新時代國家監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的理論與實踐

胡業(yè)勛，王彥博

(中共四川省委黨校，成都 610000)

從制度變遷看，國家監(jiān)察體制改革是沿著一條由先行試點(diǎn)到全面推廣再到規(guī)范設(shè)立的發(fā)展軌跡。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條明確規(guī)定:“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！崩^黨的文件中明確提出“監(jiān)察機(jī)關(guān)”范疇后，中共中央辦公廳便開始在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，通過一系列的政策部署和舉措安排，在制度和機(jī)制上初步確立運(yùn)行體系，進(jìn)而為全面落實國家監(jiān)察體制改革積累寶貴經(jīng)驗。

在充分吸收三個試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)改革的經(jīng)驗與啟示的基礎(chǔ)上，2017年11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》面向社會公開征求立法意見，監(jiān)察體制改革工作走向成果的法律固化；2018年3月11日，《中華人民共和國憲法》修正案通過，監(jiān)察委員會得以在根本大法中體現(xiàn)，監(jiān)察委員會的憲法地位被充分確立[1]；3月20日，《國家監(jiān)察法》正式頒行，標(biāo)志著國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行具體指南和依據(jù)的確立[2]。自《國家監(jiān)察法》頒行一年多來，實踐中產(chǎn)生了許多亟須解決的問題，但是這些問題由于種種原因的約束，尚未有理論上的充分回應(yīng)。

套用學(xué)界常見的說法，國家監(jiān)察權(quán)的屬性是國家監(jiān)察體制改革的本源性問題，直接關(guān)涉憲法架構(gòu)下國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理布局[3]，然而理論上很難對監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治機(jī)關(guān)屬性”進(jìn)行準(zhǔn)確定位，這會直接影響監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，進(jìn)而影響具有偵查權(quán)性質(zhì)的調(diào)查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行[4]。在國家監(jiān)察權(quán)整體運(yùn)行涉及范圍、程序、權(quán)限等較多范疇的情形下，如何解決國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬，尤其破解“政治機(jī)關(guān)”的阿喀琉斯之踵?；谏鲜鲫U述，筆者進(jìn)一步對相關(guān)實踐問題細(xì)分：如何合理確定監(jiān)察權(quán)的范圍，如何確保監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序的流暢，如何規(guī)范監(jiān)察權(quán)的調(diào)查權(quán)限以及如何保障監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行。只有厘清上述問題，監(jiān)察權(quán)才能在實踐中真正有效運(yùn)行。

一、新時代國家監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的理論邏輯

監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行必須從理論上將原點(diǎn)性問題解決，進(jìn)而構(gòu)筑一個系統(tǒng)的理論框架指導(dǎo)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行。新時代監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行，主要基于監(jiān)察權(quán)的屬性分解，并構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以監(jiān)察委員會內(nèi)部各程序與結(jié)構(gòu)要素有序運(yùn)行為前提，以有效的組織保障為基礎(chǔ)，嚴(yán)格在法治的框架內(nèi)堅持實體與程序并行的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。要構(gòu)建監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的理論邏輯，我們首先要梳理監(jiān)察權(quán)存在的邏輯正當(dāng)性，其次厘清監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬內(nèi)涵，最后以其屬性為基礎(chǔ)來闡釋權(quán)力行使的應(yīng)然機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會的性質(zhì)界定。

(一)監(jiān)察權(quán)存在的邏輯正當(dāng)性

關(guān)于監(jiān)察權(quán)存在的邏輯正當(dāng)性，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

1.監(jiān)察權(quán)的設(shè)置，推動社會資源和結(jié)構(gòu)變革，符合社會主義制度現(xiàn)代化的時代要求。國家組織在應(yīng)對社會不穩(wěn)定因素時，通常通過對組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整來達(dá)到一種新的平衡，從而保證國家組織整體平穩(wěn)運(yùn)行，以此來規(guī)制社會風(fēng)險[5]。我國監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生于當(dāng)今推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的時代背景下，諸多的矛盾與不穩(wěn)定因素日益顯現(xiàn)，尤其是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展給行使公權(quán)力的人員帶來的利益誘惑不容忽視?；诖?，監(jiān)察體制改革將原有的權(quán)力體系中紀(jì)律監(jiān)察相關(guān)職能的權(quán)力重新整合，以此為載體作用于公權(quán)力行使的人員，從而平衡各組織成分，進(jìn)而推動資源的配置和社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。這種通過國家組織自身內(nèi)部調(diào)整形成新合力來推動社會發(fā)展的方式，是社會主義制度現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

2.監(jiān)察權(quán)的設(shè)置，高度契合我國現(xiàn)行政治體制，符合權(quán)力進(jìn)化和發(fā)展的要求。以權(quán)力結(jié)構(gòu)來有效控制權(quán)力，是近代以來民主法治的核心。相較于西方國家“三權(quán)分立”模式的控權(quán)機(jī)制“權(quán)力制約制度”，我國主要權(quán)力控制機(jī)制是“權(quán)力監(jiān)督制度”[6]。監(jiān)督是通過設(shè)立專門的職能機(jī)構(gòu)對相關(guān)主體行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察和督促，從而構(gòu)建單向“監(jiān)督與被監(jiān)督”的關(guān)系；制衡則是把權(quán)力分別賦予多個主體，使被賦予主體在行使各自權(quán)力時互相制約，這是多向的配合制衡關(guān)系[7]。我國是人民民主專政的社會主義政體，人民通過選舉代表組成人民代表大會(全國、地方各級人民代表大會)代表其意志，從而賦予人民代表大會最高位階的立法權(quán)，由立法權(quán)衍生出行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等四種相對于立法權(quán)的“執(zhí)行權(quán)力”，并由不同的國家機(jī)構(gòu)行使，建立立法權(quán)之下四種權(quán)力相互配合和制約的格局，在這種格局下突出了監(jiān)察權(quán)對其他三種權(quán)力的監(jiān)督，不僅遵循我國政治體制格局，具有合憲性與正當(dāng)性，而且是對現(xiàn)有權(quán)力的重新整合和創(chuàng)新配置，是人民代表大會制度的自我完善和發(fā)展。

3.監(jiān)察權(quán)的設(shè)置，貼合最廣大人民的理性，符合人民意志對于具有監(jiān)察范疇的公權(quán)力的期許?，F(xiàn)代社會是強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障的法治社會，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約與正當(dāng)行使。人民之于國家權(quán)力的理性，在于人民對公權(quán)力合理運(yùn)行的期望滿足，即公權(quán)力之間的合理分工、相互制約以及要求公權(quán)力主體根據(jù)公民訴求進(jìn)行積極給付。監(jiān)察體制改革前，我國國家權(quán)力形成以立法權(quán)為本源，行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)為執(zhí)行權(quán)力的并行體系；監(jiān)察體制改革后，在立法母權(quán)不變的前提下，整合其他三權(quán)的相應(yīng)職能形成新的監(jiān)察權(quán)，由三權(quán)并行擴(kuò)展到四權(quán)并立的運(yùn)行模式，五種治權(quán)格局相較于四權(quán)格局更為體系，治權(quán)與治權(quán)間聯(lián)系更加緊密、分工更加明確，權(quán)力與權(quán)力間的制約平衡更為穩(wěn)固。在我國，公權(quán)力具有天然的人民性[8]，一切權(quán)力來自人民，一切權(quán)力屬于人民，人民作為國家治理的主人，將自身的意志和理性融入國家權(quán)力架構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置，不僅強(qiáng)化了我國公權(quán)力配置的合理性和運(yùn)行的有效性，還符合公眾對于法治國家的期望。

(二)監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬內(nèi)涵

監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的理論邏輯核心在于對于監(jiān)察權(quán)權(quán)屬的確認(rèn)，只有廓清監(jiān)察權(quán)權(quán)屬，方能從根本上確保監(jiān)察權(quán)運(yùn)行有效與規(guī)范。對于監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬，學(xué)術(shù)界有較多的爭議，無論“監(jiān)督權(quán)”“復(fù)合權(quán)”[8]或“近司法權(quán)”[9]等權(quán)屬界定，都無法囊括其所有的職能和屬性。筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是具有國家監(jiān)察職能的專職權(quán)力，兼具政治和法律兩個屬性，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行也是基于此。

監(jiān)察權(quán)的法律屬性無須贅言，監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生、監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)職能以及監(jiān)察權(quán)運(yùn)行所遵循的實體和程序規(guī)定，均由憲法和法律加以規(guī)定[10]。而監(jiān)察權(quán)的政治屬性源于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，運(yùn)用監(jiān)察權(quán)是在反腐倡廉領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體化[11]。從理論上看，監(jiān)察權(quán)是發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)治國理政效能的一種活動。就其性質(zhì)本源而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)本質(zhì)便含有監(jiān)督之意，監(jiān)督權(quán)是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的組成部分，而監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)在“反腐倡廉”領(lǐng)域的具體化，承接著“領(lǐng)導(dǎo)—監(jiān)督—監(jiān)察”維度的具體化和下沉落實，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不可分割的一部分。從工作方式上看，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公呈現(xiàn)出有別于其他國家機(jī)關(guān)“黨政合一”的格局[12]，監(jiān)察委員會在承擔(dān)黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)的同時，“歸口”組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，能夠有效地增強(qiáng)監(jiān)察的協(xié)同合力。正因為如此，監(jiān)察權(quán)既含有法律屬性，也含有政治屬性。作為法律權(quán)力，國家通過法律規(guī)范監(jiān)察權(quán)依法行使并以監(jiān)察權(quán)的行使為手段規(guī)制監(jiān)察對象；作為政治屬性，監(jiān)察權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)反腐倡廉的重要抓手和深化方式。加強(qiáng)國家監(jiān)察，既是黨提高領(lǐng)導(dǎo)水平、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的要求，也是推動國家治理、實現(xiàn)改革發(fā)展的保證。

黨的十九大報告明確指出，依法治國和依規(guī)治黨是統(tǒng)一的。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置正是依法治國和依規(guī)治黨的具體實踐，其法律屬性旨在規(guī)范公權(quán)力的行使，其政治屬性旨在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，二者統(tǒng)一于國家監(jiān)察體系，是深化國家治理的重要舉措。

(三)監(jiān)察委員會的性質(zhì)與定位

監(jiān)察委員會作為推進(jìn)國家治理必不可少的結(jié)構(gòu)化元素，對其性質(zhì)與定位一直是學(xué)者討論的焦點(diǎn)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)，履行的職能是“反腐倡廉”，機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式是“紀(jì)監(jiān)合署辦公”，這些均具有極強(qiáng)的政治針對性和指導(dǎo)性。筆者認(rèn)為，單純地將某個國家機(jī)構(gòu)定位為一個“政治機(jī)關(guān)”，對于該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)揭示并不具有說服力。

“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，在這一語境下，我國所有國家機(jī)關(guān)都體現(xiàn)著作為政治機(jī)關(guān)的職能，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)成國家制度和組織體系來實現(xiàn)國家任務(wù)，因此所有的國家機(jī)關(guān)都可以在一定程度上稱為“政治機(jī)關(guān)”，但“政治機(jī)關(guān)”并非規(guī)范意義上的法律定位，要探究監(jiān)察委員會的性質(zhì)，還要回歸憲法與法律的基礎(chǔ)。目前，我國《憲法》在國家機(jī)構(gòu)一章專節(jié)設(shè)置監(jiān)察委員會部分，為監(jiān)察委員會提供充分的正當(dāng)性和實質(zhì)性基礎(chǔ)，將監(jiān)察權(quán)形塑為一種此前憲法規(guī)定之外的權(quán)力類型，繼而使得監(jiān)察委員會成為一個新的權(quán)力單元和系統(tǒng)[13]；《監(jiān)察法》第1條“依據(jù)憲法，制定監(jiān)察法”、第3條“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”等，對監(jiān)察委員會的具體職能與運(yùn)行進(jìn)一步深化，為其運(yùn)行提供合法性和合理性的有效基礎(chǔ)。由于這種上下位階法律的遞進(jìn)關(guān)系，我們很容易明確監(jiān)察委員會的定位是依照法律規(guī)定行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，但是關(guān)鍵在于監(jiān)察委員會定位的合理性，尤其是其本身所蘊(yùn)含的政黨屬性有待厘清。《憲法》中“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征”表述并不僅僅是政治上的語言，同時也是法律宣示，這種法律條文的固化，印證了監(jiān)察委員會的政黨屬性，即監(jiān)察委員會的設(shè)置是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的統(tǒng)一，是黨的反腐敗意志上升為國家反腐敗意志的體現(xiàn)，這種意志上升的形式為《憲法》所明確承認(rèn)。

二、新時代國家監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的實踐樣態(tài)

基于國家監(jiān)察權(quán)的屬性，尚需探析國家監(jiān)察權(quán)在實踐中的樣態(tài)，而根據(jù)筆者長期的調(diào)研來看，由于立法上尚未給予明確的答復(fù)，相關(guān)的配套立法也存在一定的“滯后”，當(dāng)前解決實踐難題主要依靠國家監(jiān)察委員會內(nèi)部的“土辦法”，但如此長期運(yùn)作勢必影響到監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。筆者對監(jiān)察權(quán)實際運(yùn)行中面臨的問題進(jìn)行歸納，依照監(jiān)察法的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)分別從范圍與管轄、權(quán)限、程序、組織保障等四個方面加以闡述。

(一)范圍與管轄方面的實踐樣態(tài)

從監(jiān)察權(quán)整個權(quán)力運(yùn)行的流程來看，首先要廓清權(quán)力的范圍與管轄權(quán)，如果范圍“寬窄不一”或者管轄“混亂難定”都會導(dǎo)致運(yùn)行不暢?！侗O(jiān)察法》出臺后，監(jiān)察權(quán)的范圍與管轄都有了明確規(guī)定，僅以監(jiān)察的對象而言，監(jiān)察范圍擴(kuò)展意味著監(jiān)察人數(shù)的增加，需要對范圍與管轄進(jìn)行清晰的厘定。在實踐中，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行在范圍與管轄方面面臨以下亟須解決的問題：

1.在監(jiān)察范圍方面，《監(jiān)察法》第15條采取列舉加概括的方式明確的6種監(jiān)察對象，在實踐中易產(chǎn)生一定的困擾。一是監(jiān)察對象的周延問題。有學(xué)者指出，就監(jiān)察法的規(guī)定而言,監(jiān)察對象限于職務(wù)違法與犯罪的公職人員,其監(jiān)察范疇中并不包含單位主體，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)不可對單位立案調(diào)查[14]，但是在國家政治生活中起重要作用的某些組織，如何對其行使必要的監(jiān)察職權(quán)是需要考慮的問題。二是特殊群體的范圍問題。例如，普通的教師、醫(yī)生、護(hù)士是否屬于監(jiān)察對象？不少地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將沒有行使公權(quán)力的普通教師、醫(yī)生列為監(jiān)察對象,有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至將普通群眾也包括在監(jiān)察對象范圍之內(nèi),實則偏離了國家監(jiān)察委員會設(shè)立的初衷和工作職責(zé),影響到監(jiān)察委員會工作的針對性和效率。

對于上述問題，在實踐中有一定的解決對策。針對前者，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定》(以下簡稱《管轄規(guī)定》)有明確的規(guī)定，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象是國家公職人員及行使公權(quán)力的有關(guān)人員，此處單位并未被明確為監(jiān)督對象；并且《監(jiān)察法》第12條規(guī)定單位受賄罪、對單位行賄罪等單位犯罪，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍。因此，單位雖然不屬于監(jiān)察對象，但涉嫌監(jiān)察職能管轄的犯罪案件時屬于監(jiān)察管轄范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)立案調(diào)查和處置。針對后者，《管轄規(guī)定》第4條第1款規(guī)定，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位中從事管理的人員，包括這類單位及其分支機(jī)構(gòu)中從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員，屬于監(jiān)察對象。此處可知，普通的教師、醫(yī)生、護(hù)士不屬于監(jiān)察對象，但是若從事相關(guān)管理活動的人員則屬于監(jiān)察對象。由此還需注意的是，依據(jù)《監(jiān)察法》第15條第6項規(guī)定，如果普通的教師、醫(yī)生、護(hù)士受委托從事公務(wù)，也屬于監(jiān)察對象。

如此可見，對一些疑難問題的解決，實踐中基本上是通過監(jiān)察委員會“內(nèi)部規(guī)定”的方式來解決。大部分內(nèi)部文件都規(guī)定了“涉密”期，很多從事相關(guān)公權(quán)力履職的人員并不知悉，進(jìn)而會對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行“揣測臆斷”，這反而會影響監(jiān)察委員會的公信力，阻礙監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。

2.在監(jiān)察管轄方面，由于“監(jiān)察管轄優(yōu)越”原則，在實踐中也存在一些問題，阻礙監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。

(1)沒有制定相關(guān)規(guī)則化解監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案管轄與刑事訴訟管轄標(biāo)準(zhǔn)不一的矛盾?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察管轄的相關(guān)規(guī)定比較簡單，只在第16條第1款規(guī)定“各級監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第15條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項”?！豆茌犚?guī)定》第3條則規(guī)定，“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照干部管理權(quán)限和屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級分工負(fù)責(zé)”。這兩項規(guī)定導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案確定管轄的標(biāo)準(zhǔn)與《刑事訴訟法》規(guī)定的管轄標(biāo)準(zhǔn)不同。簡單地說，監(jiān)察機(jī)關(guān)的級別管轄按管理權(quán)限確定，而司法機(jī)關(guān)的級別管轄以案件的重大程度和影響范圍來劃分；監(jiān)察委員會的地域管轄以本轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)來確定，而司法機(jī)關(guān)的地域管轄以犯罪嫌疑人工作單位所在地為標(biāo)準(zhǔn)來確定。

在實踐中，涉及處級干部的案件，由省級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察，涉及科級干部的案件，由市級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察，這與刑事訴訟法所規(guī)定的級別管轄并不一致。由于市級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察的案件相對較多，往往會依據(jù)《監(jiān)察法》第17條第1款的規(guī)定“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄”，指定區(qū)縣監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)察，但由于這一規(guī)定并不明確，在實踐中也造成了一定的困惑。

(2)對于關(guān)聯(lián)案件的管轄，在實踐中也存在疑問。簡單地說，一人犯數(shù)罪或多個人共同犯罪就會形成關(guān)聯(lián)案件，這個時候兩個以上的辦案機(jī)關(guān)都依法享有管轄權(quán)[15]?！侗O(jiān)察法》第34條對被調(diào)查人涉及其他違法犯罪的關(guān)聯(lián)案件確定了“監(jiān)察為主”的管轄原則，但該條僅僅明確相較于其他機(jī)關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查優(yōu)先的地位，并未對以監(jiān)察委員會為主、以其他機(jī)關(guān)為輔的調(diào)查機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，在實踐中容易造成監(jiān)察管轄和其他管轄不一致的情況。此外，中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會也明確要求，對于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪以外的其他違法犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)交由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查和偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)對整個案件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這種機(jī)制在實踐中也容易造成同一個人多個機(jī)關(guān)調(diào)查的情形，大大降低辦案效率，阻礙監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。

(二)監(jiān)察權(quán)限方面的實踐樣態(tài)

按照《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照《監(jiān)察法》和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等三項職權(quán)。如此多的權(quán)限集中于監(jiān)察委員會，在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行中也產(chǎn)生了較多需要明晰的問題。

1.監(jiān)察權(quán)的三項職權(quán)中是否有“主要職權(quán)”；如果以調(diào)查為主，是否會產(chǎn)生負(fù)面作用。在實踐中有人提出，既然《監(jiān)察法》第11條所規(guī)定的三項職權(quán)的順序是監(jiān)督、調(diào)查、處置，顯然監(jiān)督職能是監(jiān)察委員會的第一項職權(quán)[16]，即要實現(xiàn)對腐敗的根本性治理，監(jiān)督職權(quán)必須處于“優(yōu)先、優(yōu)位、優(yōu)能、優(yōu)勢”的地位，判斷國家監(jiān)察權(quán)真正有效運(yùn)行的標(biāo)志在于監(jiān)督職權(quán)的止腐、防腐成效[17]，而非調(diào)查與處置職權(quán)的行使?fàn)顩r。這種說法具有一定的合理性，首先，這與反腐敗的發(fā)展態(tài)勢是緊密相連的，當(dāng)前反腐敗工作的重要目標(biāo)是形成不能腐的制度訴求，而不是查處多少關(guān)鍵少數(shù)違法失職的行為；其次，調(diào)查或者處置職權(quán)的過度強(qiáng)調(diào)會使得領(lǐng)導(dǎo)干部不敢履職甚至不作為。在實踐中，監(jiān)察委員會內(nèi)部上下級指標(biāo)考核中有一項重要指標(biāo)就是查辦人數(shù)，甚至某些地方對此區(qū)分類別，例如，對黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位分設(shè)不同的指標(biāo)數(shù)來進(jìn)行考核。對此，筆者認(rèn)為，這種忽視監(jiān)督職能重視調(diào)查處置的做法，反而會影響監(jiān)察權(quán)的有序運(yùn)行，因此必須對監(jiān)察權(quán)的權(quán)限進(jìn)一步廓清。

2.如何正確理解與適用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“四種形態(tài)”。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是全面從嚴(yán)治黨的重大理論和實踐創(chuàng)新，體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人的方針。運(yùn)用“四種形態(tài)”教育挽救干部是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的重要職責(zé)，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)要在運(yùn)用第一種形態(tài)上下功夫，充分發(fā)揮談話函詢作用，抓早抓小、防微杜漸，防止小問題演變?yōu)榇髥栴}；同時，要綜合運(yùn)用第二和第三種形態(tài)，防止一般違紀(jì)違法發(fā)展成嚴(yán)重違紀(jì)違法，防止嚴(yán)重違紀(jì)違法發(fā)展成犯罪；此外，還要果斷穩(wěn)妥運(yùn)用好第四種形態(tài)，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，保持反腐敗的高壓態(tài)勢。

在實踐中，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對某些被調(diào)查人員的處置采取 “四轉(zhuǎn)三”的方式，即原本應(yīng)該用第四種形態(tài)處置的轉(zhuǎn)化為用第三種形態(tài)處置，也就是案件不再移送檢察院，對涉案人員不以職務(wù)犯罪論處，但該標(biāo)準(zhǔn)較寬泛，加之為了切實推行中央提出的容錯糾錯機(jī)制，為了挽救一些可以挽救的干部、讓其放下包袱繼續(xù)擔(dān)當(dāng)，多數(shù)不采用第四種形態(tài)進(jìn)行處置。而監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的個案研判往往是針對個人而非針對案件本身，結(jié)果可能并不十分精確。如果原本應(yīng)該用第四種形態(tài)處置的案件最終大量轉(zhuǎn)化為用第三種形態(tài)來處置，監(jiān)察機(jī)關(guān)就會有濫用“四轉(zhuǎn)三”之嫌，也會降低“四種形態(tài)”運(yùn)用的精確度，可能導(dǎo)致起刑點(diǎn)變相提高，與《刑法》《刑事訴訟法》的規(guī)定相悖，不利于監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。

(三)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序方面的實踐樣態(tài)

監(jiān)察權(quán)的程序從整個監(jiān)察委員會的運(yùn)行來看，涉及案件初核、立案、審查調(diào)查、審理等，在各個階段的程序規(guī)范上，由于涉及監(jiān)察委員會與人民檢察院、人民法院的銜接，也就必然涉及《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的兩法銜接問題。

1.在程序運(yùn)行方面的難點(diǎn)問題。例如，就立案階段而言，對違反黨的紀(jì)律被立案審查的案件，如果需要給予政務(wù)處分，是否需要同時履行監(jiān)察立案程序。《監(jiān)察法》第39條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序及時辦理立案手續(xù)?！痹趯嵺`中，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的便捷性，個案中通常以紀(jì)委名義向黨委同時請示黨紀(jì)、監(jiān)察雙立案。批準(zhǔn)后，以紀(jì)委名義做出黨紀(jì)立案決定，以監(jiān)察委員會名義做出政務(wù)立案決定；當(dāng)然，如果紀(jì)委立案后，發(fā)現(xiàn)要給予重處分，需要匹配政務(wù)處分的，要補(bǔ)充進(jìn)行政務(wù)立案。對于以紀(jì)委名義立案審查的談話筆錄是不是要轉(zhuǎn)化為監(jiān)察委員會名義的筆錄、文件以紀(jì)委牽頭還是監(jiān)察委員會牽頭、對初核取得的證據(jù)材料是否能作為有效的證據(jù)移交司法機(jī)關(guān)等一系列問題，理論上還存在爭議。

2.在程序規(guī)范方面存在的難點(diǎn)。例如，關(guān)于抽調(diào)人員辦案主體是否適格。一般而言，證據(jù)合法的前提是取證主體的合法，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查調(diào)查中，沒有明確的法律對合法的取證主體范圍進(jìn)行規(guī)定。在實踐中，主要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第29條“審查談話、執(zhí)行審查措施、調(diào)查取證等審查事項，必須由2名以上執(zhí)紀(jì)人員共同進(jìn)行。與被審查人、重要涉案人員談話，重要的外查取證，暫扣、封存涉案款物，應(yīng)當(dāng)以本機(jī)關(guān)人員為主，確需借調(diào)人員參與的，一般安排從事輔助性工作”，即調(diào)查取證至少應(yīng)該為監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員，而在辦理的部分案件中，存在非監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員參與談話、訊問、詢問等取證情況，這不符合正當(dāng)程序要求，間接損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力。

再如，審理階段發(fā)現(xiàn)調(diào)查人員搜集的證據(jù)不符合法定程序或者發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)，應(yīng)當(dāng)履行何種程序啟動非法證據(jù)排除，即如何通過監(jiān)察程序來區(qū)分非法證據(jù)和瑕疵證據(jù)。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)，但目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)尚無排除非法證據(jù)的具體規(guī)定。案件審理部門參照《人民法院刑事案件排除非法證據(jù)規(guī)程(試行)》，分兩種情形處理：一是案件審理過程中發(fā)現(xiàn)采取刑訊逼供等非法方式收集的言詞證據(jù)，要形成專項報告，按程序報批后交由案件監(jiān)督管理部門調(diào)查，一經(jīng)查實應(yīng)予排除；二是案件審理過程中發(fā)現(xiàn)采取非法搜查、扣押等違反法定程序收集物證、書證，可能影響案件處理的，要求審查調(diào)查部門做出合理解釋，若無合理解釋，則應(yīng)予以排除。此外，對于瑕疵證據(jù)，經(jīng)調(diào)查部門完善后可以作為證據(jù)使用。

(四)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行組織保障方面的實踐樣態(tài)

監(jiān)察權(quán)運(yùn)行主要靠“監(jiān)察官”，在組織保障方面主要包括兩個方面：一是如何確保監(jiān)察委員會工作人員高效工作；二是如何確保監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行中科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。這在實踐中還存在眾多難題：

1.紀(jì)檢監(jiān)察人員的觀念意識和專業(yè)素養(yǎng)還有待提升。監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)和監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行，都要依靠紀(jì)檢監(jiān)察人員具體的工作。目前來看，監(jiān)察委員會內(nèi)部各個不同體系轉(zhuǎn)隸人員的法律素養(yǎng)、黨內(nèi)法規(guī)熟悉程度等并不協(xié)調(diào)，造成了調(diào)查人員隊伍人才序列的職業(yè)化水平的不均衡現(xiàn)象[18]。一是基于國家監(jiān)察體制改革的需要，監(jiān)察委員會的組成人員由相關(guān)部門轉(zhuǎn)隸組成，紀(jì)法一體運(yùn)作的統(tǒng)籌執(zhí)法觀未及時確立。二是部分基層監(jiān)察人員的專業(yè)素養(yǎng)有待提升。新的監(jiān)察權(quán)力、新的運(yùn)行機(jī)構(gòu)、新的職能要求，都對工作人員提出新的專業(yè)要求和工作準(zhǔn)則。轉(zhuǎn)隸后的人員由于以往工作思維的慣性，有時不能及時調(diào)整自己適應(yīng)新的監(jiān)察工作的需要。要實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行，真正做到紀(jì)法貫通、法法銜接，紀(jì)檢監(jiān)察人員一定要樹立起紀(jì)法一體運(yùn)作的統(tǒng)籌執(zhí)法觀,從單一的執(zhí)紀(jì)職能或執(zhí)法職能向執(zhí)紀(jì)執(zhí)法雙重職能轉(zhuǎn)變[19]，并著力于自身專業(yè)素養(yǎng)的提升。

2.監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的保障機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

(1)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行缺乏統(tǒng)一的信息化建設(shè)機(jī)制。信息技術(shù)的發(fā)展，既有利于深化監(jiān)察體制改革，也能夠有效擴(kuò)大改革成果。探索國家治理體系現(xiàn)代化，需要洞察以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息革命趨勢，把互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為決策科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、服務(wù)高效化的執(zhí)紀(jì)能力[20]，但是在國家推進(jìn)“智慧政務(wù)”的過程中，未能充分利用信息技術(shù)服務(wù)于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行，致使監(jiān)察體制信息化建設(shè)機(jī)制滯后的現(xiàn)象依然突出。

(2)監(jiān)察委員會內(nèi)部以及與其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)議事機(jī)制還有待增強(qiáng)。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民檢察院、人民法院、公安機(jī)關(guān)等有關(guān)單位和部門建立起了相關(guān)的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，但這一機(jī)制還處于初步探索階段。例如，關(guān)于“兩非人員”到案接受詢問的相關(guān)問題有待協(xié)調(diào)解決?！皟煞侨藛T”是指既不是黨員，又不是國家干部，但在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案中需要向其取證的人員?；鶎颖O(jiān)察機(jī)關(guān)對于“兩非人員”的操作左右為難，如果強(qiáng)制到案，很容易引起部分“兩非人員”的情緒對抗，如果忽視“兩非人員”的作用，案件的查證反而不易進(jìn)行。雖然“兩非人員”并非監(jiān)察對象，但是如何確保其到案接受詢問、保證調(diào)查的順利進(jìn)行，法律沒有明確規(guī)定。諸如此類相關(guān)規(guī)定的缺失不利于案件調(diào)查，進(jìn)而損害監(jiān)察權(quán)的權(quán)威運(yùn)行。

3.重大職務(wù)犯罪案件審判機(jī)關(guān)提前介入的銜接需要協(xié)調(diào)?！侗O(jiān)察法》第4條明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”鑒于重大職務(wù)犯罪案件的特殊性，需要受案人民法院提前介入案件調(diào)查起訴工作，協(xié)助解決好某些重要問題，但在實際運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度已經(jīng)有了部分相應(yīng)的規(guī)則調(diào)整，而審判機(jī)關(guān)的特殊性決定審判機(jī)關(guān)的介入應(yīng)更加嚴(yán)格與規(guī)范。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在介入的時機(jī)節(jié)點(diǎn)把握不一、職責(zé)職能混同以及審查范圍、主要任務(wù)和基本要求不清等問題經(jīng)常出現(xiàn)，可能會突破審判機(jī)關(guān)“不告不理、嚴(yán)肅中立”的邊界，從而在一定程度上影響辦案質(zhì)量和效率。

4.具體保障措施有待進(jìn)一步落實。僅以四川省為例，自監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)委、監(jiān)察委員會合署辦公的工作機(jī)制全面實行，而全省監(jiān)察機(jī)關(guān)目前并未配發(fā)統(tǒng)一的工作證件，有些紀(jì)檢監(jiān)察人員還在用以前紀(jì)委的工作證件，這給監(jiān)察工作帶來了諸多不便。例如在案件初核階段，多次出現(xiàn)初核人員沒有工作證件而必須請其他沒有參與初核的人員查詢資料等情況。相關(guān)硬件配套措施明顯無法跟上高效的監(jiān)察體制改革的步伐，是需要進(jìn)一步用體系機(jī)制來完善的重點(diǎn)方面。

三、新時代國家監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的路徑選擇

實踐中上述問題的存在，影響監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行，為進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，必須從相關(guān)路徑把握，構(gòu)建相關(guān)的機(jī)制與配套體系。從路徑上看，要深入到監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行破解，充分認(rèn)識到國家監(jiān)察權(quán)不能變的部分與應(yīng)該變的部分，在深刻認(rèn)識監(jiān)察體制改革的“承繼”與“發(fā)展”的基礎(chǔ)上，著力從“程序機(jī)制優(yōu)化”“內(nèi)控機(jī)制強(qiáng)化”“監(jiān)督機(jī)制完善”“綜合素養(yǎng)培育”等方面著力，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化、程序化、體系化。

(一)國家監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的程序機(jī)制優(yōu)化

雖然國家監(jiān)察體制發(fā)生了深刻變化，但是黨對監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一核心要義始終需要不斷貫徹和堅持，促進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇艿姆较驁远ú灰啤Ｒ虼?，要把重心聚焦在提升監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的效能上，在優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的程序機(jī)制上“加碼”，建構(gòu)科學(xué)化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序。

1.統(tǒng)籌搭建標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序。所謂“標(biāo)準(zhǔn)化”，即要實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑法》、監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的無縫銜接，其核心在監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪調(diào)查職能與檢察機(jī)關(guān)公訴職能的有效對接[21]，既要強(qiáng)調(diào)工作程序上的銜接，也要側(cè)重實質(zhì)上的對接。

(1)要強(qiáng)化案件管轄的溝通協(xié)調(diào)與相關(guān)配套規(guī)定的制定。監(jiān)察委員會在調(diào)查中指定異地管轄的案件，需要在異地起訴、審判的，在審理階段審理部門應(yīng)當(dāng)會同紀(jì)檢監(jiān)察審查調(diào)查部門，與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)提前就管轄事宜溝通協(xié)調(diào)。在實踐中，指定下級監(jiān)察委員會管轄案件，由于個案的監(jiān)察權(quán)力來自上級監(jiān)察委員會授權(quán)，在涉及人民檢察院、人民法院管轄的再次溝通協(xié)調(diào)時，還要報請指定的上級監(jiān)察委員會與同級人民法院、人民檢察院溝通，就管轄達(dá)成一致后由人民檢察院、人民法院協(xié)商確定審判管轄。

(2)要建立審查調(diào)查報告、審理報告事前溝通征求意見制度。審查調(diào)查室查辦的所有案件，在審查調(diào)查報告經(jīng)室務(wù)會討論后，在報分管領(lǐng)導(dǎo)簽批前，可就審查調(diào)查報告的內(nèi)容征求審理室意見。審理室可在審查調(diào)查報告認(rèn)定事實的基礎(chǔ)上，就違紀(jì)違法事實的分類排序、法律法規(guī)適用、定性處理等提供參考建議。同時，案件審理室要加強(qiáng)與監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室的協(xié)作配合，又要充分履行審核把關(guān)和監(jiān)督制約職責(zé)，明確將審理工作職能定位為審核把關(guān)、監(jiān)督制約[22]。兩個工作部門應(yīng)積極主動溝通協(xié)商，坦誠交換意見，力求取得共識，共同為監(jiān)察機(jī)關(guān)把好質(zhì)量關(guān)。如審理室和審查調(diào)查室存在較大分歧意見又難以統(tǒng)一的，可報經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，召開協(xié)調(diào)會，把分歧解決在初始階段。

(3)要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門之間的協(xié)作、銜接和配合，確保反腐敗機(jī)制高效運(yùn)行。對監(jiān)督對象既涉嫌違紀(jì)又涉嫌違法的案件，執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查要同時啟動、同步進(jìn)行，要提高取證標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)能力，使證據(jù)直接運(yùn)用于司法審判，從而有效解決長期以來紀(jì)律與法律銜接不暢的問題。審查調(diào)查部門要加強(qiáng)辦案綜合工作，做好證據(jù)梳理和比對，避免出現(xiàn)不必要的補(bǔ)查補(bǔ)證。同時要重視補(bǔ)查補(bǔ)證工作，提高補(bǔ)證的時效性，特別是針對留置案件時間緊、任務(wù)重的情況，對確實無法補(bǔ)充的及時溝通說明。審理部門提出補(bǔ)查補(bǔ)證意見，重點(diǎn)應(yīng)放在主要問題、關(guān)鍵問題上，分清輕重緩急，不在細(xì)枝末節(jié)上糾纏。并且要加強(qiáng)審理意見的論證說理，做到以理服人，主動對接了解，通過不同方式、不同層面的溝通協(xié)調(diào)，既解決分歧、做好工作，又相互理解、爭取支持。

2.建立監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的流程化程序。為進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行高效化，要找準(zhǔn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)把入口關(guān)、過程關(guān)、出口關(guān)等三道“關(guān)口”，通過流程化管理，提升監(jiān)察權(quán)運(yùn)行效率。

(1)要嚴(yán)格“入口關(guān)”，優(yōu)化流程。對于黨紀(jì)政務(wù)雙立案的案件，如果只需黨紀(jì)政務(wù)處分的，以紀(jì)委或者監(jiān)察委員會的名義制作筆錄都可以，無須相互轉(zhuǎn)換；如果涉嫌職務(wù)犯罪需要移送的，對涉嫌職務(wù)犯罪的問題，原則上全部用監(jiān)察委員會的名義制作筆錄。同時，要充分發(fā)揮監(jiān)察委員會案件審理部門的職能，確保其提前介入充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，即對證據(jù)的審核把關(guān)和定性處理提出意見建議。案件審查調(diào)查室應(yīng)查清主要違紀(jì)違法事實，形成綜合性報告初稿，并且案卷整理歸類后申請審理室適時提前介入；要把握提請?zhí)崆敖槿氲臅r間，避免先入為主，弱化審理室審核把關(guān)、監(jiān)督制約的作用。

(2)要嚴(yán)把“過程關(guān)”，建立流程圖。適時出臺《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)依法監(jiān)察工作流程圖》《審查調(diào)查措施使用規(guī)范》等制度，依據(jù)《監(jiān)察法》以及監(jiān)察委員會工作的運(yùn)行規(guī)則與辦法，制定詳細(xì)的工作流程圖，讓枯燥的文字記憶過程變成靈活的圖片記憶過程，通過流程化、標(biāo)準(zhǔn)化的圖示，讓監(jiān)察人員迅速掌握關(guān)鍵的問題，嚴(yán)格事實、證據(jù)、程序、法律適用等節(jié)點(diǎn)，實現(xiàn)整個監(jiān)察過程的可視化，提升監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的實效。

(3)嚴(yán)格“出口關(guān)”，提升運(yùn)用“四種形態(tài)”執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的精確度[23]。為切實推行中央提出的容錯糾錯機(jī)制，挽救一些可以挽救的干部，讓其放下包袱繼續(xù)擔(dān)當(dāng)，應(yīng)嚴(yán)格把握“出口關(guān)”。需要進(jìn)一步明確“四轉(zhuǎn)三”的具體標(biāo)準(zhǔn)與程序。在標(biāo)準(zhǔn)的制定上充分考慮《刑法》《刑事訴訟法》以及紀(jì)律處分條例的相關(guān)規(guī)定，明晰從輕、從寬的法定情節(jié)，制定相對清晰的可操作標(biāo)準(zhǔn)。在程序運(yùn)行上嚴(yán)格把控，對“四轉(zhuǎn)三”的個案處理程序從啟動到終結(jié)嚴(yán)格審查程序以及請示匯報程序，尤其是對移送的“四轉(zhuǎn)三”案件，要形成書面材料，規(guī)范整個程序進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)范“自由裁量權(quán)”。細(xì)化基礎(chǔ)是深入的理論分析和梳理以及大量的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實踐。

(二)聚焦監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)控機(jī)制強(qiáng)化

雖然監(jiān)察委員會成立后相應(yīng)的職責(zé)職能發(fā)生了深刻變化，但懲貪治腐的力度與節(jié)奏沒有變。監(jiān)察體制改革將分散在監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察、反貪污、反瀆職等反腐敗職能整合至監(jiān)察委員會，與紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職能。從實踐來看，仍要堅定不移地推進(jìn)反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，開創(chuàng)反腐倡廉新局面。需要聚焦監(jiān)察委員會的主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)調(diào)“打鐵還需自身硬”，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)控機(jī)制，不斷增強(qiáng)反腐敗的合力。

1.運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，提升監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的科學(xué)化水平。大數(shù)據(jù)是提升國家治理績效的“通衢道”[24]，也是公權(quán)力的“反腐劑”和“清新劑”。大數(shù)據(jù)與紀(jì)檢監(jiān)察工作有機(jī)融合，能進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作的精準(zhǔn)化程度。從總體上看，大數(shù)據(jù)能夠保障監(jiān)察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)收集問題線索、助力突破訊問口供、輔助查明主觀故意、深度挖掘違法犯罪事實、全網(wǎng)追蹤逃匿地點(diǎn)。因此，為充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)對于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的積極作用，要建設(shè)一體化的監(jiān)察系統(tǒng)信息化平臺。整合已有的信息化平臺，充分發(fā)揮信息化在平臺建設(shè)中的作用，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、審計、財政、稅務(wù)方面的對接力度。要加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集整理，不斷強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督“數(shù)據(jù)庫”建設(shè)。建立共同共享的數(shù)據(jù)平臺，要主動收集掌握監(jiān)察委員會與其他相關(guān)部門重要業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)，從浩瀚的數(shù)據(jù)中發(fā)掘事件苗頭、歸納輿論觀點(diǎn)傾向、掌握群眾態(tài)度情緒，進(jìn)行輿情分析和科學(xué)研判。

2.強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)審查評估考核，增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的力度。強(qiáng)化審查評估考核的力度是執(zhí)紀(jì)內(nèi)控機(jī)制的關(guān)鍵。據(jù)此，通過瞄準(zhǔn)問題意識，健全完善激勵機(jī)制，發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，引導(dǎo)和督促監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮辦案合力。一是要細(xì)化制度規(guī)范，明晰權(quán)責(zé)確保監(jiān)督到位。要明晰考核評價指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)，把監(jiān)督的要求細(xì)化、具體化，可以重點(diǎn)考核問題線索處置、實踐“四種形態(tài)”以及強(qiáng)化自我監(jiān)督等方面工作的情況，著力增強(qiáng)執(zhí)行力，層層壓實責(zé)任，嚴(yán)肅督查問責(zé)。二是要注重分類指導(dǎo)，加強(qiáng)全程監(jiān)督。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、定期部署要求，推動解決監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中的實際問題。對問題線索處置情況加強(qiáng)具體指導(dǎo)和跟蹤督辦，規(guī)范辦理程序，明確時間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，提升審查的質(zhì)量和效率。三是以考核引領(lǐng)，強(qiáng)化工作實效。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以成立相應(yīng)的工作綜合評估和考核工作小組，組織實施評估考核工作。認(rèn)真做好日常檢查、定期通報、備案留痕等常態(tài)化工作，加強(qiáng)過程監(jiān)督，強(qiáng)化流程管理，完善工作臺賬。

3.瞄準(zhǔn)難點(diǎn)問題，確保監(jiān)察權(quán)的保障落實。監(jiān)察權(quán)的有序推進(jìn)需要堅強(qiáng)的“后援”保障，為此，需要緊扣難點(diǎn)問題。一是著力解決工作證件問題，提高工作質(zhì)效。強(qiáng)化工作證件的規(guī)范化，配發(fā)全省統(tǒng)一的監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作證件，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員也要配發(fā)相應(yīng)的工作證件。二是著力解決抽調(diào)人員辦案主體資格問題。明確抽調(diào)人員的職權(quán)范圍，涉嫌職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員為主取證，特別是訊問、詢問筆錄，談話人最好是紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)人員或者至少是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的人員。同時，對抽調(diào)的辦案人員，需由紀(jì)委監(jiān)委案管室以監(jiān)察委員會正式法律文書的形式授權(quán)，明確抽調(diào)參與專案辦理，但對抽調(diào)的系統(tǒng)人員，原則上安排從事輔助性工作。

(三)強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的組織保障

監(jiān)察體制改革對紀(jì)檢監(jiān)察干部的能力和素質(zhì)要求發(fā)生了深刻變化，但紀(jì)監(jiān)檢察干部忠誠擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t沒有變。習(xí)近平總書記指出：“天下之治者在人才，人才是富國之本、興邦大計?！北O(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行，必須培養(yǎng)和鍛造一支政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的干部隊伍[25]。通過“觀念浸潤”“學(xué)習(xí)灌輸”“紀(jì)法厲行”，培育諳熟《監(jiān)察法》《刑法》的新時代紀(jì)檢監(jiān)察干部。

1.通過“觀念浸潤”營造監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的干事氛圍。新時代，為進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行，作為主體的紀(jì)檢監(jiān)察干部要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的精髓與核心要義，掌握其中蘊(yùn)含的馬克思主義立場觀點(diǎn)方法，轉(zhuǎn)化為推動“銜接工作”開展的強(qiáng)大動力。一是要樹立紀(jì)法共治的統(tǒng)籌觀念[26]。要從內(nèi)心認(rèn)識到推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既對違紀(jì)行為進(jìn)行查處問責(zé)，又對職務(wù)違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查處置的職責(zé)變化。同時，要實現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑法》、監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的有效銜接，需要《監(jiān)察法》《刑法》的一體運(yùn)作，而且此種融合不僅是表象的融合，還涉及內(nèi)部要素的深度融通，新時代紀(jì)檢監(jiān)察干部要樹立《監(jiān)察法》《刑法》一體運(yùn)作的統(tǒng)籌觀，既要有“監(jiān)察”的理念，又要有“刑事訴訟”的觀念。既要有嚴(yán)格依照監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察措施等進(jìn)行調(diào)查的監(jiān)察思維模式，也要樹立用刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)驗核監(jiān)察執(zhí)法質(zhì)量的統(tǒng)籌思維觀。二是要有繃緊“監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行”之弦的自覺，筑牢自律之堤。紀(jì)律和規(guī)矩不是紙老虎、稻草人，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更要重視黨紀(jì)國法，充分認(rèn)識到權(quán)力是一柄雙刃劍，失去有效的監(jiān)督權(quán)力就會被濫用，要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面、挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)斗爭前沿，抓早抓小，防微杜漸。同時，紀(jì)檢監(jiān)察干部應(yīng)當(dāng)同時樹立執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的理念，擁有監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督、調(diào)查的意識。三是要強(qiáng)化重視日常監(jiān)督的自覺觀念。充分認(rèn)識到在監(jiān)察機(jī)關(guān)的三項職能中，日常監(jiān)督是非常重要的一項職能，既是實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的重要抓手，也是防患未然的重要路徑。四是要有抓早抓小、防微杜漸的自覺。加強(qiáng)日常監(jiān)督，舉一反三，監(jiān)督其守住廉潔底線，同時，也要管住自己人、看好自家門，營造良好政治生態(tài)。

2.通過“學(xué)習(xí)灌輸”厚植監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的理論根基。監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行更需要監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的深度融合，即人員的融合、紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)與監(jiān)察委員會監(jiān)督調(diào)查處置職能的融合、工作流程的磨合等。要根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景等因素合理配置人員，根據(jù)現(xiàn)實需要加大對紀(jì)檢監(jiān)察干部的培訓(xùn)力度，對監(jiān)察委員會辦案的12項措施、相關(guān)程序、辦案(法律)文書、職務(wù)犯罪相關(guān)法律知識進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，“干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么”，著力解決能力不足的危險，確保紀(jì)檢監(jiān)察干部在能力素質(zhì)上能夠適應(yīng)改革的需要。

3.通過“紀(jì)法厲行”激發(fā)監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的內(nèi)生動力。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行《憲法》以及《監(jiān)察法》，探索監(jiān)察工作運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)把事實關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，使查辦的每一起案件經(jīng)得起實踐、法律和歷史的檢驗，提高反腐敗工作法治化水平。堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，建立健全監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)之間相互配合、相互制約的機(jī)制，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，不斷激發(fā)銜接的內(nèi)生動力。在實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要增強(qiáng)黨章黨紀(jì)黨規(guī)意識，提升執(zhí)紀(jì)本領(lǐng)，也要學(xué)習(xí)掌握《監(jiān)察法》的基本內(nèi)容與精神實質(zhì)，領(lǐng)會監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序的本質(zhì)內(nèi)涵，掌握運(yùn)用監(jiān)察調(diào)查措施的條件和標(biāo)準(zhǔn)，更要學(xué)習(xí)研究《刑法》關(guān)于貪污賄賂等職務(wù)犯罪具體構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)、罪與非罪、此罪與彼罪的界限，刑事證據(jù)法律制度關(guān)于證據(jù)資格、證明標(biāo)準(zhǔn)以及非法證據(jù)排除、瑕疵證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)等規(guī)定，使之成為思考問題、行動決策的思想自覺，激發(fā)出監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的強(qiáng)大內(nèi)生動力，進(jìn)而實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行從觀念向具體行動的轉(zhuǎn)化。