)當(dāng)形式主義的鑒別者和監(jiān)督者”[24]。為此，首先幫助村民樹(shù)立民主意識(shí)。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)仍處于半熟人社會(huì)，村民礙于禮法面子對(duì)村干部的不良作風(fēng)等不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督。農(nóng)村生活中的個(gè)體過(guò)著流動(dòng)生活，處于不穩(wěn)定的環(huán)境中，除了土地屬于集體之外，村民無(wú)暇無(wú)心也無(wú)力關(guān)心村集體事務(wù)。在這樣的背景下，要鼓勵(lì)村民積極參與到村務(wù)管理中，加大村內(nèi)各項(xiàng)決議公平、公正、公開(kāi)的力度，通過(guò)村民在村務(wù)活動(dòng)中的積極參與，充分調(diào)動(dòng)村民的主體性，培育村民的民主意識(shí)和當(dāng)家作主觀念[25]。

其次，完善村民民主監(jiān)督制度，暢通村民監(jiān)督渠道。以往的形式主義治理一般采取運(yùn)動(dòng)型治理，運(yùn)動(dòng)一來(lái)則加大形式主義的治理力度，運(yùn)動(dòng)一走整治就變得松弛。因此，只有建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的制度保障才能遏制形式主義之風(fēng)的復(fù)發(fā)與蔓延。為此，必須完善村民民主監(jiān)督制度，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督作用。尤其是在當(dāng)前村支書(shū)與村主任實(shí)現(xiàn)一肩挑的情況下，要使村民監(jiān)督委員會(huì)成為獨(dú)立的監(jiān)督主體，防止其隨著村委會(huì)權(quán)力的增大而成為村委會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，這樣才能使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村委會(huì)產(chǎn)生良性的制約作用。同時(shí)要依托現(xiàn)代信息技術(shù)的升級(jí)，充分利用微信、微博等新媒體平臺(tái)打破傳統(tǒng)的參與村莊公共事務(wù)的時(shí)空壁壘，搭建良好的互助平臺(tái)，通過(guò)多種途徑提升村民的知情權(quán)，暢通村民監(jiān)督渠道。

3.加強(qiáng)保障與培訓(xùn)，增強(qiáng)村干部自身素質(zhì)

首先，強(qiáng)化政治激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)。雖然政府在不斷拓展村干部的晉升空間，如在國(guó)家公務(wù)員考試中增加了需要“基層工作經(jīng)歷”資格的職位比例，但是在農(nóng)村工作多年的村干部年齡整體偏大、學(xué)習(xí)能力以及應(yīng)試能力普遍弱于剛畢業(yè)的大學(xué)生，使得一般村干部通過(guò)考試獲得晉升的可能性非常低。因此，突破晉升天花板，適當(dāng)放寬在優(yōu)秀村干部隊(duì)伍中遴選公務(wù)員的年齡限制，也可推薦優(yōu)秀的村干部經(jīng)過(guò)合法程序擔(dān)任各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員等；加大對(duì)村干部的補(bǔ)貼，讓村干部勞有所得，為離任村干部發(fā)放任職補(bǔ)貼。同時(shí)要敢于為基層優(yōu)秀村干部撐腰，營(yíng)造良好的干事氛圍，解除村干部后顧之憂，充分調(diào)動(dòng)村干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

其次，提高村干部的思想道德素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力。一方面，要培養(yǎng)村干部對(duì)維護(hù)公共利益及村民群眾利益的內(nèi)心責(zé)任感、使命感，并外化于具體的工作，只有這樣才能讓村干部放棄為了自身利益而采取種種形式主義的做法。另一方面，提高村干部的業(yè)務(wù)能力。由于村干部隊(duì)伍成員大多是農(nóng)民出生，整體文化水平不高，工作能力較低，容易片面理解上級(jí)的政策和要求，對(duì)一些領(lǐng)域的治理容易采取“一刀切”的形式主義做法。因此，要積極引進(jìn)年輕優(yōu)秀的人才，為村干部隊(duì)伍注入年輕的血液；要提高村干部隊(duì)伍的質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備黨員干部的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高其政策執(zhí)行能力、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力。

4.倡導(dǎo)先進(jìn)文化，凈化村莊治理生態(tài)

首先，挖掘“面子”文化中的積極部分。盡管農(nóng)民的“面子”思維讓村干部的一些形式主義行為難以被監(jiān)督，但是也可以發(fā)掘其積極的一面，作為治理基層形式主義的有效資源。汪永濤認(rèn)為農(nóng)民面子競(jìng)爭(zhēng)思維給農(nóng)民帶來(lái)具體的奮斗目標(biāo)，圍繞財(cái)富、權(quán)力、社會(huì)資本而競(jìng)爭(zhēng)，并在競(jìng)爭(zhēng)中獲得人生價(jià)值[26]。面子競(jìng)爭(zhēng)在給個(gè)人帶來(lái)影響的同時(shí)，也會(huì)對(duì)村莊治理產(chǎn)生深刻影響。在鄉(xiāng)村社會(huì)，只有村干部所做的事情符合村民期待才會(huì)獲得村民的贊同，否則村民對(duì)他的評(píng)價(jià)就會(huì)比較低，進(jìn)而形成群體壓力，使村干部“丟面子”。在這種情況下，村干部只有通過(guò)為村里辦實(shí)事才能獲得村民的高度評(píng)價(jià)，才會(huì)樹(shù)立自己的威信。因此，在“面子”思維的驅(qū)使下，村干部也會(huì)盡可能減少一些形式主義行為。同時(shí)，村民對(duì)“面子”的看重也可調(diào)動(dòng)村民在鄉(xiāng)村治理中的積極性，通過(guò)參與村莊公共事務(wù)的治理以及集體利益的維護(hù)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。

其次，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)。鄉(xiāng)村法治文化深刻影響村民和村干部的思想和行為，通過(guò)法治文化建設(shè)能夠潛移默化地增強(qiáng)村干部的法治觀念、規(guī)則意識(shí)和程序意識(shí)，以減少形式主義行為。鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)應(yīng)與鄉(xiāng)土文化緊密結(jié)合，將晦澀難懂的法律知識(shí)轉(zhuǎn)化為群眾及村干部易于接受的文化表達(dá)，避免鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)流于形式。