法域視角下農(nóng)村生活垃圾分類現(xiàn)狀與對(duì)策

魏凱悅

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

美國(guó)學(xué)者托夫勒曾言：“繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后，影響人類生存發(fā)展的又一次浪潮，將是在世紀(jì)之交時(shí)要出現(xiàn)的垃圾革命?！贝_實(shí)如其所言，近期以來(lái)我國(guó)從中央至大部分省市都在大張旗鼓地推行垃圾整治活動(dòng)，秉持“垃圾分類放、環(huán)境有保障”的理念，通過出臺(tái)《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《城市生活垃圾管理辦法》 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律文件，對(duì)城市生活垃圾分類進(jìn)行不同程度的規(guī)范。但現(xiàn)行垃圾分類管理的立法規(guī)范偏重于城市，而忽略了占據(jù)國(guó)土面積約90%的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾的歸置問題。鑒于此，為破解農(nóng)村地區(qū)垃圾隨處棄、任意堆、盲目投的困局，本研究從法律規(guī)制的角度進(jìn)行思考，為緩和農(nóng)村生活垃圾處置存在的矛盾探尋新的解題思路。

1 農(nóng)村生活垃圾分類的一般分析

1.1 立法現(xiàn)狀分析

法律因某種理由而存在。為了規(guī)范化地面對(duì)人們所處的“垃圾生活”，在中央立法層面上，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第37條和第38條分別對(duì)垃圾分類處置作出了簡(jiǎn)要規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類處置、回收利用；公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害。2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)生活垃圾所造成的環(huán)境污染如何防治進(jìn)行規(guī)范?！冻鞘猩罾芾磙k法》及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)城市生產(chǎn)、生活垃圾進(jìn)行章節(jié)有序的規(guī)制。在地方立法層面上，安徽省合肥市實(shí)施了嚴(yán)明的生活垃圾管理?xiàng)l例：垃圾不分類將影響市民個(gè)人征信；江蘇省無(wú)錫市實(shí)施“生活垃圾分類管理”條例，對(duì)該市生活垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施和懲治情況作出本地化的安排；《山東省農(nóng)村可再生能源條例》則是為數(shù)不多的將視角放在農(nóng)村地區(qū)生活垃圾的循環(huán)化處置與利用方面的地方性立法。

從上述至上而下的立法文件中可見，我國(guó)對(duì)于垃圾分類的立法規(guī)制總的趨勢(shì)為“傾城市，淡農(nóng)村”。這種“城鄉(xiāng)二元制”[1]的差別化立法模式有違城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念。時(shí)然至今，各省市出臺(tái)的生活垃圾分類管制似乎都流露出這種“病態(tài)化”的樣式，殊不知這正是我國(guó)生活垃圾分類立法決策有待糾正和完善的地方。

1.2 實(shí)況調(diào)研分析

農(nóng)村生活垃圾即為農(nóng)民在日常家庭生活和農(nóng)作物生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的固體廢物。通過實(shí)踐調(diào)研河南省B市所轄區(qū)的楊集村、前常村、前魏村、大付營(yíng)、大王樓村5村的垃圾分類現(xiàn)狀，并將調(diào)查問卷結(jié)果與互聯(lián)網(wǎng)文獻(xiàn)資料進(jìn)行整合分析，發(fā)現(xiàn)大多農(nóng)村都呈現(xiàn)出垃圾桶放置位置隨意、垃圾桶分類標(biāo)識(shí)單一、垃圾桶七倒八歪、垃圾溢桶等無(wú)秩序的狀態(tài)，同時(shí)系列配套設(shè)施與處理手段也存在問題，比如垃圾桶放置的路基偏土質(zhì)化，垃圾車大多是單體式，垃圾處理站露式焚燒化等。此外，在有條件放置垃圾桶的村落還存在垃圾處理滯后的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)以垃圾桶為軸心的小垃圾堆，這些顯然是農(nóng)村生活垃圾優(yōu)化分類處置、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的一大桎梏[2]。雖然早在2018年國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，將農(nóng)村垃圾治理作為主攻方向，但理念與現(xiàn)實(shí)之間的博弈仍然需要我們科學(xué)地正視當(dāng)下農(nóng)村生活垃圾分類處置存在的困境。

1.3 負(fù)面效應(yīng)分析

1.3.1 環(huán)境污染

農(nóng)村生活垃圾的不當(dāng)放置難免會(huì)污染與之貼近的土壤。農(nóng)村生活垃圾分類要義立法闡釋缺位、地方管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致實(shí)踐中部分廚余垃圾、廢舊電池、易腐物質(zhì)等有機(jī)與無(wú)機(jī)物混合，在物理作用或者化學(xué)反應(yīng)下產(chǎn)生惡臭，影響空氣質(zhì)量，垃圾滲液污染土壤。當(dāng)然，隨著雨雪自然因素的作用，一些有毒有害滲液會(huì)污染農(nóng)村的水源。這些不僅容易造成土壤酸化，在一定程度下還存在著加劇農(nóng)村面源污染[3]的危機(jī)。

1.3.2 資源浪費(fèi)

農(nóng)村丟棄的絕大部分廢紙、玻璃、塑料、金屬等廢舊物，都是可回收的資源?？苫厥召Y源的浪費(fèi)分為兩方面：一是由于對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)配監(jiān)管的疏忽，可回收與不可回收的垃圾混為一桶；二是一些垃圾的混同和相互作用，致使部分可回收垃圾在腐蝕作用下歸為不可回收的類別。所以，當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)確實(shí)存在一些可以優(yōu)化的“垃圾資源”，通過強(qiáng)有力的法律制度的引導(dǎo)和效率化的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行分類歸置，變廢為寶。

2 農(nóng)村生活垃圾分類的困境

2.1 專門立法缺位，地方條例失徑

作為環(huán)境保護(hù)的“母體法”——《環(huán)境保護(hù)法》只在第37條、第38條對(duì)生活廢棄物的分類進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定?！豆虖U法》著重對(duì)城市生活垃圾分類處置的主體、程序、懲處的規(guī)制進(jìn)行了描繪，缺少對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類處置的重視?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》設(shè)置了關(guān)于生活垃圾處置的收費(fèi)制度、獎(jiǎng)懲制度等企業(yè)適用的規(guī)范，對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的關(guān)注僅體現(xiàn)在第41條第1款（縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用設(shè)施，建立和完善分類收集和資源化利用體系，提高生活垃圾資源化率），即倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)的宏觀垃圾分類收集及資源利用體系?！稄V州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》的實(shí)施標(biāo)志著城市垃圾分類強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)代的到來(lái)，隨后《上海市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)相繼出臺(tái)。在當(dāng)下垃圾分類新時(shí)尚的引領(lǐng)下，各地方實(shí)施的條例幾乎只是針對(duì)城市垃圾分類，由此可以窺見我國(guó)針對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的立法仍存在空白，即使有提及農(nóng)村垃圾分類的法律規(guī)范，大多也只是以簡(jiǎn)單的條文來(lái)呈現(xiàn)，沒有關(guān)于農(nóng)村生活垃圾分類、投放、收集、處置、獎(jiǎng)懲等體系化的法律制度。

2.2 執(zhí)法力度不敷，監(jiān)督主體單調(diào)

2.2.1 縱向政府監(jiān)管執(zhí)法方面

從縱向政府監(jiān)管執(zhí)法方面探究，我國(guó)基層政府往往對(duì)農(nóng)村生活垃圾的管制淡視化。根據(jù)我國(guó)機(jī)構(gòu)的設(shè)置安排，我國(guó)基層環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)占比不足全國(guó)的1/5，而負(fù)責(zé)農(nóng)村垃圾分類監(jiān)管的機(jī)構(gòu)更少，監(jiān)管執(zhí)法也呈現(xiàn)出“倒金字塔”模式[4]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第37條規(guī)定由各級(jí)人民政府對(duì)生活廢棄物的分類處置等采取措施，但缺少對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)。《固體廢棄物污染防治法》將出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)集中在防治環(huán)境污染，對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的監(jiān)管主體、責(zé)任主體及明確的分工職責(zé)等問題并未作出具體詳盡的安排。此外，在農(nóng)村垃圾桶、垃圾回收裝置、垃圾處理站等基礎(chǔ)設(shè)施的置辦監(jiān)管方面，相關(guān)政府部門也存有懈怠，致使農(nóng)村垃圾桶分類標(biāo)識(shí)不明或者單一，分類回收車及后續(xù)的垃圾分類處理站等基礎(chǔ)設(shè)施不到位。

2.2.2 橫向監(jiān)督主體層面

在橫向監(jiān)督主體層面，忽略了村民監(jiān)督自治，仍舊慣從著政府一攬子管的陳舊思維。在村民自治的基層生活中，單憑政府的監(jiān)管干預(yù)并非是治理農(nóng)村生活垃圾分類的最優(yōu)解，這種“政府模式”[5]會(huì)浪費(fèi)國(guó)家資源，造成政府虛假作為，增生村民排斥心理，與人民當(dāng)家做主的宗旨相悖。

2.3 村民意識(shí)薄弱，缺乏公眾參與

德國(guó)學(xué)者舒爾茨認(rèn)為，1 t的垃圾廢物中至少包含了200 kg的懶惰思維。對(duì)于村民來(lái)說，在他們傳統(tǒng)固定式的實(shí)用思維中，將無(wú)用或無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的廢舊物都視為垃圾，并不分類別地扔棄。即使隨著時(shí)代的進(jìn)步，村民對(duì)事物的認(rèn)識(shí)有所提高，但對(duì)垃圾的歸類多半仍依賴于其外表帶給他們的視覺效應(yīng)[6]，以直接性的感官意識(shí)簡(jiǎn)單地評(píng)判廢舊物是否屬于可回收垃圾。從村戶家庭垃圾的日常分類現(xiàn)狀可以看到，農(nóng)戶們單線式的垃圾分類邏輯，果皮與紙張、廚余垃圾與玻璃瓶等各種混雜形式的搭配，將它們裝置同一垃圾袋，放入同一垃圾桶，這是農(nóng)村生活垃圾分類處置的源頭弊端。此外，在農(nóng)村生活垃圾終端處理中，有關(guān)企業(yè)的力量也缺乏強(qiáng)有力的發(fā)揮。上層建筑關(guān)于農(nóng)村生活垃圾分類參與激勵(lì)制度的缺失，必然導(dǎo)致實(shí)踐中公眾力量的不足。

3 農(nóng)村生活垃圾分類的優(yōu)化路徑

3.1 構(gòu)建“二重相應(yīng)”立法體系

法律是公民行為規(guī)范的準(zhǔn)則，明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)對(duì)公民守法具有極大的威懾力。“二重相應(yīng)”的農(nóng)村生活垃圾分類立法體系是指將中央層面的立法指導(dǎo)與各地方出臺(tái)的條例規(guī)范相互銜接。上位法對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類進(jìn)行總的篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，各地方下位法依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村一般實(shí)況對(duì)章節(jié)的具體規(guī)定進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。

與城市相比，農(nóng)村具備特有的環(huán)境消納能力。我國(guó)應(yīng)該結(jié)合國(guó)情且順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，中央立法與地方規(guī)制兩頭抓，加快構(gòu)建“二重”體系化的農(nóng)村生活垃圾分類制度。農(nóng)村生活垃圾分類處置法治模式的構(gòu)建，可以從以下幾方面著手：

3.1.1 設(shè)立高位階的農(nóng)村生活垃圾分類制度

設(shè)立高位階的農(nóng)村生活垃圾分類制度，就是構(gòu)建《農(nóng)村生活垃圾分類法》。（1） 以可持續(xù)發(fā)展、分類循環(huán)利用為立法原則，以“兩型社會(huì)[7]”為基本理念。（2）具體篇章結(jié)構(gòu)可涵蓋垃圾分類的治理規(guī)劃、分類標(biāo)準(zhǔn)、分類投放、分類處置責(zé)任追究。這種上位法的制度規(guī)范，讓地方條例在切實(shí)細(xì)化上有法律根據(jù)。

3.1.2 設(shè)立獨(dú)具特色的地方規(guī)制

在各地方實(shí)施獨(dú)具特色的《農(nóng)村生活垃圾分類管理?xiàng)l例》時(shí)，可借鑒美國(guó)關(guān)于農(nóng)村生活垃圾家庭內(nèi)部分明分類制度、定時(shí)分類投放制度、中心垃圾站的分類處理模式等細(xì)致化的法律文件；在垃圾分類保障方面，也可考量德國(guó)農(nóng)村按戶繳納的垃圾收費(fèi)制度，一方面從經(jīng)濟(jì)層面上讓村民自行進(jìn)行垃圾分類的約束，另一方面也為垃圾后續(xù)的分類收集、處理、設(shè)施更換等方面提供一定的資金支持。

3.2 加強(qiáng)基層監(jiān)管執(zhí)法，推動(dòng)監(jiān)督主體多元化發(fā)展

監(jiān)管的松緊是制度完善的一量標(biāo)尺，要從法律的效率思路尋求投入成本與質(zhì)量、收入之間的平衡。

3.2.1 縱向監(jiān)管

對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行法律監(jiān)管，在縱向監(jiān)管執(zhí)法方面，需要建立“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、縣處理”的管理模式[8]。德國(guó)從20世紀(jì)70年代開始就在各地陸續(xù)設(shè)立了環(huán)保警察的崗位。環(huán)保警察每天開車對(duì)居民區(qū)的垃圾問題進(jìn)行監(jiān)督，每周不定期抽查各居民區(qū)的垃圾分類情況。若發(fā)現(xiàn)大量垃圾分類錯(cuò)誤時(shí)，會(huì)隨時(shí)將垃圾站封閉，禁止居民使用，同時(shí)環(huán)保警察還會(huì)經(jīng)常在路邊監(jiān)督街邊公共垃圾箱的整潔程度以及隨手亂扔垃圾的行人。德國(guó)的環(huán)保警察是一種可入戶檢查家庭垃圾分類情況的督察組織，對(duì)于戶內(nèi)未按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)識(shí)和要求分類歸置垃圾的行為，可當(dāng)場(chǎng)采取罰款、警告等相應(yīng)懲戒措施。我國(guó)雖與德國(guó)國(guó)情不同，沒有充分對(duì)應(yīng)性的人力、財(cái)力、物力，但至少要重視縣一級(jí)關(guān)于農(nóng)村生活垃圾分類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在相應(yīng)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法下，可進(jìn)行階段式的督察與情況通報(bào)。

3.2.2 橫向監(jiān)督

在橫向監(jiān)督主體延伸方面，要發(fā)揮基層自治組織自身的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閯?dòng)用相關(guān)機(jī)構(gòu)人員對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類進(jìn)行監(jiān)督所投入的人力、物力、財(cái)力及時(shí)間的成本，必然要大于村集體內(nèi)部的自我監(jiān)督的支出，所產(chǎn)生的效益也不及村集體內(nèi)部范圍內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生的效益。所以廣大基層可以在村集體內(nèi)部設(shè)置以村民為主的垃圾分類監(jiān)督小組，對(duì)村垃圾分類的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期檢查，對(duì)戶宅內(nèi)部垃圾分類進(jìn)行不定期的督察，并給予優(yōu)秀成員一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然，也可試點(diǎn)實(shí)施鄰村監(jiān)督制度，地方法規(guī)可依據(jù)地方地理狀況賦予相應(yīng)基層小組一定的監(jiān)督權(quán)、匯報(bào)權(quán)，鄰村垃圾分類督察小組可不定期地對(duì)其邊緣村落生活垃圾分類狀況進(jìn)行監(jiān)督，并在年會(huì)上總結(jié)成果。發(fā)揮基層自身的監(jiān)督管理的力量，既可以更好地應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)，又可用少量的人力與時(shí)間成本換取較大的監(jiān)督效益。

3.3 增強(qiáng)基層意識(shí)，創(chuàng)新公眾參與

生態(tài)文明是人類文明歷程必然的方向。我國(guó)農(nóng)村自然特性決定農(nóng)村垃圾需溯及源頭整治。首先，將生活垃圾分類的基礎(chǔ)法律常識(shí)與思維培養(yǎng)納入義務(wù)教育體系，將其作為中小學(xué)生的必修課與必考題，讓新時(shí)代的誕生者從理念上根本改變對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的認(rèn)知。同時(shí)注重農(nóng)村生活垃圾處理保潔者的分類分揀質(zhì)量的職業(yè)考核，深入貫徹“二次四分法”（“二次四分法”是指讓農(nóng)戶在家按“會(huì)爛”“不會(huì)爛”對(duì)垃圾初次分類，再由村里聘請(qǐng)的保潔員上門收集。會(huì)爛的就地堆肥；不會(huì)爛的再按可賣和不可賣分類，前者交給供銷社，后者按照原來(lái)模式填埋或焚燒。）的理念與操作。其次，通過構(gòu)建適中的激勵(lì)機(jī)制[9]，按照垃圾分類執(zhí)行情況對(duì)村民進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，提高村民對(duì)垃圾分類的積極性。最后，在具體的垃圾處理流程中，除了政府的主導(dǎo)、村民的配合，還需企業(yè)的參與。垃圾分類回收與處置需要資金和技術(shù)的支撐，通過投資與稅收呈比例折抵的方式激勵(lì)企業(yè)參與，開辟PPP模式在農(nóng)村生活垃圾分類治理的新路徑。

4 結(jié)語(yǔ)

垃圾分類已然是新時(shí)代全民環(huán)保的大勢(shì)所趨。在推進(jìn)生活垃圾分類的步伐中，不能只留下城市的刻度，廣大農(nóng)村地區(qū)關(guān)于生活垃圾分類的法治化也應(yīng)被提上日程。農(nóng)村生活垃圾分類也應(yīng)當(dāng)注重制度的規(guī)范，以避免法律規(guī)制的滯后，影響農(nóng)村生活垃圾分類的步伐。對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的問題和規(guī)制，觀念上以立法規(guī)范為準(zhǔn)則，實(shí)踐中貫徹法律監(jiān)督，生活中呼吁基層民眾增強(qiáng)守法觀念，利用、創(chuàng)新公眾參與制度，做好基層農(nóng)村法治工作，使農(nóng)村生活垃圾分類走向法治化，為更好地建設(shè)美麗鄉(xiāng)村助力。