重慶市國有建設(shè)用地二級市場制度建設(shè)、問題及對策建議

周吉霞

隨著全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度的深入改革，土地市場已成為我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，主要包含土地一級市場和二級市場。其中，土地二級市場包括國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等三種形式，在增加土地供給、促進(jìn)集約節(jié)約用地、優(yōu)化土地資源配置等方面發(fā)揮了積極作用。2017年，重慶市被列入全國28個(gè)國有建設(shè)用地二級市場試點(diǎn)城市之一，充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，積極探索、大膽實(shí)踐，取得了初步成效。本文在解讀重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)二級市場制度建設(shè)基礎(chǔ)上，通過分析存在的問題，提出推進(jìn)二級市場建設(shè)對策和建議。

一、二級市場相關(guān)制度建設(shè)

1.總體情況

2016～2018年期間，重慶市陸續(xù)出臺了《重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定》《重慶市主城區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押暫行規(guī)定》《2018年主城區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押二級市場改革試點(diǎn)工作方案》及與市高級人民法院、市財(cái)政局分別聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)重慶市主城區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)司法處置管理的通知》《關(guān)于規(guī)范主城區(qū)涉地國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易辦理程序的通知》。至此，重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)二級市場制度體系基本建立。2020年6月，為貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳34號文件精神，重慶市出臺了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的實(shí)施意見》，進(jìn)一步細(xì)化了土地二級市場相關(guān)規(guī)定，為土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押良性發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

2.政策創(chuàng)新

（1）理順部門管理職能，多方合力規(guī)范土地二級市場。土地二級市場涉及多個(gè)管理部門，理順部門之間職能職責(zé)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)尤為重要。為切實(shí)做好涉地司法處置管理工作，重慶市出臺了《關(guān)于加強(qiáng)重慶市主城區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)司法處置管理的通知》，明確涉地司法處置前，司法處置土地為劃撥土地、土地使用性質(zhì)或用途不明確的或權(quán)屬證書上記載有其他限制信息的，人民法院應(yīng)就司法處置物信息向?qū)俚匾?guī)劃自然資源主管部門進(jìn)行查詢，最大程度保障被處置土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的合法合規(guī)性。

隨著國有企業(yè)、事業(yè)單位改革的深入，大量涉地國有資產(chǎn)面臨處置。重慶市出臺了《關(guān)于規(guī)范主城區(qū)涉地國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易辦理程序的通知》，明確國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)向規(guī)劃自然資源部門申請核實(shí)，并取得《同意轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的批準(zhǔn)意見》，事業(yè)單位還應(yīng)取得財(cái)政部門審查同意的書面意見。同時(shí)，涉地國有資產(chǎn)均應(yīng)在聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌轉(zhuǎn)讓，確保國有資產(chǎn)處置公開透明，不折價(jià)不流失。

（2）放寬產(chǎn)業(yè)類型管制，允許結(jié)余工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓。《重慶市工業(yè)園區(qū)及工業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃管理辦法》規(guī)定：普通工業(yè)項(xiàng)目土地、房屋不得分零轉(zhuǎn)讓。該規(guī)定在促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約利用，防止企業(yè)囤地炒地起到了積極作用。但近年來，重慶市部分工業(yè)園區(qū)內(nèi)，由于產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整、企業(yè)經(jīng)營不善等原因，逐漸出現(xiàn)了工業(yè)用地利用效率不高、閑置的情況。為盤活存量閑置工業(yè)用地，緩解新增工業(yè)用地供應(yīng)不足，現(xiàn)允許工業(yè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，確有多余的工業(yè)用地需要分割轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)規(guī)劃自然資源主管部門會同經(jīng)濟(jì)信息、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)管委會等部門審查同意后，可予以分割轉(zhuǎn)讓。同時(shí)要求分割轉(zhuǎn)讓后地塊不得改變原工業(yè)用地用途，產(chǎn)業(yè)類型應(yīng)符合園區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)定位，但不僅限于原產(chǎn)業(yè)類型。

3.支持民間資本投資社會領(lǐng)域，擴(kuò)大抵押擔(dān)保物范圍。近年來，民間資本投資社會領(lǐng)域?qū)崢I(yè)的情況越來越多，用地單位以出讓等有償方式取得土地后，辦理抵押的訴求十分強(qiáng)烈?，F(xiàn)行政策提出探索允許不以公益為目的的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會領(lǐng)域企業(yè)以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，突破了《擔(dān)保法》等關(guān)于設(shè)定抵押權(quán)的限制。建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)保障原有運(yùn)營持續(xù)穩(wěn)定，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損。

二、二級市場存在問題分析

1.服務(wù)體系不健全，存在隱形市場交易。目前重慶市尚未建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，土地二級市場缺乏信息發(fā)布平臺和交易信息系統(tǒng)，目前的土地二級市場交易更多的是一種自發(fā)轉(zhuǎn)讓行為，存在交易雙方信息不對稱的情況，導(dǎo)致交易競爭不充分，交易信息不夠公開、透明，存在隱形市場交易行為。由于無法準(zhǔn)確掌握二級市場交易情況，亦不利于土地市場的宏觀調(diào)控。

2.劃撥土地監(jiān)管不到位，土地收益征收困難。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，劃撥土地轉(zhuǎn)讓可以不辦理出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)上繳土地收益金。因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記需到不動產(chǎn)登記部門辦理，故劃撥土地轉(zhuǎn)讓易于監(jiān)管。劃撥土地使用權(quán)出租，按規(guī)定應(yīng)上繳租金中所含土地收益，而實(shí)際操作中，劃撥土地使用權(quán)租賃價(jià)格由租賃雙方以簽訂租賃合同的方式自主約定，不到主管部門辦理他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。劃撥土地使用權(quán)出租因缺乏有效的監(jiān)管措施，土地收益征收困難。

3.劃撥土地轉(zhuǎn)讓受限，土地利用效率低下。在重慶老舊城區(qū)存在部分空置的劃撥用地，尤其是一些建立較早的國有企業(yè)，占據(jù)的工業(yè)用地面積大、區(qū)位優(yōu)勢好，但閑置與低效利用問題也非常突出。根據(jù)國家和重慶市相關(guān)轉(zhuǎn)讓文件規(guī)定，除劃撥土地轉(zhuǎn)讓后仍符合現(xiàn)行規(guī)劃用途和《劃撥用地目錄》的可維持劃撥用地性質(zhì)外，其余轉(zhuǎn)讓劃撥用地需辦理出讓手續(xù)或交回土地使用權(quán)后重新供應(yīng)。盡管部分企業(yè)早已停工停產(chǎn)，由于劃撥土地轉(zhuǎn)讓條件嚴(yán)苛，盤活利用路徑亦不多，大量劃撥土地利用效率低下。

三、對策及建議

1.建立統(tǒng)一的土地二級市場，加大監(jiān)管力度。一是建立統(tǒng)一的土地二級市場交易平臺。交易平臺負(fù)責(zé)匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)，積極推行建設(shè)用地使用權(quán)在交易平臺公開轉(zhuǎn)讓交易。二是規(guī)范交易流程。建立“信息發(fā)布—達(dá)成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息。依法申報(bào)交易價(jià)格，申報(bào)價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上的，屬地人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。三是加強(qiáng)信息互通共享。加強(qiáng)涉地司法處置、國有資產(chǎn)處置工作銜接，共促交易行為合規(guī)性。探索建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租收益年度申報(bào)制度，出租人依法申報(bào)并繳納相關(guān)收益。

2.突破原有限制，探索實(shí)行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度。國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)重要前提條件就是完成開發(fā)投資總額的 25% 以上，此項(xiàng)規(guī)定在一定程度上抑制了炒地的行為，但也讓土地正常轉(zhuǎn)讓受限?？山梃b寧波、武漢等城市試點(diǎn)期間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，對未完成開發(fā)投資總額25%的，按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，交易雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同后辦理預(yù)告登記，待達(dá)到法定轉(zhuǎn)讓要求時(shí)，再依法辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。不動產(chǎn)預(yù)告登記證明可作為辦理建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)等相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。此項(xiàng)做法在不突破相關(guān)法律規(guī)定的前提下，破解了“未完成開發(fā)投資總額的25%以上的國有建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的難題。

3.完善劃撥土地使用權(quán)管理制度，促進(jìn)閑置劃撥土地盤活利用。切實(shí)把好土地一級市場的出口關(guān)，逐步縮小劃撥土地范圍，擴(kuò)大土地有償使用范圍。由于劃撥土地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓受限，部分閑置劃撥土地得不到有效利用。可探索建立劃撥用地使用權(quán)人參與土地增值利益分配制度，允許劃撥用地使用權(quán)人在一定限度內(nèi)參與土地增值利益分配，此方式有利于激發(fā)土地使用權(quán)人盤活閑置劃撥用地的積極性，既尊重了土地使用人的貢獻(xiàn)，又保障了國有資產(chǎn)不流失。