環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理溝通機(jī)制：現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

黃秀蓉，張 印

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315000）

黨的十八大以來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施三個(gè)“十條”，即大氣、水、土壤污染防治三大行動計(jì)劃，完成修訂一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》《水污染防治法》 《環(huán)境影響評價(jià)法》等，這一系列舉措使環(huán)境狀況得到了有效改善。然而，目前我國仍然面臨經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，在一些地區(qū)和領(lǐng)域環(huán)境污染依然存在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)仍十分艱巨?！笆濉睍r(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，對于建設(shè)生態(tài)文明和實(shí)現(xiàn)“美麗中國”而言，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。在最后的決勝階段，我國生態(tài)環(huán)境面臨著海洋污染風(fēng)險(xiǎn)、水污染風(fēng)險(xiǎn)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、固體廢棄物風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的重要環(huán)節(jié)，對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效治理具有重要意義。

1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通概念界定及其分類

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)溝通是指個(gè)體、群體和公共機(jī)構(gòu)之間就風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行信息交換的互動過程。風(fēng)險(xiǎn)溝通實(shí)質(zhì)上是對風(fēng)險(xiǎn)信息的交流，即風(fēng)險(xiǎn)的存在是風(fēng)險(xiǎn)溝通的前提。學(xué)界對于風(fēng)險(xiǎn)溝通的認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程。早期認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)溝通是指政府部門將風(fēng)險(xiǎn)信息公之于眾，以使公眾理解并接受政府采取的各項(xiàng)舉措，實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。這一界定將風(fēng)險(xiǎn)溝通理解為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的單向化過程，體現(xiàn)出在環(huán)境管理領(lǐng)域采取以政府為主體、自上而下的單一化管理模式。隨著風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的積累和風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的健全，風(fēng)險(xiǎn)溝通被認(rèn)為是雙向互動的過程，即只有實(shí)現(xiàn)政府部門與公眾信息的交流，才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)溝通在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是指個(gè)體、社會以及政府部門之間就可能存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交換信息的相互作用的過程。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通涉及多維度的風(fēng)險(xiǎn)信息，它不僅直接傳遞與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的事實(shí)狀態(tài)，也包括表達(dá)對風(fēng)險(xiǎn)事件的密切關(guān)注以及提出相關(guān)的意見建議等。對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的理解，可以依據(jù)以下不同的標(biāo)準(zhǔn)加以分類：

1.1 依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通主體分類

依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通主體的不同，可以將其劃分為政府部門之間的溝通、政府部門與公眾之間的溝通和公眾內(nèi)部的溝通。一般而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估、處置，均需政府部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享，以避免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)的情形，從而達(dá)到提高行政效率和實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策相統(tǒng)一的效果。政府部門與公眾的溝通是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通中極為重要的環(huán)節(jié)，只有及時(shí)有效的溝通才能避免謠言的泛濫，且“官民溝通”有助于穩(wěn)定公眾對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐慌情緒，增強(qiáng)公眾對政府的信任感。公眾內(nèi)部的溝通在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)程中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，TCC模型研究表明，人們在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更愿意依附群體，公眾內(nèi)部信息的傳播能夠?qū)ζ滹L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對心理和應(yīng)對能力產(chǎn)生明顯的影響。

1.2 依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)展階段分類

依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)展階段，可以將其劃分為事前溝通、事中溝通和事后溝通。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通并不僅僅是指在環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的信息共享，而應(yīng)當(dāng)理解為貫穿于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的事前、事中、事后的全過程溝通模式，這體現(xiàn)出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通一貫性、持續(xù)性和有效性的特點(diǎn)。事前溝通強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門之間的溝通，由于此時(shí)環(huán)境事件還未發(fā)生，一般不會引起較大的社會反響，因此在這一階段主要依賴于相關(guān)部門共享信息，相互協(xié)商，采取必要的措施以避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生；事中溝通是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的核心，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件能否得到及時(shí)有效的處置與事中溝通的有效性密不可分，事中溝通強(qiáng)調(diào)“官民溝通”和“部門溝通”，既能使社會各界及時(shí)了解處置動態(tài)以避免恐慌情緒的蔓延，又能使部門聯(lián)動以提高行政效率和實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策；事后溝通強(qiáng)調(diào)政府部門與受到環(huán)境事件影響的公眾的溝通，如何妥善做好善后工作，是擺在政府面前的一大難題。綜合而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件識別、評估、處置全過程，由于各個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)類型的轉(zhuǎn)換和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的差異，溝通主體和方式也不盡相同。

2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的現(xiàn)實(shí)困境

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通是改變風(fēng)險(xiǎn)軌跡、防范危機(jī)爆發(fā)的有效手段，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中具有重要意義。然而，在實(shí)踐中存在著諸多制約環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的因素，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)防、處置和善后工作的開展造成了一定程度的阻礙，不利于我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力的提高和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通意識亟待提升

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通對部門之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，對避免公眾恐慌，促進(jìn)政府與公眾的互動都具有重要意義。然而，在實(shí)踐中環(huán)境行政主管部門的風(fēng)險(xiǎn)溝通意識亟待提升。相關(guān)部門受傳統(tǒng)思維的影響，秉承“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的理念，將工作內(nèi)容局限于自身“職責(zé)范圍”，而對風(fēng)險(xiǎn)信息缺乏必要的溝通，從而形成部門之間的信息壁壘，不利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。實(shí)踐中出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件的起因往往是公眾從自身健康和生存安全出發(fā)產(chǎn)生“擔(dān)憂”的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和“受害者”的心理狀態(tài)，政府卻未能就環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素與公眾實(shí)現(xiàn)有效的溝通。而政府保障環(huán)境安全的職責(zé)與公眾對美好生態(tài)環(huán)境的訴求具有本質(zhì)上的一致性，信息的交流有利于協(xié)調(diào)政府與公眾信息不對稱的狀況，從而能夠避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生。此外，相關(guān)部門對其與公眾的溝通并未給予足夠的重視，對輿論動態(tài)缺乏足夠的關(guān)注和必要的引導(dǎo)，導(dǎo)致為防范和應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所采取的各項(xiàng)措施無法得到公眾的支持，客觀上造成環(huán)境危機(jī)的加劇和治理成本的增加。

2.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通法律規(guī)定有待細(xì)化

目前我國有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的規(guī)定多散見于《環(huán)境保護(hù)法》 《突發(fā)事件應(yīng)對法》 《環(huán)境影響評價(jià)法》 《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》等法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》第56條明確規(guī)定在編制環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)應(yīng)當(dāng)向可能受影響的公眾說明情況，并聽取意見建議；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條規(guī)定人民政府負(fù)有按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作信息的職責(zé)；《環(huán)境影響評價(jià)法》第11條明確公眾參與的形式包括舉行聽證會、論證會，征求公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見等。綜合而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的法律規(guī)定有待細(xì)化，現(xiàn)有的條文多為原則性規(guī)定，缺乏確定性、強(qiáng)制性和可操作性，實(shí)踐中多以突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的形式予以應(yīng)對。當(dāng)然，立法的過程并不是一朝一夕能夠完成的，必須深入了解各部門運(yùn)作情況，把握客觀規(guī)律，立足現(xiàn)實(shí)，科學(xué)規(guī)劃，在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善，才能推動環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通工作邁上新的臺階。

2.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通能力亟需增強(qiáng)

由于我國推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)間不長，加之長期重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)處置工作而對不能產(chǎn)生“立竿見影”效果的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的關(guān)注度不足，我國能夠勝任環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的專業(yè)人才十分匱乏，即使是一線的部門工作人員，也往往是“兩耳不聞窗外事”。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有地域性和交叉性的特點(diǎn)，準(zhǔn)確對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行感知和對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)展走向進(jìn)行判斷，并將此與不同主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，這些都對環(huán)境領(lǐng)域工作人員的素質(zhì)提出了更高的要求。此外，在面對風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，即使是在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的過程中，有關(guān)部門一方面試圖“挽救危局”，另一方面卻往往凡事從自身利益出發(fā)，不愿從大局考慮問題，風(fēng)險(xiǎn)溝通的效果難以得到保證。因此，培養(yǎng)環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，使其用全局的視野思考、解決問題，增強(qiáng)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通的能力是至關(guān)重要的。

3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的完善路徑

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、社會、公民的共同參與。只有不斷提升風(fēng)險(xiǎn)溝通的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，才能推動環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)化解和突發(fā)環(huán)境事件的高效處置。

3.1 提升公眾參與水平

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通從傳統(tǒng)的單一式、命令式向現(xiàn)代化的參與式、協(xié)商式轉(zhuǎn)變是其必然趨勢，公眾參與是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通，必須從根本上改變環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主體在交流中的不平等地位。公眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體，有權(quán)利參與到與政府有關(guān)部門的交流溝通中，提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，提出意見和建議。因此推動建立政府與公眾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的強(qiáng)制性的法律法規(guī)，對于保障風(fēng)險(xiǎn)交流制度化、規(guī)范化，具有重要的意義。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前，除一些特定的情況外，政府和公眾應(yīng)當(dāng)同等地獲取到涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的環(huán)境危機(jī)信息，以做好充足的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對準(zhǔn)備。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)過程中，政府要及時(shí)通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)事件的最新進(jìn)展，引導(dǎo)公眾理性應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)接收公眾提供的信息，將其意見和建議收集匯總，對于有益于風(fēng)險(xiǎn)處置工作的意見建議，在評估后及時(shí)采納，并給予公民反饋和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，政府要及時(shí)通報(bào)事件成因、處置狀況和善后工作等，接受公眾質(zhì)詢。

3.2 夯實(shí)信任基礎(chǔ)

心理學(xué)研究表明，人們在面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更愿意相信從與自身關(guān)系密切的社會網(wǎng)絡(luò)中獲取的信息，此即影響風(fēng)險(xiǎn)溝通的心理因素。而公眾對政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通信任基礎(chǔ)不牢固，是我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的一個(gè)重要問題，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件產(chǎn)生和處置的過程中需要相關(guān)部門及時(shí)披露信息，保持與公眾有效的溝通，以避免謠言的傳播和擴(kuò)散，保持社會公共秩序的穩(wěn)定，同時(shí)有利于增強(qiáng)公眾應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的信心，提高公眾對政府的信任水平。要夯實(shí)公眾的信任基礎(chǔ)，必須著眼于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通。一方面，要通過保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使公眾能夠平等地參與到與政府的交流溝通中。另一方面，要綜合運(yùn)用各種法律手段，對謠言進(jìn)行屏蔽和清理，追究謠言發(fā)布者和傳播者的法律責(zé)任，充分發(fā)揮法律的震懾力。

3.3 引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式

在日新月異的科技時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)防控體系亟需與現(xiàn)代化技術(shù)水平實(shí)現(xiàn)無縫對接。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，探索利用大數(shù)據(jù)提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的現(xiàn)代化水平，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的趨勢?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)的快速收集、精密計(jì)算、信息共享等功能，能夠?yàn)橥话l(fā)環(huán)境事件的感知、評估、處置提供技術(shù)支撐。利用現(xiàn)代化技術(shù)，政府部門能夠?qū)崿F(xiàn)公眾意見的及時(shí)收集與分類匯總，有利于回應(yīng)社會關(guān)切，做好輿情應(yīng)對。公眾亦可享受大數(shù)據(jù)帶來的便利，及時(shí)了解權(quán)威信息，并積極參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理進(jìn)程。

3.4 發(fā)揮媒體的“傳聲筒”作用

媒體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通中能夠發(fā)揮“承上啟下”的作用。一方面，政府的權(quán)威信息通過媒體發(fā)布，另一方面，媒體通過對大量的社會事件的報(bào)道，反映環(huán)境事件運(yùn)行的實(shí)際狀況，有利于為政府提供決策參考。在此過程中，政府需重視發(fā)揮媒體的作用，及時(shí)通過媒體傳遞官方聲音。公眾應(yīng)發(fā)揮媒體的作用，傳遞身處環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置一線的工作人員的聲音，做政策舉措的檢驗(yàn)者、建設(shè)性意見的發(fā)聲者、正能量的傳播者。媒體應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)作為，做權(quán)威信息的發(fā)布者和公眾關(guān)切的回應(yīng)者，為化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供正向輿論引導(dǎo)，營造有利社會輿論環(huán)境。

3.5 健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通救濟(jì)機(jī)制

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的建立過程中探索環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通救濟(jì)機(jī)制的建立，無疑會對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通這一“全局”起到重要促進(jìn)作用，更為關(guān)鍵的是，探索這一機(jī)制將促使政府進(jìn)一步明確責(zé)任，避免決策者將有限理性中的“滿意原則”異化為風(fēng)險(xiǎn)溝通中的“責(zé)任規(guī)避原則”，建立政府內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，通過傳導(dǎo)壓力和問責(zé)，使公眾的溝通需求得以滿足。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的救濟(jì)過程中，要加強(qiáng)公眾監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)的行使，對于公眾提出的合理意見和建議，不論是否采納，有關(guān)部門必須予以回復(fù)，說明理由，以提高公眾參與風(fēng)險(xiǎn)溝通的積極性。公眾對政府部門拒絕披露信息或?qū)ζ湟庖娊ㄗh置若罔聞的違法行為，可以向上級部門進(jìn)行投訴或檢舉，上級部門對于檢舉材料進(jìn)行審查并啟動相關(guān)追責(zé)程序，以保障公民的環(huán)境參與權(quán)利和實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的有效運(yùn)行。