余元明

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

1 問題的提出

在傳統(tǒng)社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)相互掣肘,二者處于監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系中,在我國二者相互獨立,既分工負(fù)責(zé),又互相配合。 就生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域而言,我國目前對于環(huán)境污染的監(jiān)管主要還是以行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰為主,只對于嚴(yán)重污染環(huán)境的行為或者結(jié)果才會采取刑事處罰。 我國對環(huán)境刑事犯罪歷來采取高壓態(tài)勢,從1997 年環(huán)境犯罪入刑到后來“污染環(huán)境罪”的修改,再到2013 年(已失效)、2016 年最高檢、最高法出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境刑事解釋》),都凸顯了黨和政府治理環(huán)境污染與生態(tài)破壞的決心。 法律的制定和修改讓生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階[1],但在環(huán)境刑事犯罪司法程序中依然存在很多難以解決的問題,這其中就包括環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法在證據(jù)銜接上的問題:一個是環(huán)境行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送證據(jù)存在協(xié)調(diào)聯(lián)動上的障礙;另一個是行政機(jī)關(guān)所移送的證據(jù)如何順理成章地作為刑事證據(jù)使用。

2 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法現(xiàn)狀

環(huán)境行政執(zhí)法的主體是生態(tài)環(huán)境部門,在2018 年3 月13 日國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中令人矚目的是原環(huán)保部被改組為生態(tài)環(huán)境部和自然資源部,改組后的生態(tài)環(huán)境部的主要職責(zé)是代表國家行使日常的監(jiān)督管理權(quán),對違反環(huán)境法律法規(guī)、污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為進(jìn)行監(jiān)督管理,并行使相應(yīng)的行政處罰權(quán),但環(huán)境監(jiān)管只是以行政手段解決行政違法現(xiàn)象,對于嚴(yán)重污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成的財產(chǎn)損失和人身損害等民事權(quán)益的保護(hù)卻顯得力不從心。[2]所以,為了彌補(bǔ)這類缺憾,環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)運而生,但以上都是民事訴訟,一旦環(huán)境污染與生態(tài)破壞所造成的后果足以達(dá)到環(huán)境刑法入罪標(biāo)準(zhǔn),那么,檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)才會介入。 檢察機(jī)關(guān)介入案件的方式之一就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職,行政機(jī)關(guān)在進(jìn)入現(xiàn)場調(diào)查取證之后會作出判斷,決定是否構(gòu)成行政違法、是否達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn),然后決定是否要將案件移送公安機(jī)關(guān),再由公安機(jī)關(guān)偵查、將案件移交給檢察機(jī)關(guān),最后由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴。 在這一套流程中,行政機(jī)關(guān)手握環(huán)境執(zhí)法權(quán),對環(huán)境違法案件能否進(jìn)入公訴起著重要的作用,因為司法權(quán)是判斷權(quán),具有被動性,而行政權(quán)作為管理權(quán)具有主動性。 但實際上,我國的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅有管理權(quán)還有判斷權(quán),在一定程度上決定了很多環(huán)境案件能否進(jìn)入刑事審判程序。 在一些實證研究中,也發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染遭受行政處罰的案件與環(huán)境污染受到刑事處罰的案件在數(shù)量上存在天壤之別。 有學(xué)者統(tǒng)計得出:1999—2008 年,全國作出環(huán)境行政處罰決定的案件共計739 393 件,平均每天就有200 起環(huán)境污染行為受到處罰[3];1997 年新刑法頒行以來,全國法院系統(tǒng)以“重大環(huán)境污染事故罪”的罪名作出刑事判決的數(shù)量是極為有限的,2001—2010 年,僅有37 個既判案件,平均每年為3.7個。[4]刑事法律作為打擊犯罪、保護(hù)人民的最后一道法治防線,理應(yīng)在遏制環(huán)境污染方面作出其應(yīng)有的貢獻(xiàn),但全國范圍內(nèi)極少的刑事判決以及對絕大多數(shù)地方法院來說的“零判決”現(xiàn)象,既不符合將環(huán)境污染行為納入刑法規(guī)制的立法目的,也不符合法治的正常邏輯。[5]當(dāng)然,上述情形在2011年之后出現(xiàn)了改觀,2011 年《刑法修正案(八)》將原來的重大污染環(huán)境事故罪修改為污染環(huán)境罪,降低了入罪的標(biāo)準(zhǔn)[6],隨后2013 年和2016 年又相繼出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,為司法機(jī)關(guān)判定是否構(gòu)成污染環(huán)境罪提供了重要法律依據(jù)。 由于法律的修改和相關(guān)司法解釋的出臺,環(huán)境刑事案件從2013 年開始逐年攀升,借助“污染環(huán)境罪”一詞在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索,會發(fā)現(xiàn)2016—2019 年每年的環(huán)境刑事案件均超過了2 000 件。 案件數(shù)量的激增,一方面體現(xiàn)了我國環(huán)境刑事政策導(dǎo)向功能明顯,另一方面也讓人擔(dān)憂起了“過罪化”以及是否與刑法謙抑性相沖突的問題[7]。 污染環(huán)境罪的認(rèn)定嚴(yán)重依賴環(huán)保行政機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)資料,只有使環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者有效銜接,才可以使環(huán)境刑事案件得到公正合理的審判。

3 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的法制化銜接

新《刑事訴訟法》第五十四條第二款對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中收集到的證據(jù)能否在刑事訴訟中使用作了明確規(guī)定,認(rèn)可行政機(jī)關(guān)收集到的證據(jù)在刑事訴訟中的有效性。 該規(guī)定確立了行政執(zhí)法中獲取的證據(jù)材料在刑事訴訟中的法律地位,行政執(zhí)法和刑事司法二者之間構(gòu)筑起了新的證據(jù)移送機(jī)制,強(qiáng)化了行、刑銜接的緊密性,有助于打擊環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的嚴(yán)重侵害法益的違法犯罪行為。[8]

早在2001 年國務(wù)院就制定了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(以下簡稱《移送規(guī)定》),文中對于行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送的證據(jù)內(nèi)容、程序以及沒有按照規(guī)定移送的法律后果都作了詳細(xì)規(guī)定,并在第11 條明確提到:行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政處罰代替移送。 隨后,最高人民檢察院同年又發(fā)布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法對公安機(jī)關(guān)辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行立案監(jiān)督。 2013 年的《環(huán)境刑事解釋》在第十一條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù),需經(jīng)省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可,方可作為證據(jù)使用;2016 年《環(huán)境刑事解釋》第十二條則直接規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門以及公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中所獲取的數(shù)據(jù)可以直接作為刑事訴訟中的證據(jù)使用,反映了環(huán)境刑事司法與行政執(zhí)法的銜接在不斷加強(qiáng)。

具體到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域,隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及服務(wù)型政府的創(chuàng)建,各地出現(xiàn)了地方生態(tài)環(huán)境部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)委托第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)——社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)大多接受生態(tài)環(huán)境主管部門的委托,從事環(huán)境監(jiān)測工作,這些機(jī)構(gòu)所出具的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)能否作為證據(jù)使用就存在疑問。 由環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》(環(huán)發(fā)〔2015〕175 號)對于“環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”的定義可知,環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)包含社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)。 環(huán)境保護(hù)主管部門所屬及其所屬的監(jiān)測機(jī)構(gòu)與社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)并列,同屬于環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)范疇,但現(xiàn)實情況卻是社會環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)委托承擔(dān)了較多的環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)測任務(wù),環(huán)境保護(hù)主管部門的多數(shù)監(jiān)測數(shù)據(jù)即來源于此。 因此,為了解決上述困境,統(tǒng)一司法適用,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部又于2019 年2 月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》(以下簡稱《紀(jì)要》)。《紀(jì)要》作為司法解釋性質(zhì)文件在第十五條作出了明確的規(guī)定,認(rèn)可了地方生態(tài)環(huán)境部門和委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的證據(jù)的有效性,與2016 年《環(huán)境刑事解釋》遙相呼應(yīng)。

環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中,不僅會收集相關(guān)的監(jiān)測數(shù)據(jù),有時候也會委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展環(huán)境污染損害鑒定評估。 《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(環(huán)發(fā)〔2011〕60 號)中指出,所謂的環(huán)境污染損害鑒定評估,是指綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段,對環(huán)境污染導(dǎo)致的損害范圍、程度等進(jìn)行合理鑒定、測算,出具鑒定意見和評估報告,為環(huán)境管理、環(huán)境司法等提供服務(wù)的活動。 它是優(yōu)化環(huán)境行政管理方式的有效手段,是推進(jìn)環(huán)境司法深入開展的技術(shù)保障。 既然是鑒定意見,作為明確的證據(jù)種類之一,理應(yīng)隨著移送工作一起移送,但目前的法律法規(guī)對此卻沒有作出明確規(guī)定,也并沒有被依法納入司法鑒定體系之中。 根據(jù)全國人大常委會頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》,環(huán)境損害司法鑒定屬于可以由國務(wù)院司法行政部門商定最高法、最高檢確定的第四類司法鑒定事項。[9]當(dāng)前環(huán)境損害鑒定評估存在鑒定機(jī)構(gòu)多頭混亂、鑒定資質(zhì)缺乏、鑒定程序不規(guī)范等問題,這樣的鑒定評估意見不僅給環(huán)境行政執(zhí)法帶來了諸多困難,而且一旦污染環(huán)境行為性質(zhì)上由行政違法轉(zhuǎn)化成環(huán)境犯罪,依據(jù)上述《移送規(guī)定》和《環(huán)境刑事解釋》中關(guān)于證據(jù)收集以及轉(zhuǎn)化的要求,這樣的鑒定評估意見很容易就在銜接過程中成為了刑事訴訟的證據(jù),此時的證據(jù)便不再需要偵查機(jī)關(guān)的重新審查。 因此,對于處于源頭的證據(jù)必須要審慎、嚴(yán)肅對待。

4 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法在證據(jù)轉(zhuǎn)化上的障礙

4.1 權(quán)力沖突

權(quán)力之間基于法律規(guī)定的滲透是合法的。[10]如學(xué)者所言,我國司法權(quán)的功能獨立性和強(qiáng)度都受到行政權(quán)或者立法權(quán)的擠壓,行政權(quán)在社會規(guī)制方面的作用,在一定程度上替代了司法權(quán)應(yīng)發(fā)揮的作用,并有意無意地讓司法權(quán)處于架空狀態(tài)。[11]現(xiàn)代社會行政權(quán)力大為擴(kuò)張,濫用行政自由裁量權(quán)的機(jī)會日益增多。 同時行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)主義、部門本位主義或者個別行政執(zhí)法人員徇私舞弊,對于已構(gòu)成犯罪事實的案件降格處理,導(dǎo)致大量刑事案件沒有被依法移交司法機(jī)關(guān)。[12]在環(huán)境領(lǐng)域,因為環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為具有隱蔽性和潛伏期較長的特點,環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)長期處于執(zhí)法一線,所以憑借自己所掌握的專業(yè)知識可以及時評估環(huán)境污染的嚴(yán)重性,并找到污染的具體來源然后對其違法行為作出相應(yīng)的處罰判斷,即便當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)污染的嚴(yán)重程度已經(jīng)達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),往往也不會徑直按照規(guī)定移送公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān),而是對違法行為直接作出行政處罰。 這是因為環(huán)境行政管理是其職責(zé)所在,一旦當(dāng)?shù)赜袊?yán)重的污染環(huán)境的行為發(fā)生并最終進(jìn)入刑事司法程序,行政機(jī)關(guān)往往會因為其“不作為”而承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境行政責(zé)任,行政問責(zé)的實行以及檢察行政公益訴訟的展開也讓其自身隨時面臨被提起公訴的不確定性,導(dǎo)致了執(zhí)法部門的積極性被大大削弱。 有學(xué)者就認(rèn)為,編制法網(wǎng)設(shè)定罰則以待落網(wǎng)者的立法思路無助于以保證實現(xiàn)設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為目的的法制建設(shè),無助于國家或地方政權(quán)機(jī)關(guān)維護(hù)或提高環(huán)境質(zhì)量使命的完成。[13]

行政權(quán)與司法權(quán)沖突的表現(xiàn)就是行政違法與犯罪的界限不清。 刑法,是處罰違法犯罪的最后一道防線;刑罰權(quán),則是一種實體性、終局性的權(quán)力,應(yīng)歸屬于司法權(quán),由法院行使。 行政處罰權(quán)是行政權(quán)的一種形式,由不同的行政機(jī)關(guān)行使, 這種權(quán)力也是實體性且具有終局性的權(quán)力。 所謂行政權(quán)替代了司法權(quán),集中表現(xiàn)為行政處罰權(quán)替代了刑罰權(quán)的行使,即本應(yīng)由刑罰權(quán)來處理的案件,卻由行政處罰權(quán)進(jìn)行終局處理。[14]在我國環(huán)境領(lǐng)域,對于行政違法有多重途徑來進(jìn)行判斷,不同地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也并不一致,但是對于環(huán)境刑法卻只有法律和相應(yīng)的司法解釋可以依賴,刑法中有關(guān)于污染環(huán)境罪等刑法罪名,為了便于對法律理解和更具操作性,兩高又出臺了司法解釋,《環(huán)境刑事解釋》中對于何為“嚴(yán)重污染環(huán)境”,何為“后果特別嚴(yán)重”作了明確規(guī)定,目的是為了將刑事不法與行政不法作區(qū)分。 在“嚴(yán)重污染環(huán)境”的諸多情形中,有特殊地理區(qū)域保護(hù)、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、行為惡劣程度等等,以第一條的(二)、(三)款為例,如果非法排放、傾倒、處置危險廢物不足3 t 或者排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物沒有超過國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)3 倍以上,那么這類污染環(huán)境行為就不足以納入刑法處罰范圍,這時交由行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的行政處罰則更為恰當(dāng)。 但是如果行為人實行了多個行為,并且都沒有超出數(shù)量限制,在這種質(zhì)與量糾葛情形下的環(huán)境不法行為處理就顯得較為棘手。 如果嚴(yán)格按照司法解釋規(guī)定,那么這樣的行為也不能納入刑法處罰。 但是從法益侵害的現(xiàn)實結(jié)果來看,沒有超出數(shù)量限制的多個污染環(huán)境行為比單個超出數(shù)量的污染環(huán)境行為所造成的危害后果更甚,但卻只能追究其行政不法行為責(zé)任。

4.2 法律規(guī)定不明

新《刑事訴訟法》第五十四條第二款只有寥寥數(shù)語,但它肯定了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法和查辦案件中獲取的證據(jù)材料的真實性和有效性,認(rèn)可它在刑事司法中的證據(jù)效力,但是該款也留下了諸多問題,比如移送的證據(jù)種類具體有哪些? “現(xiàn)場筆錄”能否作為移送的證據(jù)材料? 移送的標(biāo)準(zhǔn)是什么? 諸如此類的問題卻沒有在法條中明確。

《刑事訴訟法》第五十四條第二款列舉的證據(jù)種類只有四種,和《刑事訴訟法》明文規(guī)定的八大證據(jù)種類并不一致,盡管用了“等”字,但這個“等”是否包含其他幾種證據(jù)種類卻不得而知,在漢語使用習(xí)慣中,“等”字代表沒有將事物列舉全面。 物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)無論是在行政訴訟法還是刑事訴訟法中,都是作為法定的證據(jù)形式而存在,這或許是法條明確列舉此四種證據(jù)的主要原因。 證據(jù)從表現(xiàn)形式上通?？煞譃閷嵨镒C據(jù)與言詞證據(jù),不難發(fā)現(xiàn),以上四類都屬于實物證據(jù)范疇。 因此,從一致性上來講,“等”理應(yīng)代表的是實物證據(jù)。 從《刑事訴訟法》立法目的上來說,由于刑事案件涉及公民的名譽(yù)、自由甚至生命,因此,各國對刑事案件的證據(jù)都有明確的規(guī)定,在證明標(biāo)準(zhǔn)上也最為嚴(yán)格,目的是為了最大程度上保護(hù)被告人的合法權(quán)益。 言詞證據(jù)與實物證據(jù)相比,證人證言主觀性較強(qiáng),易受控制與改變,行政機(jī)關(guān)手握國家權(quán)力,收集的言詞類證據(jù)很難保證程序性與合法性,對相對人來說存在不利之處。 因此,將“等證據(jù)材料”理解為其他實物證據(jù)符合立法目的[15],這種理解也與《環(huán)境刑事解釋》第十二條規(guī)定相符。 以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為例,監(jiān)測數(shù)據(jù)是由相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門使用監(jiān)測儀器監(jiān)測出來的,在排除一些外力干涉的情況下,所有的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)都是實物類證據(jù),這又從一個側(cè)面印證了《刑事訴訟法》中“等”包含的依然是實物類證據(jù),環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)所獲取的言詞類證據(jù)并不能直接作為證據(jù)使用。 但對于某些證據(jù)是否屬于實物證據(jù)也存在理解上的不同,就勘驗、現(xiàn)場筆錄而言,這類證據(jù)是否可以被納入“等”的范疇,亦即勘驗現(xiàn)場筆錄是否屬于實物證據(jù)存在疑問,因為它兼具實物證據(jù)和言辭證據(jù)的雙重屬性。

4.3 監(jiān)管缺失

4.3.1 案件移送監(jiān)管缺失

以環(huán)境監(jiān)測為例,目前各省市只有上海、廣東、山西、福建出臺了關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的行為判定和處理辦法,文中對通報移送作了專門規(guī)定,要求對于已經(jīng)查實的涉嫌犯罪的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假案件要求移送司法機(jī)關(guān)處理,但是對于不及時依法移送涉嫌犯罪案件的調(diào)查處理卻沒有明確規(guī)定。 我國《行政處罰法》第二十二條規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪的,行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān),依法追究刑事責(zé)任?！眹鴦?wù)院《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也對案件移送作出了相關(guān)規(guī)定,但當(dāng)前的法律法規(guī)、司法解釋都要求涉嫌環(huán)境犯罪的要依法移送,但卻沒有對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法移送進(jìn)行監(jiān)督,也沒有相應(yīng)的處罰措施,有關(guān)移送的具體問題卻沒有操作性的規(guī)定。 因此,這樣的規(guī)定過于原則,相當(dāng)于宣示性條款,對于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的約束力較弱。 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件移送具有決定權(quán),但是出于政績考核和地方保護(hù)主義的各種因素,行政機(jī)關(guān)即便知道該案件應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟交由刑事司法解決,但是卻并不愿意移送而是直接作出了行政處罰,在當(dāng)前案件移送監(jiān)督體制缺乏的情況下,如果沒有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督或者群眾舉報等其他線索,“以罰代刑”就會木已成舟,這樣案件也不再可能進(jìn)入司法程序。

4.3.2 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)管缺失

除了行政執(zhí)法與刑事司法的案件移送監(jiān)管存在缺失之外,對于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管同樣存在缺失。 污染環(huán)境犯罪因果關(guān)系的認(rèn)定和證明都往往嚴(yán)重依賴環(huán)保行政機(jī)關(guān)的監(jiān)測報告和數(shù)據(jù)[16],目前各個省市出臺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假條例或者辦法的背景凸顯了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的重要性和弄虛作假的行為危害性。 根據(jù)《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》的規(guī)定,環(huán)境監(jiān)測至少具有以下幾個特點:環(huán)境監(jiān)測是環(huán)保部門的法定職責(zé),由所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)具體實施;環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作為污染源控制、環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃的依據(jù),體現(xiàn)了監(jiān)督、管理甚至可能追究不利后果的公權(quán)力特性。[17]環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù),在對于污染案件的違法性判斷上起著舉足輕重的作用,也是許多環(huán)境犯罪提起公訴的重要前提。[18]環(huán)境類犯罪往往以“情節(jié)嚴(yán)重”來作為刑事追訴的標(biāo)準(zhǔn),《解釋》中對于污染環(huán)境罪的“情節(jié)嚴(yán)重”作了細(xì)致的規(guī)定,這些規(guī)定的判斷落實多數(shù)都需要以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)一旦出現(xiàn)弄虛作假將會給環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法帶來災(zāi)難性的影響,因此,環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性和有效性必須得到監(jiān)督。 但從目前來看,環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)并沒有受到嚴(yán)格監(jiān)督,實踐中監(jiān)測采樣主體的資質(zhì)、監(jiān)測條件和方式以及監(jiān)測機(jī)構(gòu)對于數(shù)據(jù)的儲存都沒有嚴(yán)格規(guī)定,各種類型的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為仍在繼續(xù),當(dāng)前也僅有四省市對于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為作出了處理處罰的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境部也沒有出臺《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》,僅出臺了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》。 可見,當(dāng)前全國并沒有形成要對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的共識。而從司法實踐來看,目前因為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假而遭受行政或者刑事制裁的案件也寥寥無幾。

5 環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法證據(jù)銜接障礙破解

5.1 權(quán)力沖突破解

國家機(jī)關(guān)之間以“權(quán)力制約權(quán)力”的控權(quán)機(jī)制仍舊存在,但隨著行政權(quán)的擴(kuò)張,國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力均勢已不復(fù)存在,而且行政權(quán)的直接來源及行使方式也已變得更加復(fù)雜。 因此,傳統(tǒng)的單純以“權(quán)力制約權(quán)力”的控制機(jī)制已不再充分有效。[19]這里權(quán)力的沖突主要表現(xiàn)為行政權(quán)的擴(kuò)張以及對于司法權(quán)的控制。 在環(huán)境執(zhí)法案件中,行政執(zhí)法部門不移送證據(jù)主要基于兩方面:一方面是擔(dān)心行政問責(zé),不敢移送;另一方面則是基于地方保護(hù)主義不愿移送。 這種行政自由裁量權(quán)會導(dǎo)致司法權(quán)處于完全被動地位,沒有行政機(jī)關(guān)配合,司法機(jī)關(guān)根本無從介入環(huán)境刑事案件。 那么是否需要完全限縮行政自由裁量權(quán)的空間呢? 筆者以為不妥,因為行政自由裁量權(quán)縮小與現(xiàn)代行政對行政自由裁量權(quán)擴(kuò)大的客觀要求相違背,現(xiàn)在穩(wěn)妥的做法是按照生態(tài)文明體制改革要求,對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制進(jìn)行改革,確立省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。 這樣不僅可以落實地方政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任,更重要的是可以防范地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)在證據(jù)移送問題上的干預(yù)。

5.2 法律規(guī)定不明破解

法律規(guī)定不明原因在于新刑事訴訟法對于第五十四條規(guī)定過于簡化,對于移送證據(jù)種類并沒有作出明確規(guī)定,這會給司法程序帶來麻煩,尤其是對于沒有明確規(guī)定的證據(jù)類型,如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來約束,將會使得一些非法證據(jù)難以被排除。 因此,對《刑事訴訟法》第五十四條第二款出臺明確的司法解釋就顯得很有必要,司法解釋需要對言詞類證據(jù)能否直接采信、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的鑒定意見能否作為證據(jù)使用、何種情形可以采信、是否存在例外情形等問題給予回應(yīng)。

5.3 監(jiān)管缺失破解

監(jiān)管上的缺失主要包括環(huán)境刑事證據(jù)移送監(jiān)管缺失以及對于環(huán)境刑事定罪量刑起到重要作用的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)管缺失。 監(jiān)管缺失需要檢察機(jī)關(guān)介入,要明確檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件監(jiān)督的規(guī)定,包括明確檢察機(jī)關(guān)對行政處罰結(jié)果的查詢權(quán)和對行政處罰是否合法的調(diào)查權(quán),建立檢察機(jī)關(guān)對行政處罰決定實行備案審查或定期審查的監(jiān)督機(jī)制,以及賦予檢察機(jī)關(guān)對確定是否需要通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的調(diào)查權(quán)等。[20]環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)監(jiān)管主要依賴立法,我國應(yīng)盡快出臺《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》,各省市也要盡快確立和完善對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的處理處罰。

6 結(jié)語

我國早期證據(jù)規(guī)則體系的形成是為了滿足司法應(yīng)急的需要,立法、行政、司法機(jī)關(guān)都從各自職權(quán)角度出發(fā)制定了相關(guān)的證據(jù)規(guī)則。 但統(tǒng)一的證據(jù)法一直缺位,導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)規(guī)則“雜亂無章”,帶有明顯的司法應(yīng)急、理論應(yīng)對、政治應(yīng)景的色彩。[21]證據(jù)法的不統(tǒng)一也讓行政訴訟證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化出現(xiàn)困難。 本研究只將問題聚焦到了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法在證據(jù)銜接上固然有其特殊性,但所暴露出來的問題卻是所有領(lǐng)域的行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化中的頑瘴痼疾。 我國在環(huán)境行刑證據(jù)銜接上主要存在權(quán)力沖突、法律規(guī)定不明以及監(jiān)管缺失等問題,為了解決上述難題,從長遠(yuǎn)來講,必須制定一部統(tǒng)一的證據(jù)法規(guī)范;從當(dāng)前來講,亟需進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革,盡快出臺《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》。