新時代國家審計權政治性和獨立性的辯證關系

王曉紅，朱殿驊

（1. 西安理工大學 馬克思主義學院，西安710048；2. 西安財經大學 期刊管理中心，西安710100；3. 軍委機關事務管理總局 服務局，北京100009）

一、引言

黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新時代堅持和完善中國特色社會主義制度作出了總體安排。國家審計制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分，審計監(jiān)督在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。中國特色社會主義審計制度是在新中國恢復建立審計制度以來的實踐探索中逐步形成和完善的，是審計監(jiān)督的一般規(guī)律與我國實際情況相結合的產物，具有鮮明的時代特征和中國特色。黨的十八大以來，黨和國家就進一步完善審計制度作出了一系列決策部署。2014年10月，國務院印發(fā)了《關于加強審計工作的意見》，2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》及相關配套文件。黨的十九大以來，審計制度建設進入深化期。十九大報告中明確提出，要“改革審計管理體制”，首次將審計制度寫入黨的代表大會報告。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中提出，要“組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調機構”，同時對審計署的職能進行調整優(yōu)化，標志著審計制度發(fā)生了重要的歷史性變革。2019年10月，黨的十九屆四中全會所作的《決定》中進一步指出，要“發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用”，“推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”。

《決定》中明確，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領導力量。堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域和各環(huán)節(jié)，這是審計工作的政治性。中央審計委員會的建立運行，標志著中國特色社會主義審計事業(yè)已經進入全面堅持黨的領導的新階段。進一步健全和完善中國特色社會主義審計制度，必須將堅持黨的集中統(tǒng)一領導貫穿始終。獨立性是審計監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督方式的最根本特征，被譽為審計制度的靈魂。依法獨立行使審計權是依法治國這一基本方略在審計監(jiān)督領域的具體體現(xiàn)，是確保審計監(jiān)督質量效果的首要前提。在新時代背景下，為什么要設立中央審計委員會，堅持黨對審計工作的領導？堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權是否矛盾，是否會影響審計獨立性？如果說二者并不矛盾，那么又如何實現(xiàn)黨對審計工作的領導？這些都是推進審計管理體制改革中必須首先予以厘清的重要理論和實踐問題。

當前，研究國家審計獨立性的文獻相對豐富。審計署審計長胡澤君（2019）主編的《中國國家審計學》中對國家審計的獨立性特征作出了權威闡釋，認為獨立的角色地位決定了審計機關能夠超脫部門利益的羈絆，從宏觀全局、前瞻視角來看待和分析問題，更加客觀公正地核查各類經濟活動的真實性、合法性和效益性[1]。王立彥（2019）從源自注冊會計師審計理論的審計三方關系模型入手進行分析，提出審計獨立性是審計有效性的必要條件，同時認為審計獨立性包括絕對獨立性和相對獨立性兩個方面[2]。沈旭、黃溶冰（2017）分析了審計影響力和審計獨立性之間的相互作用關系，認為審計獨立性既是審計影響力的構成要素，同時審計影響力又會通過自我評價、外在壓力和長期審計等因素反過來損害審計獨立性，在此基礎上提出了維護審計獨立性的措施[3]。關于國家審計獨立性，更多的學者是從國家審計權的屬性角度出發(fā)，結合國家審計體制進行研究，如胡智強（2009）[4]、魏昌東（2010）[5]等學者的研究成果。程乃勝（2017）提出應當在繼續(xù)保持“監(jiān)審分立”的前提下進一步強化審計權的獨立性[6]。冀睿（2018）從監(jiān)察權和審計權關系的角度探討了國家監(jiān)察體制改革對審計權的影響，并就進一步強化審計權的獨立性提出了建議[7]。朱殿驊（2020）通過對審計權、監(jiān)察權和司法權的比較研究，將新時代審計權的權力屬性歸納為十三個方面，其中獨立性等六個屬性為三者的共性特征，主動性等七個屬性為審計權的個性特征，在對獨立性的分析上，借鑒運用了Shimon關于司法獨立性的分析框架，從機構的整體獨立、內部獨立、主體人員的身份獨立、職業(yè)特權和職業(yè)倫理五個方面作了具體分析[8]。

相比之下，當前關于堅持黨對審計工作領導的研究成果還相對較少。審計署原副審計長孫寶厚（2018）結合黨的十九屆三中全會精神和中央審計委員會第一次會議精神，提出了審計機關必須找準并把握好“三個維度的角色定位”，即審計機關首先是政治機關，同時也是業(yè)務機關；審計機關既是國家行政機構，更是黨的工作機關；審計人員既是公務員、審計專業(yè)人員，更是黨員、黨的干部[9]。謝?。?018）通過分析認為，加強黨對審計工作的領導是歷史經驗的總結，同時也是落實全面從嚴治黨要求的現(xiàn)實需要，側重從必要性的方面進行闡釋，但對于如何加強黨對審計工作的領導未作進一步的論述[10]。戚閩粵（2019）認為，審計委員會運作的長效機制應當包含頂層設計的組織保障機制、審計領域的法律法規(guī)制度、責任明確的審計報告機制、審計結果運用的長效機制和審計結果公開制度等，在此基礎上還就構建審計委員會運作的長效機制提出了具體對策[11]。朱殿驊（2019）認為，應當進一步明確審計委員會和各級審計機關的職權，可以考慮在《中央審計委員會工作規(guī)則》和省、市、縣級地方黨委審計委員會的工作規(guī)則的基礎上，探索從黨內法規(guī)的層面制訂一部《中國共產黨審計委員會工作條例》，強化審計委員會這一黨領導審計工作的根本機制[12]。當前，關于堅持黨對審計工作領導的研究成果還主要側重于思想認識層面，對于具體制度機制層面的研究還相對較少。對于堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權之間的關系這一重大理論問題，還鮮有學者進行研究，然而這又是新時代推進中國特色社會主義審計制度建設所不可回避的重要問題。

二、問題提出：黨領導審計工作和新中國恢復建立審計制度以來的經驗總結

中國共產黨自成立以來就高度重視加強自身的廉政建設，而審計監(jiān)督是開展廉政建設的有效手段，早在革命根據(jù)地時期，審計監(jiān)督就在黨的領導之下廣泛開展。新中國成立之后，受到一段時期特殊歷史環(huán)境的影響，國家審計機關一度被撤銷，直至八二憲法中重新明確我國實行審計制度。審計制度恢復建立以來，國家審計在規(guī)范財政經濟秩序、開展反腐敗斗爭、促進制度機制健全等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，審計機關也不斷強化自身建設，審計監(jiān)督的獨立性得到有效提升，審計制度不斷朝著法治化的軌道發(fā)展。堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權都是黨和國家領導審計工作的經驗總結。

（一）審計獨立性：一個普遍共識

獨立性是審計制度的靈魂?？v觀世界范圍內各個建立了審計制度的國家，雖然在政治制度、行政體制、經濟體制、思想文化、社會環(huán)境等各個方面千差萬別，但對審計獨立性的重視是相通的。盡管根據(jù)最高審計機關的隸屬關系，當前不同國家的審計體制被劃分為立法型、司法型、行政型和獨立型四種，但并不是獨立型審計體制下的審計獨立性就一定高于其他類型，也不是行政型審計體制下的審計獨立性就一定低于其他類型。當前，對審計獨立性的評價還難以形成統(tǒng)一的、可量化的標準，但對于審計獨立性的追求已成為各個國家最高審計機關的普遍共識。1977年10月，世界審計組織（INTOSAI）第九屆大會通過的《利馬宣言——審計規(guī)則指導原則》（以下簡稱《利馬宣言》）將審計獨立性作為國家審計的首要目標進行了規(guī)范性的指導。《利馬宣言》用三節(jié)的篇幅分別規(guī)范了最高審計機關的獨立性、最高審計機關成員和官員獨立性，以及最高審計機關財務獨立性。《利馬宣言》中明確，國家審計機關是國家整體的一部分，因此不可能實現(xiàn)絕對的獨立，但是最高審計機關為完成審計任務的需要，仍必須具備功能和組織上的獨立性，最高審計機關的設立及其獨立性的重要程度應在憲法中予以確認。這一關于“審計入憲”的要求，對世界范圍內國家審計制度的發(fā)展產生了深遠影響?！皩徲嬋霊棥痹诼?lián)合國的192個成員國的憲法中位置不同、隸屬關系不同、內容不同，但已然成為現(xiàn)代國家審計制度的重要標志[13]。1982年，我國將審計監(jiān)督內容寫入了《憲法》的第九十一條和第一百零九條，為審計機關的恢復設立提供了憲法保障，實現(xiàn)了“審計入憲”。八二憲法第九十一條明確規(guī)定，“審計機關在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權”，雖然采取的是行政型的審計體制，但從憲法層面為審計獨立性提供了法律基礎。憲法和法律的規(guī)定是審計獨立性的“應然狀態(tài)”，在實際工作中，審計獨立性受到多方面因素的制約，與法律要求和社會期望之間還存在著一定的差距。

審計制度作為中國特色社會主義制度的有機組成部分，本身也隨著社會經濟環(huán)境動態(tài)演進和發(fā)展。在審計管理體制改革的過程當中，黨中央和國務院也始終圍繞加強審計監(jiān)督獨立性，作出了一系列的改革部署安排。針對省以下審計機關受到同級地方政府制約過多的問題，《框架意見》中提出要探索省以下地方審計機關人財物管理改革。針對審計人員的職務化特征偏重、職業(yè)化特征不足、整體專業(yè)化水平還不夠的問題，《框架意見》提出了要推進審計職業(yè)化建設，并制訂了《關于推進國家審計職業(yè)化建設的指導意見》作為《框架意見》的配套文件，明確了從建立審計人員分類管理制度、建立審計專業(yè)技術類公務員職務序列、完善審計人員選任機制、健全審計職業(yè)崗位責任追究機制和健全審計職業(yè)保障機制等方面加強審計職業(yè)化建設。雖然今后一段時期內，我國審計機關隸屬于國務院總理領導的基本架構不會發(fā)生改變，但通過一系列的制度建設能夠不斷地強化審計獨立性。審計獨立性都是相對而言的，并不存在絕對的審計獨立，只要能夠保障審計監(jiān)督職權的有效行使，充分發(fā)揮審計監(jiān)督在國家治理中的職能作用，就是審計獨立的理想狀態(tài)。

（二）堅持黨的領導：我國審計制度的最本質特征

中國共產黨成立初期就高度重視審計監(jiān)督工作。1922年初，毛澤東、劉少奇、李立三等中國共產黨人到安源路礦領導開展工人運動，組織成立了安源路礦工人俱樂部。1923年，俱樂部設立經濟委員會，下設審查部，負責審查俱樂部的一切經濟收支，1924年8月又將審查部從經濟委員會中劃出，單獨設立了經濟審查委員會，專司審查經濟職能。1925 年，共產黨員蘇兆征、鄧中夏領導下成立的省港罷工委員會專門設立審計局，還制訂了《審計局組織法》。1927年4月，黨的第五次全國代表大會后成立的中央領導機構中，就設立了中央審計委員一職。1933年9月，蘇區(qū)中央政府成立了審計委員會，隸屬于中央人民委員會。1934年2月，第二屆中央執(zhí)行委員會第一次會議通過了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，規(guī)定中央執(zhí)行委員會下設中央審計委員會，與中央人民委員會、中央革命軍事委員會、臨時最高法庭相并列[14]。此后一段時期內，雖然中央層面再未設立過類似的專門機構，但審計工作始終在黨的領導之下開展，審計更多的是作為政府的職能部門存在，黨組織通過同級政府間接領導審計工作。2018年黨的十九屆三中全會通過的《改革方案》中明確，要組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調機構。時隔近86年后，黨中央層面再次設立審計委員會，其目的在于加強黨中央對審計工作的領導，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，國家審計事業(yè)邁入了新的發(fā)展階段。

新時代，黨中央明確了審計工作是一項涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的基本定位。為此，黨中央決定成立中央審計委員會，從政治上、組織上、制度上確立了黨對審計工作的領導，將最大限度發(fā)揮黨的領導這一根本制度優(yōu)勢，為充分發(fā)揮審計監(jiān)督在國家治理體系中的重要作用提供根本保證。堅持黨對審計工作的領導，是黨長期領導革命斗爭經驗的歷史總結在審計工作方面的具體體現(xiàn)，是中國特色社會主義審計制度的最本質特征。

三、理論邏輯：深刻認識堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的辯證統(tǒng)一關系

堅持黨對審計工作的領導是堅持黨對一切工作的領導在審計工作領域的具體體現(xiàn)，是新時代開展審計工作所必須始終堅持的政治原則。依法獨立行使審計權是憲法對審計工作提出的根本要求，是依憲治國、依法治國在審計監(jiān)督領域的具體體現(xiàn)。黨的十九屆三中全會后，中央審計委員會組建并運行，黨對審計工作的領導得到顯著加強，那么堅持黨對審計工作的領導是否會在一定程度上削弱審計獨立性，不利于審計權的依法獨立行使？運用馬克思主義哲學的觀點方法進行深入分析后可以發(fā)現(xiàn)，二者之間雖然存在著一定的張力，但這是當前環(huán)境背景下思想認識方面、制度機制方面尚且存在不足所導致的。從本質上看，堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權之間是辯證統(tǒng)一的關系。

（一）黨領導審計工作的必要性和正當性

堅持黨對審計工作的領導，是堅持黨對一切工作的領導在審計工作上的具體體現(xiàn)，是審計實踐工作的經驗總結，是憲法和法律所規(guī)定的一項根本原則，具有深刻的理論、實踐和法律基礎。

1. 堅持黨對審計工作的領導是堅持黨的領導在審計工作上的具體體現(xiàn)

加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)[15]。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計工作是一項涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作，堅持黨對審計工作的領導，是堅持黨對一切工作的領導的必然要求。我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點是黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，堅持黨對審計工作的領導，能夠確保審計工作站在黨和國家事業(yè)全局展開，圍繞重點領域重點方向開展監(jiān)督，繼續(xù)在促進政令暢通、確保令行禁止、維護國家經濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國和推進廉政建設等方面發(fā)揮重要作用。

2. 堅持黨對審計工作的領導是審計實踐的經驗總結

我們黨建立初期就高度重視審計監(jiān)督工作，審計在嚴肅財經紀律、開展反腐敗斗爭方面發(fā)揮了重要作用，為保護紅色政權的成長壯大發(fā)揮了重要作用。中華蘇維埃時期的中央審計委員會充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用，揭示和查處了一批財經違法違紀問題，向中央執(zhí)行委員會主席團提交了一系列的審計結果報告，并將審計結果公布于中央蘇區(qū)的報紙《紅色中華》上，發(fā)揮了教育警示作用，使得蘇維埃政府成為了真正廉潔的政府。解放戰(zhàn)爭時期，雖然黨中央層面未再設立類似審計委員會的專門機構，但黨對審計工作的重視并未改變，不少解放區(qū)設有黨政軍負責人組成的審計委員會，為鞏固紅色政權、開展革命斗爭工作提供了保證。新中國成立后的一段時期內，由于片面學習蘇聯(lián)經驗和左傾思想的影響，審計機關一度被撤銷，審計職能被并入各級政府財政部門，財政檢查（監(jiān)察）機構難以發(fā)揮出審計監(jiān)督的職能作用。改革開放后，為及時制止各類財經違法行為，規(guī)范財政經濟秩序，黨中央、國務院和全國人大開始醞釀恢復建立審計制度。1982年修訂的《憲法》中正式確立我國實行審計制度。1983年起，在黨中央和各級地方黨委的領導之下，審計署和地方各級審計機關陸續(xù)成立，為審計工作的有效開展奠定了基礎。

3. 堅持黨對審計工作的領導具有堅實的憲法和法律基礎

《憲法》第九十一條明確規(guī)定，國務院設立審計機關，審計機關由國務院總理領導。黨在國家政權結構中具有總攬全局、協(xié)調各方的地位，國務院在黨的領導下開展工作，審計機關作為國務院的職能部門之一，必然是在黨的領導下開展工作?！秾徲嫹ā返诰艞l明確，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業(yè)務以上級審計機關領導為主，明確了審計機關的“雙重領導”體制，地方各級審計機關在業(yè)務工作上主要由上級審計機關領導，在行政管理上主要由本級政府領導，而本級政府又是在同級黨委的領導下開展工作的。根據(jù)十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，審計署在深入調查研究和廣泛征求意見的基礎上起草了《審計法（修訂草案征求意見稿）》，并于2019年3月向全社會公開征求意見。修訂草案征求意見稿中第二條明確，“堅持中國共產黨對審計工作的領導”，“全國審計領域重大事項由中央審計委員會審議決定”，“地方各級審計委員會貫徹執(zhí)行中央審計委員會的決定，審議決定本行政區(qū)域內的審計工作重大事項”。當前，《審計法》的修訂工作還在推進之中，但從征求意見稿的內容中可以看出，下一步《審計法》會將黨對審計工作的領導作為一項根本原則通過法律條文的形式固化下來，為黨領導審計工作提供更加堅實的法律基礎。

（二）黨的領導與審計獨立性之間的張力及其原因

堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權，二者都是審計監(jiān)督所應當堅持的基本原則，二者之間并不矛盾，是內在統(tǒng)一的關系。然而，為什么還會有人認為堅持黨對審計工作的領導會影響審計權的依法獨立行使？筆者認為，這與部分審計機關在實踐工作中部分做法上的偏差有關，其本質原因還在于相關制度和運行機制不夠健全，使得二者之間存在著一定的張力。

1. 過度強調審計獨立性和片面強調黨政分開

審計獨立是《利馬宣言》所確立的最高審計機關指導規(guī)則的重要內容，被世界范圍內所普遍接受和認同。審計機關依法獨立行使審計權是憲法對審計獨立性的規(guī)范和保障。當前，部分學者和審計實務工作者對審計獨立性的認識存在偏頗，認為行政型審計體制的獨立性要絕對弱于立法型和獨立型，提升審計獨立性必然要改變審計機關的隸屬關系，將當前由國務院領導改為由立法機關領導①。審計獨立性永遠是相對而言的，并不能說某一類審計體制的獨立性就必然要高于其他類型審計體制。審計獨立性是服務于審計監(jiān)督質量和效果的，如果脫離了具體的環(huán)境去片面強調審計獨立性，可能會適得其反。堅持黨的領導是我國憲法確立的政治原則，如果審計工作脫離了黨的領導，審計機關即使具備再強的獨立性，也違背了憲法和法律的要求，更無從發(fā)揮其應當擔負的職能和使命。

堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權二者關系的邏輯根源，是黨政關系問題。改革開放之前，我國借鑒的是蘇聯(lián)的政治體制，采取的是“黨政合一”模式。1978年，鄧小平同志根據(jù)幾十年黨政關系方面的經驗和教訓，提出了解決“黨政合一”和實行“黨政分開”的問題，其目的在于將政府的行政權從原來的“黨政合一”中分出來，確保政府職能獨立[16]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在實踐中進一步深化對黨政關系的認識，提出“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”[17]。“正確理解和落實黨政分工，理順黨政機構職責關系”是黨的十九屆三中全會對正確處理黨政關系提出的新要求，對正確認識和處理堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權的關系具有指導作用。當前，仍有少數(shù)同志對黨政關系的認識存在誤區(qū)，片面地強調審計工作要堅持黨政分開，審計工作是政府的職能，黨組織不應過多介入。實際上，這一觀點是對鄧小平“黨政分開”觀點的誤讀，鄧小平同志從來都是在堅持和加強黨的領導前提下談論“黨政分開”問題的，他所提出的“黨政分開”是相對的分開，是建立在堅持黨的領導前提下的分開，絕非照搬照抄西方的黨政關系模式。

2. 地方審計機關受上級審計機關領導不足，對地方黨政機關的依附性較強

造成黨的領導與審計獨立性之間產生張力的另一原因是“雙重領導”體制下，地方審計機關受上級審計機關領導不足，對同級地方黨政機關具有較強的依附性。雖然《審計法》就確保地方審計機關的獨立性作出了一系列的規(guī)定，但某些規(guī)定還缺乏剛性約束，在實際運行中難以發(fā)揮出預期的效果?！秾徲嫹ā返谑鍡l規(guī)定，“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見”，從字面上理解，地方政府任免審計機關負責人，應當征求上一級審計機關的意見，但并非必須采納其意見，實際上給地方政府保留了較大的自由決策權。從實際運行情況來看，地方審計機關在人事任免、經費保障等方面都受制于地方黨政機關，這在一定程度上對審計獨立性帶來了不利影響。當前，省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理改革正在有序推進，這一矛盾問題將隨著改革進程得到一定程度的緩解。

3. 存在個別地方黨委和領導介入具體審計工作、對審計過程和結果施加影響的現(xiàn)象

當前，在我國實行的行政型審計體制下，審計機關是作為同級地方政府的組成部門。由于保障依法獨立行使審計權的相關制度機制還不夠健全，在實踐工作中還存在著個別地方黨委、領導對某個正在實施或即將實施的審計項目作出指示，通過行政權力介入具體審計工作，以及對審計過程和結果施加影響的現(xiàn)象。黨委、領導直接介入具體審計工作，不僅違反了組織程序和組織原則，而且會對審計機關依法獨立行使審計權帶來不利影響，尤其是在黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計、領導干部自然資源資產離任審計這類直接評價領導干部的審計項目上，審計過程和結果受到地方黨委、領導介入的可能性更大。有全國政協(xié)委員形象地形容，“審計部門應該每隔兩三年對企業(yè)負責人進行一次常規(guī)的經濟責任審計，但是這些企業(yè)老板找到有關領導說情，領導一干預，審計部門就只好‘干瞪眼’”[18]。為解決地方黨委、領導插手干預具體審計工作的問題，《框架意見》中提出要健全干預審計工作行為登記報告制度。當前，各級地方審計機關陸續(xù)建立起了干預審計工作行為登記報告制度，但在立法層次上不夠高，屬于地方審計機關的部門規(guī)章，缺乏國家層面的統(tǒng)一制度規(guī)定。

（三）堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的辯證統(tǒng)一

新時代，要把堅持黨對一切工作的領導貫徹到審計工作之中，堅持黨對審計工作的領導，同時落實憲法和法律要求，依法獨立行使審計權，首先需要從唯物辯證法的角度出發(fā)，正確理解和把握二者之間的辯證統(tǒng)一關系。

1. 堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權是政治與法治的內在統(tǒng)一

政治與法治之間本身是辯證統(tǒng)一的關系。法律本質上是一種政治措施，政治為法治提供依托和環(huán)境，政治為法治明確方向，法治模式中蘊含了政治邏輯，法治道路中體現(xiàn)出政治立場[19]。堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權，本質上是政治與法治的內在統(tǒng)一，堅持黨對審計工作的領導是審計工作所必須始終堅持的政治原則，依法獨立行使審計權是以法治思維和法治方式將黨的意志貫徹到具體審計工作之中。黨的十九大報告中明確指出，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。這一宏觀原則落實到審計工作方面，就是要堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的有機統(tǒng)一。審計作為黨和國家監(jiān)督體系當中的一項重要制度安排，本身是為國家治理服務的，只有堅持黨對審計工作的領導，才能將黨的意志宗旨貫徹到具體審計工作當中和落實到審計監(jiān)督的末端。堅持黨對審計工作的領導，必須依靠審計法治，即運用法治思維和法治方式開展審計監(jiān)督工作，嚴格遵循憲法和法律的要求，依法獨立行使審計權，通過審計立法、審計執(zhí)法和審計守法將黨的意志宗旨轉化為審計制度，再將制度轉化為治理效能。

2. 堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權是前提性約束和目標性約束的統(tǒng)一

堅持黨對審計工作的領導是依法獨立行使審計權的前提，確保依法獨立行使審計權則是黨領導開展審計工作的根本目標，二者體現(xiàn)了前提性約束和目標性約束的統(tǒng)一。堅持黨對審計工作的領導是政治領導、思想領導和組織領導的有機統(tǒng)一，黨領導審計工作主要是管方向、管政策、管原則、管干部，而不是包辦審計機關的具體事務。堅持黨對審計工作的領導，既不能存在該管的不敢管、不會管的狀況，又要摒棄對審計機關職責范圍內的具體事項管得過多過細的做法，更要避免領導干部插手和干預具體審計事項。審計機關依法獨立行使審計權，是審計工作所要達到的法治目標和愿景。堅持依法獨立行使審計權，要做好審計立法，將黨在審計監(jiān)督領域的政策和宗旨變成國家意志，并通過法律的形式固化下來；要做好審計執(zhí)法，審計機關和審計人員要嚴格依法施審，確保審計權始終在法治軌道運行；要做好審計守法，做好國家審計制度和審計法律法規(guī)的宣傳和教育工作，確保審計機關和審計人員嚴格依法行使監(jiān)督權力，確保審計監(jiān)督對象自覺依法接受監(jiān)督，確保相關部門積極配合審計工作。

3. 堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權是依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一

堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的有機統(tǒng)一，要求黨運用法治思維和法治方式來領導審計工作，確保黨對審計工作的領導嚴格依據(jù)黨內法規(guī)和國家法律進行。黨的十九屆三中全會審議通過的《改革方案》中明確，組建中央審計委員會作為加強黨中央對審計工作領導的具體載體，并且明確了中央審計委員會的主要職責。2018年5月，中央審計委員會第一次會議召開，會議審議通過了《中央審計委員會工作規(guī)則》《中央審計委員會辦公室工作細則》等文件，標志著中央審計委員會正式建立運行。隨后，省、市、縣一級地方黨委審計委員會也相繼成立。新體制下，各級審計委員會要嚴格依照其工作規(guī)則運行，發(fā)揮其決策議事協(xié)調機構的職能作用?！吨醒雽徲嬑瘑T會工作規(guī)則》《中央審計委員會辦公室工作細則》和各級地方黨委審計委員會制定頒布的相關制度規(guī)定，明確了相關審計委員會的機構設置、主要職責、會議制度等內容，為黨領導審計工作提供了制度化的基本遵循。當前，《審計法》的修訂工作還在有序推進，從2019年3月公布的修訂草案征求意見稿中可以看出，堅持黨對審計工作的領導的根本原則和相關制度機制將會被寫入到《審計法》當中，將黨領導審計工作的經驗、原則和機制及時固化為法律條文，能夠更好地和相關黨內法規(guī)相互銜接，確保了黨領導審計工作法治化和依法獨立行使審計權的有機統(tǒng)一，是依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一在審計領域的具體體現(xiàn)。

4. 堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權辯證統(tǒng)一于審計管理體制改革實踐之中

堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的有機統(tǒng)一，不僅是理論命題，更是重要的實踐命題。當前，我們黨面臨的一項重大歷史任務，就是通過全面深化改革，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。黨的十九大報告中作出了改革審計管理體制的決策部署，就是要通過改革解決制約審計監(jiān)督效果的體制機制問題，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。在推進審計管理體制改革的過程當中，要把堅持黨的領導和依法獨立行使審計權有機結合起來，努力構建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的中國特色社會主義審計制度體系，為國家治理現(xiàn)代化提供高質量的審計監(jiān)督服務。

四、實踐路徑：加強黨對審計工作領導、推進中國特色社會主義審計制度建設的具體對策

新時代，正確認識和把握堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的關系，推進中國特色社會主義審計制度建設，需要重點做好以下幾個方面的工作。

（一）充分發(fā)揮審計委員會功能作用，加強黨對審計工作的政治領導、思想領導和組織領導

堅持黨對審計工作的領導是新時代開展審計工作要始終堅持的根本政治原則。要準確把握堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權的有機統(tǒng)一關系，從政治領導、思想領導和組織領導方面加強黨對審計工作的領導，同時避免黨組織和領導干部干預具體審計事項。要進一步明確中央審計委員會和省、市、縣一級黨委審計委員會的職責分工，明確哪些事項需要報中央審計委員會批準，哪些事項屬于省、市、縣一級黨委審計委員會的決策范圍。在加強黨對審計工作的政治領導方面，要引導審計系統(tǒng)的黨員干部自覺增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。審計監(jiān)督領域的具有全局性的重要政策和事項，要由中央審計委員會作出決策。在加強黨對審計工作的思想領導方面，要在審計機關開展好“不忘初心、牢記使命”主題教育，牢固樹立“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計人員核心價值觀，確保審計人員嚴格執(zhí)行審計“八不準”工作紀律和各項廉潔紀律。在加強黨對審計工作的組織領導方面，應充分發(fā)揮各級審計機關黨組織功能作用，嚴格落實民主集中制、請示報告制度、黨內組織生活制度等黨的組織制度。要充分發(fā)揮審計組臨時黨支部功能，確保做到審計工作開展到哪里，黨組織就建到哪里，組織生活就開展到哪里，做到組織程序不缺失、支部作用不缺位、廉政教育不斷檔。

（二）進一步深化審計管理體制改革，努力構建符合國家治理現(xiàn)代化需要的審計制度體系

《框架意見》及相關配套文件從八個方面對完善審計制度作出了部署和安排，目前有些改革部署已經初步完成，有些還在有序推進當中，有些還需要通過法律法規(guī)予以固化。當前，全面深化改革已經進入深水區(qū)，需要面對和解決的更多是深層次體制機制問題，對制度建設提出了更高要求。為此，黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了決策部署。一是各級審計機關要以黨的十九屆四中全會精神為引領，深入推進審計管理體制改革，加強審計制度建設，努力構建起符合國家治理現(xiàn)代化需要的審計制度體系，為審計機關和審計人員依法獨立行使審計權提供堅實的制度保障。二是要進一步健全審計全覆蓋制度，摸清審計對象底數(shù)，確保審計監(jiān)督縱向到底、橫向到邊，做到應審盡審、凡審必嚴。三是要進一步健全上級審計機關對下級審計機關領導的制度，通過推動《審計法》修改進一步明確，地方各級審計機關主要負責人的任免應當事先征得上一級審計機關同意，任免省級審計機關正職領導須事先征得審計署黨組同意。例如：進一步健全請示報告制度，明確哪些事項應當向上級審計機關請示，哪些事項需要報備，哪些事項需要報告；進一步健全省以下審計機關人財物集中統(tǒng)管制度，提升審計機關的獨立性。四是要進一步健全審計職業(yè)化制度，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，努力提升審計人員的專業(yè)化水平。五是要進一步建立健全審計工作相關配套制度，充分保障審計權的依法獨立行使，促進審計結果運用，加強審計信息公開，同時加強對審計機關自身的監(jiān)督，提升審計監(jiān)督的透明度和公信力。

（三）加強不同監(jiān)督方式的統(tǒng)籌銜接，構建黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系

黨的十九屆四中全會所作的《決定》明確要健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用，以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。新形勢下要做好審計監(jiān)督和其他監(jiān)督方式的協(xié)調銜接，努力形成監(jiān)督合力。一是要加強審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督的銜接。審計監(jiān)督側重于對經濟活動和領導干部履行經濟責任情況的監(jiān)督，紀檢監(jiān)察監(jiān)督則側重于對人的監(jiān)督，二者一橫一縱，能夠形成嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡。為此，審計機關應當加強從宏觀視角發(fā)現(xiàn)和揭示問題的能力，提升審計在破解體制機制性問題、促進法規(guī)制度健全方面的貢獻率，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的建設性作用。二是要加強審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接。在計劃安排上，要加強人大常委會年度重點監(jiān)督工作安排和年度審計計劃的統(tǒng)籌，加強審計監(jiān)督和人大監(jiān)督特別是預算審查監(jiān)督的協(xié)調配合，努力形成監(jiān)督合力。在監(jiān)督過程中，審計機關應當及時將審計發(fā)現(xiàn)的問題和線索向人大機關反饋，提升人大監(jiān)督的針對性，人大機關也應當及時將調查了解到的信息反饋給審計機關。在結果運用上，要落實《監(jiān)督法》中關于審計工作報告的要求以及《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》中關于審計整改情況報告的要求，以人大監(jiān)督推動審計監(jiān)督的落地落實和成果轉化。三是要加強審計監(jiān)督和司法監(jiān)督的銜接，進一步健全審計擬移交涉嫌違法問題線索的會商制度，確保審計機關依法依規(guī)移交涉嫌違法問題線索。四是要加強審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的銜接，進一步加強審計信息公開廣度和深度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的信息傳導功能，探索建立統(tǒng)一的審計信息公開平臺，為加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督搞好信息服務。

五、結語

新時代，我國國家審計權兼具政治性和獨立性雙重屬性，其中政治性是新時代我國國家審計權的首要屬性，獨立性是國家審計作為專門經濟監(jiān)督方式的本質屬性，二者之間并非相互對立，而是辯證統(tǒng)一的關系。本文從認識論的角度理解和把握二者之間的邏輯關系，按照提出問題、分析問題和解決問題的邏輯路徑，運用馬克思主義哲學的觀點方法，分析闡述了新時代國家審計權的政治性和獨立性之間的辯證關系，對于指導新時代國家審計實踐具有重要意義。通過對我國國家審計制度發(fā)展歷程的回顧可以發(fā)現(xiàn)，堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權都是黨領導審計工作的經驗總結。堅持黨對審計工作的領導是堅持黨的領導在審計監(jiān)督領域的具體體現(xiàn)，是中國特色社會主義審計制度的最本質特征，黨領導審計工作具有堅實的憲法和法律基礎。與此同時，由于相關制度和運行機制還不夠健全，造成了黨的領導與審計獨立性之間還存在著一定張力，具體體現(xiàn)在過度強調審計獨立性和片面強調黨政分開、地方審計機關對地方黨政機關的依附性較強、個別地方黨委和領導介入具體審計工作等方面?？傮w上看，堅持黨對審計工作的領導與依法獨立行使審計權是政治與法治的內在統(tǒng)一，是前提性約束和目標性約束的統(tǒng)一，以及依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一，堅持黨對審計工作的領導和依法獨立行使審計權辯證統(tǒng)一于審計管理體制改革實踐之中。

準確理解和把握新時代國家審計權的政治性和獨立性之間的辯證關系，對于推進中國特色社會主義審計制度建設具有一定的指導意義。下一步，統(tǒng)籌堅持黨對審計工作的領導和推進中國特色社會主義審計制度建設，可以從以下幾個方面重點發(fā)力：一是充分發(fā)揮審計委員會功能作用，加強黨對審計工作的政治領導、思想領導和組織領導；二是進一步深化審計管理體制改革，努力構建符合國家治理現(xiàn)代化需要的審計制度體系；三是加強不同監(jiān)督方式的統(tǒng)籌銜接，構建黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。

注 釋：

①人民代表大會是我國的根本政治制度，立法權在我國國家權力架構中居于統(tǒng)攝地位，這就客觀決定了將來即使能夠突破行政型審計體制，我國也不可能采取獨立型審計體制。