公共安全與國(guó)家安全的概念轉(zhuǎn)換分析
——從治理本體到實(shí)踐理性

張 屹

(中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院 亞太研究所，北京 100875)

引言

在現(xiàn)代社會(huì)的初期，工業(yè)化、城市化都與現(xiàn)代性不可分割；隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，尤其是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性等特征越來(lái)越明顯時(shí)，高度現(xiàn)代性逐漸演化成一種危機(jī)，隨之而來(lái)的是在各個(gè)領(lǐng)域的批判與反思。隨著西方社會(huì)的演進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)概念也逐漸從最初對(duì)地理空間的探索轉(zhuǎn)移到對(duì)時(shí)間的探索。這種以時(shí)間序列為依據(jù)來(lái)作出估計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，吉登斯稱之為“外部風(fēng)險(xiǎn)”。即在一定條件下某種自然現(xiàn)象、社會(huì)現(xiàn)象是否發(fā)生及其對(duì)類社會(huì)財(cái)富和生命安全是否造成損失和損失程度的客觀不確定性[1]。吉登斯認(rèn)為人類面臨的最大威脅是那種 “人造風(fēng)險(xiǎn)”，它們來(lái)源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進(jìn)。

一、公共安全與國(guó)家安全的概念轉(zhuǎn)化

(一)安全主體話語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)化

在當(dāng)前主流話語(yǔ)體系中，公共安全更多地屬于法學(xué)概念，而國(guó)家安全則更多地屬于政治學(xué)概念。如果借用德國(guó)古典哲學(xué)體系，可以說(shuō)二者在純粹理性、思辨理性層面是分立的，而進(jìn)入實(shí)踐理性層面則是重合的。舉例而言，瑞士和新加坡都通過(guò)成功的社會(huì)治理模式參與到全球體系中來(lái)，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)本國(guó)公共領(lǐng)域的社會(huì)治理和全球治理。與其說(shuō)是先進(jìn)的法律體系推動(dòng)形成了后現(xiàn)代的安全理念，不如說(shuō)是其公共安全與國(guó)家安全的理性融合倒逼其社會(huì)治理模式有效“外化”。若將一體兩面中的一面推向極端，則可導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩，最終導(dǎo)致權(quán)力架構(gòu)崩塌。當(dāng)非傳統(tǒng)安全將公眾視線引向無(wú)硝煙戰(zhàn)爭(zhēng)、意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)、甚至貿(mào)易戰(zhàn)、抗疫戰(zhàn)的時(shí)候，理論內(nèi)涵也就隨之發(fā)生新的變化。

(二)總體國(guó)家安全觀的中國(guó)話語(yǔ)

中國(guó)在世紀(jì)之交就已經(jīng)提出了以“互信、互利、平等、協(xié)作”為核心的“新安全觀”。但“新安全觀”闡述的是外方安全方面的非傳統(tǒng)安全保障途徑,并未涉及內(nèi)部安全及更廣泛的其他傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的安全問(wèn)題,因而是初級(jí)形態(tài)的非傳統(tǒng)安全觀。當(dāng)超越對(duì)外安全和國(guó)際安全,綜觀內(nèi)外及其他各方面的總體國(guó)家安全問(wèn)題時(shí),我們長(zhǎng)期秉持的依然是傳統(tǒng)國(guó)家安全觀。與此不同,“以人民安全為宗旨”的“總體國(guó)家安全觀”,不僅在強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全民本性上體現(xiàn)了非傳統(tǒng)思維,而且更通過(guò)強(qiáng)調(diào)“既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全”等多方面的論述,統(tǒng)一了傳統(tǒng)安全問(wèn)題與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的豐富內(nèi)容,因而是一種高級(jí)形態(tài)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全觀?？傮w國(guó)家安全觀與傳統(tǒng)國(guó)家安全觀相對(duì)應(yīng),又與低級(jí)形態(tài)的非傳統(tǒng)安全觀及低級(jí)形態(tài)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全觀不同,體現(xiàn)出對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域多層面問(wèn)題的全面性、綜合性、系統(tǒng)性、辯證性觀察,具有系統(tǒng)的非傳統(tǒng)思維和豐富的非傳統(tǒng)內(nèi)容[2]。

在西方社會(huì)治理理論中，新型公共安全治理模式基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策方法，政府將更加有效、更加開(kāi)放、更加負(fù)責(zé)；引導(dǎo)政府前進(jìn)的將是”基于實(shí)證的事實(shí)”，不是利益集團(tuán)在政府決策過(guò)程中施加的影響，而國(guó)家安全則更多地包含著意識(shí)形態(tài)的安全[3]。中國(guó)提出的總體安全觀則揚(yáng)棄了西方公共安全治理理論。

(三)安全理念與安全架構(gòu)

國(guó)家治理使國(guó)家安全功能溢出為公共安全，實(shí)踐中表現(xiàn)為通過(guò)國(guó)家政權(quán)組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體安全。近年來(lái)我國(guó)有學(xué)者提出設(shè)立國(guó)家級(jí)公共安全委員會(huì)，認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有行政架構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上完善，并強(qiáng)調(diào)國(guó)家公共安全委員會(huì)應(yīng)由國(guó)務(wù)院各直屬職能部門、各省和自治區(qū)、解放軍、武警部隊(duì)、全國(guó)人大、政協(xié)及民主黨派和專家學(xué)者組成，統(tǒng)籌兼顧、分工協(xié)作、分類管理。建議以國(guó)務(wù)院直屬部門、各省自治區(qū)和軍委、武警總隊(duì)為委員單位，各個(gè)委員單位部門負(fù)責(zé)人作為委員參與委員會(huì)管理活動(dòng)，委員會(huì)下設(shè)辦公廳[4]。應(yīng)該指出的是，武警總隊(duì)在公共安全的治理和社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上起到了不可或缺的重要作用。成立于1983年4月5日的中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的內(nèi)部安全保衛(wèi)任務(wù)。2020年4月26日，《人民武裝警察法修訂草案》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議。該《草案》增加了“組織和指揮”一章，目的是適應(yīng)武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和軍隊(duì)監(jiān)察體制的實(shí)際，強(qiáng)化對(duì)武警部隊(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，明確中央軍委監(jiān)察委員會(huì)、武警部隊(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是人民武裝警察執(zhí)行任務(wù)的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)處置突發(fā)事件，擔(dān)負(fù)反恐、海上維權(quán)執(zhí)法、搶險(xiǎn)救援等任務(wù)[5]。從武警體系的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，其衍生于公安系統(tǒng)，并銜接于軍委架構(gòu)，其多重屬性體現(xiàn)了中國(guó)特色治理體系的生命力，也為總體國(guó)家安全觀的本體理念提供了實(shí)踐框架。

二、公共安全與國(guó)家安全的實(shí)踐轉(zhuǎn)換

(一)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)困境：從國(guó)家權(quán)力視域到公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的凱恩斯學(xué)派因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政府相機(jī)抉擇的權(quán)變政策，而打通了公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與國(guó)家權(quán)力視域。此派學(xué)人，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克塞爾認(rèn)為，由于貨幣非中性，恢復(fù)市場(chǎng)供求均衡，就需要用利率來(lái)調(diào)節(jié)價(jià)格，當(dāng)貨幣借貸實(shí)際利率低于實(shí)物借貸的自然利率，企業(yè)有利可圖，便擴(kuò)大貸款投資，投資擴(kuò)大，就會(huì)提高生產(chǎn)要素價(jià)格，從而提高所有者收入，進(jìn)而拉動(dòng)消費(fèi)品價(jià)格上漲，最終形成價(jià)格向上積累。反之，也會(huì)向下積累。這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，貨幣政策的最終目標(biāo)是什么。20世紀(jì)70年代世界上五個(gè)主要工業(yè)化國(guó)家成功通過(guò)“簡(jiǎn)單規(guī)則”貨幣政策控制了滯脹，當(dāng)時(shí)的英國(guó)首相撒切爾和美國(guó)總統(tǒng)里根都成功復(fù)興和穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)生活，最終維護(hù)了右翼政黨的政權(quán)穩(wěn)定，減少了國(guó)家權(quán)力震蕩。選擇貨幣政策，是對(duì)一個(gè)政權(quán)面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化洪水猛獸之時(shí)維護(hù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局的重要考驗(yàn)。始于2019年末的新冠肺炎疫情席卷全球，美國(guó)大幅推出量化寬松貨幣政策，而中國(guó)堅(jiān)持穩(wěn)健貨幣政策，既保持了流動(dòng)性合理充裕，又堅(jiān)持貨幣信貸、社會(huì)融資規(guī)模增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。中國(guó)貨幣政策取向是穩(wěn)定幣值而非對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)刺激，有效維護(hù)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全與政權(quán)意識(shí)形態(tài)的總體安全[6]。市場(chǎng)領(lǐng)域因?yàn)橥瑢僮鳛閭€(gè)人集合體的公共領(lǐng)域，都面臨著與國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域相互轉(zhuǎn)換的視域。

(二)“吊詭”的全球治理：從公共安全到國(guó)家安全

全球治理使公共安全功能溢出為國(guó)家安全乃至國(guó)際安全。2020年3月24日，美日印澳四國(guó)召開(kāi)遠(yuǎn)程會(huì)議討論共同應(yīng)對(duì)全球新冠疫情，引人注目的是這四個(gè)印太國(guó)家還召集新西蘭、韓國(guó)、越南三國(guó)，共同參加會(huì)議。3月27日，七國(guó)(Quad Plus)再次召開(kāi)副部長(zhǎng)級(jí)別會(huì)議，會(huì)議討論內(nèi)容除新冠疫情應(yīng)對(duì)措施以外，還包括在疫情過(guò)后如何恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，以及確立七國(guó)每周定期會(huì)晤機(jī)制。

1.概念轉(zhuǎn)換的消極案例：“QUAD PLUS”會(huì)晤機(jī)制動(dòng)因

七國(guó)會(huì)晤機(jī)制(QUAD PLUS)的形成有很多“動(dòng)聽(tīng)”的理由，例如學(xué)習(xí)韓國(guó)、越南有效控制疫情的“成功”經(jīng)驗(yàn)，新西蘭尚處在疫情暴發(fā)初期，亟待取經(jīng)抗疫，等等。而對(duì)于尋求七國(guó)聯(lián)手的深層意圖，莫過(guò)于反制在印太地區(qū)日益擴(kuò)大的中國(guó)影響力，這也是美日印澳同盟長(zhǎng)期的利益關(guān)切。形成于2017年底的美日印澳四國(guó)同盟，一年兩次舉行會(huì)晤，堅(jiān)持打造以所謂自由秩序?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)際規(guī)則，并認(rèn)為中國(guó)將會(huì)削弱或反轉(zhuǎn)這一規(guī)則。作為“外圍”三國(guó)的新、韓、越表面上默認(rèn)四國(guó)同盟的核心目標(biāo)，但均未公開(kāi)表現(xiàn)出擁護(hù)這一目標(biāo)的強(qiáng)烈熱情，也不愿公開(kāi)背書。

2.多邊合作的層級(jí)與多邊合作的目標(biāo)

韓國(guó)的核心利益在于半島問(wèn)題。自2017年3月美在韓部署薩德導(dǎo)彈系統(tǒng)后，中國(guó)政府對(duì)韓施壓，中韓齟齬至今尚存。此外，新西蘭在經(jīng)貿(mào)往來(lái)上，特別是“一帶一路”倡議上，需要與中國(guó)深入合作，中國(guó)是新最大貿(mào)易伙伴，經(jīng)濟(jì)紐帶稀釋了政治分歧，與其和大國(guó)為敵不如尋求政治包容、政治對(duì)話。

越南作為特殊角色，在七國(guó)機(jī)制中起到側(cè)應(yīng)作用。由于越南在東南亞占據(jù)重要戰(zhàn)略地位，四邊同盟國(guó)家力圖擴(kuò)大角色參與，吸收東南亞國(guó)家補(bǔ)充四邊同盟提升域內(nèi)話語(yǔ)權(quán)，從而掩飾四邊同盟制約中國(guó)權(quán)力、削弱中國(guó)話語(yǔ)權(quán)的真實(shí)目的，掩飾其僅屬于域外國(guó)家的事實(shí)，冠冕堂皇地將觸角伸向域內(nèi)。但越領(lǐng)導(dǎo)人亦無(wú)動(dòng)力緊隨美日印澳，除非中國(guó)在南海的動(dòng)作觸動(dòng)其核心利益。同時(shí)，越南“三不”防務(wù)政策即“不結(jié)盟、不接受外國(guó)駐軍、不針對(duì)第三國(guó)采取共同行動(dòng)”，也極大地限制了其參與反華同盟的動(dòng)力。

對(duì)于七國(guó)會(huì)晤機(jī)制，未來(lái)的走勢(shì)有三種可能。第一是七國(guó)會(huì)晤機(jī)制在應(yīng)對(duì)新冠疫情方面頗為成功，將取代四邊同盟機(jī)制，并使后者退回到危機(jī)干預(yù)的治理機(jī)制層面，不再聚焦于反制中國(guó)。第二種可能，七國(guó)會(huì)晤機(jī)制隨疫情共同消失于歷史舞臺(tái)，四邊同盟在既有的會(huì)晤機(jī)制上繼續(xù)完善自身，應(yīng)對(duì)中國(guó)。第三種可能是四邊同盟和七國(guó)機(jī)制長(zhǎng)期并存，相互鞏固完善，共同聚焦中國(guó)話題。

3.應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全與維護(hù)國(guó)家安全

(1)澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所研究員彼得·詹寧斯在討論新冠疫情的時(shí)候認(rèn)為，打贏抗疫戰(zhàn)爭(zhēng)更重要的是維護(hù)國(guó)防與國(guó)家安全。域內(nèi)外反華勢(shì)力將疫情的發(fā)展態(tài)勢(shì)作為主要抓手，中國(guó)應(yīng)視情況加大抗疫援助，在輸出中國(guó)物資的同時(shí)介紹好中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

(2)七國(guó)會(huì)晤機(jī)制始于疫情，終于反華的“印太戰(zhàn)略”。疫情只是噱頭，七國(guó)機(jī)制旨在壓制中國(guó)話語(yǔ)權(quán)，其軟肋在于彼此間經(jīng)濟(jì)紐帶的薄弱。

(3)分而治之，借力打力。這主要分為兩個(gè)層面，疫情層面，美是反華輿論戰(zhàn)的領(lǐng)頭羊，目前僅有印、澳積極響應(yīng)，而日本、越南等國(guó)在合作抗疫以及盡快復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方面需要中國(guó)。疫情的發(fā)展如同地緣戰(zhàn)略格局，呈現(xiàn)出不同層級(jí)，應(yīng)看到各國(guó)不同的利益訴求，中國(guó)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，應(yīng)援則援，應(yīng)守則守，應(yīng)“戰(zhàn)”則“戰(zhàn)”，但避免矛盾升級(jí)。

三、結(jié)論：公共安全與國(guó)家安全概念劃分的批判性分析

安全困境如影隨形地進(jìn)入全球化，每個(gè)國(guó)家都有自己的安全觀理念，在非傳統(tǒng)安全問(wèn)題全球化應(yīng)對(duì)的背景下，卻并存著安全理論的碎片化，或許這就是全球性與后現(xiàn)代性相互疊加的結(jié)果。

吉登斯的本體性安全理論從一定程度上貫通了公共安全與國(guó)家安全。在其《現(xiàn)代性的后果》一書中，吉登斯指出，科學(xué)理應(yīng)提升這個(gè)世界的可預(yù)測(cè)性，然而科學(xué)卻同時(shí)造就新的不確定性，其中許多具有全球性，我們對(duì)這些捉摸不定的因素?zé)o法用歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)消除。時(shí)空分離使得社會(huì)生活逐漸脫離傳統(tǒng)束縛，使“社會(huì)關(guān)系從區(qū)域場(chǎng)景中‘挖出來(lái)’并使社會(huì)關(guān)系在無(wú)限的時(shí)空地帶中‘再聯(lián)結(jié)’”[7]。在時(shí)空的抽離之下，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境也極度擴(kuò)張?，F(xiàn)代社會(huì)充滿著危機(jī)，核戰(zhàn)爭(zhēng)、生態(tài)災(zāi)難、不可遏制的人口爆炸、全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰，當(dāng)然也包括不斷出現(xiàn)的民族與宗教沖突和國(guó)際恐怖主義，以及其他潛在的全球性災(zāi)難，這一切是現(xiàn)代性脫離控制、難以駕馭的關(guān)鍵，而且沒(méi)有哪個(gè)具體的個(gè)人或團(tuán)體能夠?qū)λ鼈冐?fù)責(zé)，或者能夠要求正確地安排它們。

(一)困境：國(guó)家安全可否超越公共安全

非傳統(tǒng)安全打通了國(guó)家安全與公共安全體系的互斥性，融合了兩個(gè)概念的外延。實(shí)踐中，我們常常忽視個(gè)體生命威脅作為公共安全議題的充分必要條件，盡管我們都不否認(rèn)其作為公共安全體系的重要組成部分。然而在安全與自由的悖論之中[8]，我們更多地看到的是群體公民自由的限制與群體安全實(shí)現(xiàn)的辯證關(guān)系。而個(gè)體生命威脅則被視為國(guó)家安全與公共安全交匯口的“兩不管地帶”。

(二)近代西方自由主義政治思想將個(gè)人和社會(huì)分解，是剝離國(guó)家安全和公共安全概念的邏輯開(kāi)端

近代啟蒙思想家脫離中世紀(jì)社會(huì)文化傳統(tǒng), 設(shè)計(jì)共同制定社會(huì)契約理論和實(shí)踐框架, 但他們?nèi)园阉饺祟I(lǐng)域中的個(gè)人理解為國(guó)家的公民;或者說(shuō), 市民社會(huì)中的個(gè)人以國(guó)家公民身份參與社會(huì)契約制定過(guò)程。而康德走了一條相反道路?？档码m然看到了個(gè)人權(quán)利和人民主權(quán)的聯(lián)系, 看到了個(gè)人和社會(huì)的關(guān)系, 但是在思想上他更接近于自由主義。在康德看來(lái), 個(gè)人權(quán)利是個(gè)人不能放棄的權(quán)利,是從道德義務(wù)論來(lái)理解個(gè)人權(quán)利。在康德那里,個(gè)人權(quán)利在本來(lái)意義上就排除了人和人之間相互授權(quán)的政治意義。對(duì)于他來(lái)說(shuō),個(gè)人權(quán)利和人民主權(quán)的協(xié)調(diào)就是一個(gè)難以解決的問(wèn)題[9]。現(xiàn)代社會(huì)以國(guó)家為中心的政治生態(tài)使得社會(huì)和個(gè)人集合體相互分離, 亦即政治國(guó)家和市民社會(huì)發(fā)生分裂, 國(guó)家成為與個(gè)人對(duì)立、不受私人支配的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。馬克思看到自現(xiàn)代社會(huì)以來(lái),以國(guó)家為中心的社會(huì)和由個(gè)人組成的社會(huì)發(fā)生了分裂,亦即政治國(guó)家和市民社會(huì)發(fā)生了分裂, 國(guó)家成了與個(gè)人對(duì)立、并不受私人控制的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。在《德意志意識(shí)形態(tài)》中，馬克思把這種現(xiàn)象稱作異化。按照馬克思的分析, 國(guó)家本是人與人彼此之間相互結(jié)合的產(chǎn)物, 但它在產(chǎn)生之后卻脫離個(gè)人并與個(gè)人形成對(duì)立[10]。

(三)公共安全與國(guó)家安全的概念劃分具有一定偽命題屬性

純粹學(xué)理意義上的討論有助于公安學(xué)、國(guó)際警務(wù)合作、國(guó)際安全等學(xué)科或理論的深入，但如果本末倒置地將辭藻的堆砌凌駕于人類普遍利益之上，則是偷梁換柱地掩蓋了公共安全與國(guó)家安全的真正關(guān)系，最終概念劃分成為虛無(wú)主義的工具，民粹主義也將甚囂塵上。