跨國警務(wù)合作的興起：歷史制度主義的視角

付彥林

(中國人民大學(xué)，北京 100872)

“秩序”是人類社會的永恒主題，在社會生活中，“秩序”指慣常的、穩(wěn)定的與可預(yù)見的行為，相反，“社會無序”指混亂、隨意和極端的行為，它意味著不穩(wěn)定和變化[1]。國家內(nèi)部的秩序包括維護(hù)政治統(tǒng)治和實(shí)施社會管理兩部分，警察是一種公共權(quán)力，是“秩序”的維護(hù)者、法律的執(zhí)行者和強(qiáng)制力的實(shí)施者，其職能逐漸從專司維護(hù)階級統(tǒng)治轉(zhuǎn)向主要維持社會公共秩序。隨著國家之間交往的密切，人口、商品、資本等要素大規(guī)模頻繁跨國流動，形成一個(gè)“無國界社會”， 相應(yīng)的安全威脅也跨國轉(zhuǎn)移，原本在國家內(nèi)部不存在的問題隨著人口跨界流動而成為國家必須面對的問題，或者隨著跨國人口流動的頻繁國家內(nèi)部的問題變得更加嚴(yán)重，這客觀上要求跨國警務(wù)合作必須應(yīng)對層出不窮的跨國犯罪問題。馬修·戴弗雷姆從警察官僚制和組織文化的角度研究了跨國警務(wù)合作的起源問題，本文試圖用歷史制度主義的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”給出一個(gè)替代性解釋。

一、國內(nèi)秩序以及警務(wù)職能

警察是國家的歷史伴生物，因國家而生，與國家并存共亡。警察在社會組織形式中是最初權(quán)力占有者為壓制其他階層和維護(hù)自己利益的集體形式的私人武器[2]。警察權(quán)表現(xiàn)為一種公共權(quán)力，有政治統(tǒng)治和社會服務(wù)兩方面的職能。國家出現(xiàn)早期，警察權(quán)與王權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)力集中于一體承擔(dān)維護(hù)政治統(tǒng)治的職能，這種統(tǒng)治更多地表現(xiàn)為一種階級專政的工具，因此警察也表現(xiàn)出更多的暴力和專政的色彩。警察作為國家設(shè)立的一個(gè)政治機(jī)構(gòu)，它以暴力為后盾的社會控制手段維持著社會秩序，從而保證了國家本身的生存。

警察與國家一樣古老，早在古代中國夏商周時(shí)期，警察與民事管理、軍事和司法等職能結(jié)合在一起，密不可分。據(jù)《尚書·舜典》記載，“舜令契曰：百姓不親，五品不遜，汝做司徒，敬服五教在寬”?！秶Z·周語上》載“王乃使司徒咸戒公卿百吏庶民”(1)司徒“咸戒”所有奴隸、平民和公卿，相當(dāng)于承擔(dān)民事警察的職能。西周時(shí)期，機(jī)構(gòu)分工進(jìn)一步細(xì)化，司徒、司馬和司寇行使警察職能，司徒的職能相當(dāng)于民事警察；司馬掌管軍事，由于軍警不分，司馬在掌管軍事的同時(shí)自然也承擔(dān)維持治安的責(zé)任；司寇負(fù)責(zé)刑獄和司法職能。。秦滅六國，確立中央集權(quán)制，建立了嚴(yán)密的警察制度，自秦以后，古代中國的警察機(jī)構(gòu)和職能日趨完備。西方語境中警察一詞源于希臘語Polis，另外拉丁文Polita，其最初具有“社會秩序”和“公民權(quán)”的含義，亞里斯多德對警察的定義為“良好的秩序，城市的管理與組織，對人民的支持，是給予人民的所有禮物中最偉大的，最首要的”[3]。古雅典時(shí)期，伯里克利擔(dān)任最高執(zhí)政官后，創(chuàng)立了警察、憲兵，他們主要負(fù)責(zé)維持社會治安、公共場地的衛(wèi)生和保護(hù)名勝古跡和風(fēng)景區(qū)[4]。羅馬帝國時(shí)期，警察的職能進(jìn)一步清晰，“強(qiáng)盛時(shí)期已設(shè)立有完備的半軍隊(duì)式警察，保安組合，市場監(jiān)督及取締異族人等；且設(shè)有交通警察，服裝紀(jì)律亦大有可觀”[5]。隨著羅馬帝國的擴(kuò)展，其警察制度傳播至整個(gè)歐洲大陸，對法、德等國的警察制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。古代警察制度主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：首先表現(xiàn)出濃厚的暴力性色彩，赤裸裸地為階級統(tǒng)治服務(wù)；其次警察與軍事、司法等權(quán)力結(jié)合在一起，尚沒有進(jìn)行職能分立。

隨著人口流動的頻繁、城市的出現(xiàn)和國家機(jī)構(gòu)的完善，警察職能趨于專門化。雖然近代以來才興起“警察”這一概念，中國自秦代之后就有專司警察職能的機(jī)構(gòu)，秦朝設(shè)立都亭職位，專司緝捕盜賊和維護(hù)社會治安；唐代設(shè)立專門負(fù)責(zé)維持京城治安的左右金吾衛(wèi)等官職；宋代在河道、沿海和邊塞地區(qū)設(shè)置巡檢司，負(fù)責(zé)巡邏、捕盜和緝私等職責(zé)；遼代在京師設(shè)立警巡院；此后歷經(jīng)金、元、明、清都設(shè)有專門負(fù)責(zé)維護(hù)京城秩序的治安機(jī)構(gòu)[6]。就西方而言，根據(jù)其組織體制，其警察制度大致可分為英美警察模式(2)英美警察模式又可以被稱為地方自治型，或者分散型警察體制。其優(yōu)點(diǎn)在于可以更好地保護(hù)公民自由和個(gè)人權(quán)利，防止和避免政府等公共權(quán)力對個(gè)人的迫害和侵犯，強(qiáng)調(diào)地方自治；其缺陷在于地方警察制度分散、運(yùn)行不靈和效率低下。參見王智軍，《警察的政治屬性》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第29頁。和大陸警察模式(3)大陸警察模式的國家實(shí)行中央集權(quán)，警察立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)集中于中央政府，由國家統(tǒng)一設(shè)立警察機(jī)關(guān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制；在警察組織形式上實(shí)行半軍事化管理。在警察的職責(zé)和任務(wù)上，政府的一切強(qiáng)制性活動幾乎都與警察有關(guān)。警察權(quán)力較大，公眾對警察權(quán)力的制約相對較小。參見王大偉《英美警察科學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社，1995年，第106頁。，前者源于英國的地方自治傳統(tǒng)，最大限度地保護(hù)個(gè)人自由，由地方政府提供警察服務(wù)，這符合近代以前英美國家的社會傳統(tǒng)，但隨著交通和通信技術(shù)的發(fā)展，這種警務(wù)模式開始顯得無法滿足維持秩序的需要；后者的典型代表是法國，法國警察源于動蕩和流血的革命年代，因而形成了中央集權(quán)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，這有利于全國統(tǒng)一調(diào)度和指揮，從而維持社會治安，打擊犯罪，刑事偵查，追捕逃犯等?？傊疅o論中國古代的警察制度，還是西方現(xiàn)代警察制度，其職責(zé)都是為了維持一國內(nèi)部的公共秩序。

從強(qiáng)調(diào)專制秩序向哈耶克的所謂“自由秩序”的演進(jìn)是人類政治文明的巨大進(jìn)步。哈耶克認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)劃定一個(gè)獨(dú)立于公共領(lǐng)域的“自由領(lǐng)域”(an assured free sphere)從而避免個(gè)人受到“專斷的干涉”(arbitrary interference)[7]。個(gè)人在行事的過程中遵守某種規(guī)則，可以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期和回報(bào)的一致，此即所謂“法治下的自由觀念”(the conception of freedom under the law)(4)當(dāng)我們遵守法律時(shí)(亦即指那些在制定時(shí)并不考慮對特定的人予以適用問題時(shí)一般抽象的規(guī)則)時(shí)，我們并不是在服從他人的意志，因而我們是自由的。弗里德里?！ゑT·哈耶克著，鄧正來譯，《自由秩序原理》，三聯(lián)書店，1997年，第191頁。。由于社會環(huán)境的復(fù)雜性，每個(gè)人在很大程度上都只能根據(jù)其所處的特殊環(huán)境來調(diào)試其行為，所以這種有序性不可能是統(tǒng)一指揮的結(jié)果。政府的任何強(qiáng)制性行為只能是一般和抽象的強(qiáng)制性規(guī)則，不能建立某種特定的秩序，只能為秩序的確立提供條件。與這種秩序相適應(yīng)，警察職能開始從古代轉(zhuǎn)向現(xiàn)代，演化為一般社會秩序的維護(hù)者，

現(xiàn)代警察出現(xiàn)的標(biāo)志是警務(wù)職能專業(yè)化，完全從軍事和司法職能中脫離出來專司維持公共秩序。警察職能的專業(yè)化是因?yàn)椋S著國家的成熟和管理事務(wù)的復(fù)雜化，越來越多的事務(wù)被納入公共秩序管理范圍，從而形成兩個(gè)明顯趨勢，一是新生的社會事務(wù)管理需要設(shè)立相應(yīng)的警種，比如交通管理警察、經(jīng)濟(jì)偵查警察，網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查等。二是公共事務(wù)管理的復(fù)雜性對警察的專業(yè)性提出更高的要求，警察如果不具有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識就不能勝任該領(lǐng)域的工作，所以警察知識專門化成為警察職能專業(yè)化的重要組成部分。1829年英國最早建立現(xiàn)代警察制度，并逐漸擴(kuò)散至歐洲各國，從而形成國際性的警察機(jī)構(gòu)組織和警務(wù)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，這也為跨國警務(wù)合作提供了職能機(jī)構(gòu)和組織文化上的準(zhǔn)備。

二、早期跨國警務(wù)合作的困境

19世紀(jì)，歐洲各國之間的聯(lián)系日趨密切，跨國人口流動也越來越頻繁，這對警察維持秩序的功能提出新的要求。要實(shí)現(xiàn)公共秩序的維持需要將目光從國家擴(kuò)展至國家之外。赫德利·布爾區(qū)分了國家、國家體系和國際社會的概念。他認(rèn)為一個(gè)區(qū)域內(nèi)不同國家互動形成一個(gè)國際體系，如果這些國家之間建立在一種共同的文化和文明基礎(chǔ)之上，就會進(jìn)一步形成國際社會[8]。顯然，如果國家之間完全隔絕，相互之間沒有任何往來，國際秩序也無從談起；國家之間互動頻繁推動了國際社會的形成，而后者的存續(xù)又依賴于一個(gè)基本的國際秩序。那么跨國警務(wù)合作能否自動實(shí)現(xiàn)？如果不能應(yīng)當(dāng)如何推動合作？

拿破侖戰(zhàn)爭后，在奧地利首相梅特涅領(lǐng)導(dǎo)下歐洲確立了“維也納體系”以維護(hù)專制統(tǒng)治秩序，這些歐洲國家加強(qiáng)了情報(bào)方面的合作，共同打擊激進(jìn)的革命分子，以維持舊秩序。這種合作具有明顯的政治性，表現(xiàn)形式為秘密的單邊行動、偶然的雙邊或者多邊行動，警察直接體現(xiàn)為赤裸裸的國家暴力工具。然而隨著歐洲革命此起彼伏，國家間政治關(guān)系趨于惡化，至1848年神圣同盟煙消云散，維持這種專制秩序的情報(bào)合作也不復(fù)存在。隨后1851-1866年出現(xiàn)的德意志邦國警察聯(lián)盟是一個(gè)活躍的信息交流平臺，最終也因普魯士和奧地利的交惡而解體。

國家職能具有政治統(tǒng)治和社會管理兩個(gè)方面，就國家職能與警務(wù)活動的對應(yīng)關(guān)系而言，政治統(tǒng)治職能對應(yīng)于高端警務(wù)(High policing)，社會管理職能對應(yīng)于低級警務(wù)(Low policing)[9]。早期的警務(wù)活動主要表現(xiàn)為高端警務(wù)。實(shí)際上，跨國警察合作孕育于國家的政治統(tǒng)治職能，壯大于其社會管理職能。19世紀(jì)，在維護(hù)和鞏固封建專制統(tǒng)治方面，警察機(jī)構(gòu)功不可沒。盡管這些警務(wù)活動具有強(qiáng)烈的政治性，但為了更好地履行國家的政治統(tǒng)治職能，執(zhí)行警務(wù)活動的警察機(jī)關(guān)和人員日益專業(yè)化，維護(hù)國家安全的職能逐漸從警察機(jī)關(guān)分離出來，警務(wù)活動的政治屬性逐漸減弱，懲治犯罪和維持治安的社會職能得到增強(qiáng)。這使得警察官僚機(jī)構(gòu)的自主性程度不斷提高。與此同時(shí)，跨國警務(wù)活動在不同國家的警察之間建立起了跨國聯(lián)系，進(jìn)而發(fā)展出一種共享的警察文化，這有助于不同國家的警察人員在專業(yè)上互相支持，并且不受政治約束而進(jìn)行跨國合作。隨著警察官僚制模式的形成和跨國警察文化的出現(xiàn)，跨國警務(wù)活動的政治屬性逐漸削弱，非政治性因素得到增強(qiáng)?？鐕?lián)系的密切以及人員往來的頻繁，打擊犯罪維持秩序越來越超出單個(gè)國家的能力范圍，19世紀(jì)末以來，歐洲國家在兩個(gè)領(lǐng)域開始進(jìn)行跨國警務(wù)合作的探索：

第一，嘗試召開政府間國際會議處理跨國犯罪問題。這里有兩個(gè)例子形成鮮明對比：國際反無政府主義會議和國際反對婦女賣淫大會(5)19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為應(yīng)對政治激進(jìn)思想，歐洲國家召開兩次國際反無政府主義大會，1898年11月24日-12月21日，21個(gè)來自歐洲和主要大國的54名代表在羅馬召開了第一次反無政府主義大會，1904年在圣彼得堡召開了第二次反無政府主義會議。1904年在法國巴黎，法國、德國、英國和俄國在內(nèi)的12個(gè)國家召開第一次反婦女賣淫國際會議，1910年召開第二次巴黎反婦女賣淫國際會議。。前者取得了一定成功，由于大會強(qiáng)調(diào)無政府主義與“政治無關(guān)”，并將其定義為純粹的犯罪問題。最重要的是，大會除了政府代表和外交人員外，還有部分警察人員參加，正是由于各國警察的參與，會議通過了肖像描述法和比利時(shí)引渡條款，隨后幾年內(nèi)這些條款被應(yīng)用到部分國家法律。但后者卻失敗了，盡管賣淫問題比前者更有可能是一個(gè)純粹的刑事犯罪問題，但由于大會表現(xiàn)為一個(gè)由政府和外交人員參加的政府間會議，沒有警察專業(yè)人員參加與犯罪控制措施相關(guān)問題的討論，因而也沒有跨國警察專家網(wǎng)絡(luò)去執(zhí)行會議達(dá)成的協(xié)議。

第二，嘗試推動普遍性國際警察合作。1914年4月摩洛哥親王阿爾貝一世倡議在摩洛哥召開國際警察會議，大會吸引了來自24個(gè)國家的300多名法律專家、外交官和警察參會。會議討論了在非政治性犯罪方面加強(qiáng)警方之間信息交流的各種方法，具體而言，大會舉行了四次專題會議，分別討論了一般警務(wù)問題、識別鑒定手段、中央登記系統(tǒng)、引渡程序。會議還建議可以通過郵政、電報(bào)和電話通信手段實(shí)現(xiàn)警務(wù)機(jī)構(gòu)之間的直接交流。此外，大會還提議建立一個(gè)世界通用的指紋和照片識別系統(tǒng)等。與會代表對通過會議實(shí)現(xiàn)國際警務(wù)合作寄予厚望。但是，一戰(zhàn)爆發(fā)使得會議沒有產(chǎn)生任何實(shí)際影響。這次會議是在政府層面召開的，將政治和法律原則置于警務(wù)專業(yè)合作之上，而當(dāng)時(shí)歐洲協(xié)約國集團(tuán)與同盟國集團(tuán)的軍事對峙嚴(yán)重影響了警務(wù)合作的實(shí)現(xiàn)。另外一個(gè)因素是，這次會議將法國置于警務(wù)合作的中心位置，法語被確定為警察交流語言，法國的警察技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也被引入了會議。德國反對法國的這種優(yōu)勢地位，為此堅(jiān)決反對將法國的貝蒂人體測量系統(tǒng)確立為刑事技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是堅(jiān)持本國的指紋鑒定系統(tǒng)。在國際層面上，這不僅僅是一個(gè)刑事技術(shù)問題，更是一個(gè)政治上爭奪主導(dǎo)權(quán)的問題。

總之，人口跨國流動與國內(nèi)流動對公共秩序帶來的挑戰(zhàn)是不一樣的，在一個(gè)沒有中央權(quán)威來維持秩序的國際社會，跨國警務(wù)合作的達(dá)成還需要結(jié)構(gòu)性條件的滿足。雖然通過警務(wù)合作來實(shí)現(xiàn)公共秩序的治理是歐洲各國的共同利益，并且已經(jīng)出現(xiàn)了高度的警察官僚自治和成熟的國際警察文化，但它們只是普遍性跨國警務(wù)合作得以實(shí)現(xiàn)的必要條件，而非充分條件。在敵對的結(jié)構(gòu)性國際政治氛圍中，在國家主導(dǎo)下不可能產(chǎn)生真正的跨國警務(wù)合作。

三、“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”與跨國警務(wù)合作的興起

根據(jù)歷史制度主義的分析框架，跨國警務(wù)合作是在特定的制度結(jié)構(gòu)和歷史背景中產(chǎn)生的，所謂的制度包括觀念、規(guī)范和規(guī)則，制度結(jié)構(gòu)指它們之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或排列方式；歷史背景則表現(xiàn)為通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響，強(qiáng)調(diào)政治生活中的路徑依賴和制度變遷。就制度結(jié)構(gòu)而言，警務(wù)合作受制于國家主權(quán)、警察官僚自治和國際警察文化等因素，具體而言，國家主權(quán)導(dǎo)向下的政治警務(wù)活動生成警察官僚自治，而警察官僚自治的國際化進(jìn)一步產(chǎn)生國際警察文化。就其歷史背景而言，高度的警察官僚自治和成熟的國際警察文化是跨國警務(wù)合作產(chǎn)生的前提，但跨國警務(wù)合作的真正產(chǎn)生還需要主客觀條件的耦合。

歷史制度主義建構(gòu)了一個(gè)制度演變的二元模型，在正常情況下，路徑依賴可以保證制度較長時(shí)間的穩(wěn)定性?！奥窂揭蕾囀侵陵P(guān)重要的因果機(jī)制；同時(shí)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)構(gòu)成了許多路徑依賴過程研究起點(diǎn)?！盵10]在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”處的特定選擇可能會中斷制度原來的路徑依賴，導(dǎo)致了制度性質(zhì)的變化，并在新的基礎(chǔ)上自我強(qiáng)化。 因此“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”成為新制度產(chǎn)生的關(guān)鍵。

科列爾夫婦(Collier and Collier)將關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)定義為“一個(gè)顯著變化的時(shí)期”[11]，從而推動了對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的研究，馬霍尼(Mahoney)將關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和路徑依賴連接起來，“一旦某個(gè)特定選項(xiàng)在關(guān)鍵點(diǎn)處被選中，它回到初始點(diǎn)就會變得越來越困難，即使多個(gè)可替代的選擇仍然可用”[12]。事實(shí)上，馬霍尼比科列爾夫婦更明確地強(qiáng)調(diào)了行動者有意識選擇的重要性：“在許多情況下，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都是結(jié)構(gòu)性力量相對不確定的時(shí)刻，在這個(gè)時(shí)刻，有意識的行動者能夠比正常情況所允許的更能動的方式塑造結(jié)果……這些選擇通過揭示長期發(fā)展模式如何取決于遙遠(yuǎn)過去的行為者決策，以此來展示當(dāng)前行為者的力量?！盵13]下面內(nèi)容主要探究“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”下跨國警務(wù)合作產(chǎn)生的邏輯。

如前所述，正當(dāng)各國謀求普遍性跨國警務(wù)合作之際，一戰(zhàn)爆發(fā)以及俄國十月革命使得跨國政治警務(wù)活動卷土重來，戰(zhàn)爭時(shí)期警察的重要任務(wù)是開展維護(hù)國家安全的執(zhí)法活動，如監(jiān)控間諜活動、對軍事設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管等，顯然，在這樣的政治結(jié)構(gòu)中無法實(shí)現(xiàn)國家主導(dǎo)下的跨國警務(wù)合作。戰(zhàn)爭給人類留下了紛亂的“遺產(chǎn)”，其中最重要的是戰(zhàn)爭的殘酷使國際社會認(rèn)識到和平的價(jià)值，1919年召開的“巴黎和會”旨在結(jié)束戰(zhàn)爭并對戰(zhàn)后國際秩序作出安排，接下來幾年內(nèi)歐洲彌漫著和平主義的氛圍。

20世紀(jì)20年代可以被視為跨國警務(wù)合作興起的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。相對于數(shù)百年歷史的跨國警務(wù)活動而言，這是一段相對較短的時(shí)間。此前敵對性的國際關(guān)系為普遍和平主義所取代，政治對跨國警務(wù)活動的結(jié)構(gòu)性影響顯著減弱，跨國警務(wù)的發(fā)展可供選擇的范圍大大擴(kuò)展，此時(shí)跨國警務(wù)活動的發(fā)展已經(jīng)走到歷史的十字路口，不同的選擇將代表不同的發(fā)展方向。如果繼續(xù)遵循原來的政治和法律原則，或者繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的國際警務(wù)合作，之前的政治警務(wù)模式可能會被保留下來，一直到下一個(gè)關(guān)鍵歷史時(shí)期，再次面臨方向選擇；如果在這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)政治警務(wù)模式被保留下來，也許二戰(zhàn)結(jié)束后的幾年時(shí)間會成為另一個(gè)跨國警務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

1923年，在維也納召開的國際警察大會決定成立國際刑警委員會，這次會議由警察專業(yè)人員組織召開，并且完全著力于刑事司法合作，從而開啟實(shí)質(zhì)性的跨國警務(wù)合作。警務(wù)合作得以成功還歸功于以下幾個(gè)條件的滿足：第一，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，制定與警務(wù)合作有關(guān)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建立全球統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)有助于提高合作的效率，在刑事犯罪偵查過程中，指紋、痕跡等刑事鑒定技術(shù)的推廣和擴(kuò)散，有助于展開高效合作。第二，合作渠道建設(shè)，高效的合作需要有效的溝通平臺和暢通的合作渠道。第三，能力建設(shè)，弱小國家警務(wù)能力不足可能構(gòu)成全球警務(wù)合作的短板，大國和國際社會有義務(wù)幫助這些國家提高其警務(wù)能力。當(dāng)一系列主客觀條件滿足之后，國際社會開始了跨國警務(wù)合作的道路。盡管二戰(zhàn)期間該組織一度被納粹德國控制并被改造為侵略擴(kuò)張的工具，偏離打擊犯罪的警務(wù)合作軌道，但二戰(zhàn)結(jié)束后，1946年在法國巴黎重建，并于1956年更名為國際刑警組織，最終發(fā)展成為警務(wù)合作領(lǐng)域最具影響力的國際組織。

一戰(zhàn)結(jié)束后維也納警察局長約翰·朔貝爾(Johannes Schober)提出開展跨國專業(yè)性警務(wù)合作，并推動荷蘭皇家憲兵隊(duì)隊(duì)長范·霍藤(van Houten)發(fā)出國際倡議。后者于1919年邀請各國警察官員建立一個(gè)專業(yè)的跨國警察組織，并強(qiáng)調(diào)擬建立的組織應(yīng)當(dāng)排除政治干擾，專注于刑事案件。但直至1923年才在維也納召開了國際警察會議，為期5天的會議主要討論跨國警務(wù)合作的問題，包括打擊國際犯罪、引渡、刑事調(diào)查技術(shù)等。與會代表認(rèn)為，為了更好地推動警務(wù)合作，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)常設(shè)國際警察組織，最終大會通過決議，成立“國際刑警委員會”，該組織的目標(biāo)是在各自國家法律框架之內(nèi)加強(qiáng)警察之間的相互援助。幾乎所有的歐洲國家警察機(jī)關(guān)都加入了該組織，此外，還有來自中國、埃及和日本的代表加入。該組織除了設(shè)主席副主席和執(zhí)行委員會之外，還設(shè)立與警務(wù)活動相關(guān)的職能部門，到1934年維也納總部已經(jīng)發(fā)展出四個(gè)部門：反偽造貨幣、支票和有價(jià)證券的部門；國際罪犯指紋和照片中心；打擊偽造護(hù)照的國際中心辦公室；以及包括三個(gè)分支機(jī)構(gòu)的國際局。與此同時(shí)各成員國內(nèi)部還成立了負(fù)責(zé)國際聯(lián)絡(luò)的專門機(jī)構(gòu)，今天被稱之為國家中心局。

20世紀(jì)20年代歐洲和平主義思潮使得國家之間的政治對抗在一定程度上得到消解，從而為警務(wù)合作的實(shí)現(xiàn)去除了結(jié)構(gòu)性障礙。顯然警務(wù)合作得以實(shí)現(xiàn)的前提是消除跨國警務(wù)的政治性，有人認(rèn)為國際刑警委員會成立的初衷是為了推進(jìn)強(qiáng)國的政治目標(biāo)，該組織的主要?jiǎng)?chuàng)始人和首任主席約翰·朔貝爾曾兩度擔(dān)任奧地利總理，在政治上極具進(jìn)取心，有人懷疑他創(chuàng)立國際刑警委員會的目的在于將其作為推進(jìn)奧地利外交政策的手段[14]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為成立國際刑警委員會的目的是為了防止蘇聯(lián)共產(chǎn)主義[15]，確實(shí)當(dāng)時(shí)所有加入該組織的國家都制定了反共的政策，而蘇聯(lián)并未加入該組織。對此，戴弗雷姆認(rèn)為，蘇聯(lián)之所以沒有加入國際刑警委員會，并不是因?yàn)樵摻M織排斥共產(chǎn)主義意識形態(tài)，而是因?yàn)樘K聯(lián)的警察機(jī)關(guān)政治性太強(qiáng)，使得其沒有加入這一組織[16]。另外一個(gè)推動警務(wù)合作得以實(shí)現(xiàn)的因素是安全和情報(bào)部門與警察機(jī)關(guān)的分離。直至19世紀(jì)警察機(jī)構(gòu)還與國家權(quán)力中樞密切聯(lián)系，跨國警務(wù)活動的主要表現(xiàn)為防止顛覆活動，維持政權(quán)安全[17]。國際刑警委員會排除了各國之間的政治分歧，專注于警務(wù)專業(yè)性合作，而一戰(zhàn)后歐洲和平的政治環(huán)境使這種合作成為可能。盡管1938年納粹德國入侵奧地利之后將國際刑警委員會改造成納粹侵略和擴(kuò)張的工具，跨國警務(wù)合作中斷，但二戰(zhàn)結(jié)束之后該組織很快得以重建。隨著越來越多的國家獨(dú)立并加入國際社會，警務(wù)合作進(jìn)一步擴(kuò)散至全球，國際刑警組織也成為全球性警務(wù)合作的協(xié)調(diào)中心。

余論

國際社會正面臨百年未有之大變局，國際多邊秩序進(jìn)入一個(gè)瓦解與重構(gòu)期。中國正以更加積極的態(tài)度參加國際事務(wù)，發(fā)揮大國責(zé)任，與國際社會共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。當(dāng)今國際社會對維持跨國公共秩序的需求比以往更為迫切，這對跨國警務(wù)合作也提出了更高的要求。

中國的發(fā)展需要一個(gè)穩(wěn)定的國際和周邊環(huán)境，在實(shí)現(xiàn)本國安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，近年來中國參與了廣泛的警務(wù)執(zhí)法合作，為維護(hù)國際社會秩序穩(wěn)定作出巨大貢獻(xiàn)。2014年中央紀(jì)委牽頭成立“國際追逃追贓工作辦公室”打擊職務(wù)犯罪，通過“天網(wǎng)行動”和“獵狐行動”，從境外引渡回大量職務(wù)犯罪嫌疑人，并追回巨額贓款，有效威懾職務(wù)犯罪，遏制了潛在的外逃活動。中國在反恐方面也加強(qiáng)了與國際社會的合作，但實(shí)現(xiàn)更廣泛的反恐合作困難重重，其最大的障礙是各國對恐怖主義的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至有的國家支持特定的恐怖主義作為本國的政策工具，反恐成為國家間戰(zhàn)略博弈的工具。中國面臨嚴(yán)峻的毒品輸入壓力，又由于化學(xué)毒品生產(chǎn)和供應(yīng)兇猛增長，中國積極參與聯(lián)合國、東盟、上合組織等國際禁毒合作項(xiàng)目。隨著網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)的快速發(fā)展，中國正在成為偵破電信詐騙和金融詐騙等新興犯罪的重災(zāi)區(qū)，不法分子在中國境外設(shè)立窩點(diǎn)對中國公民實(shí)施詐騙的案件頻發(fā)，這也需要中國與其他國家密切合作偵破案件，引渡犯罪嫌疑人。可見，當(dāng)今的許多跨國犯罪多表現(xiàn)為跨國有組織犯罪，世界其他地區(qū)發(fā)生的許多犯罪活動都可能侵犯中國國家或公民利益，中國需要積極參與跨國警務(wù)合作從而服務(wù)于國家或公民利益。

近年來中國的國家利益正遍及世界每一個(gè)角落，中國全面參與跨國警務(wù)合作和全球安全治理。國際刑警組織是最具廣泛性和代表性的國際執(zhí)法合作機(jī)構(gòu)，自1984年中國恢復(fù)在該組織的合法席位以來，不斷深化同該組織及其成員國之間的警務(wù)執(zhí)法合作，積極支持該組織在反恐、打擊跨國有組織犯罪和打擊新興跨國網(wǎng)絡(luò)犯罪方面發(fā)揮重要作用。中國還積極參與聯(lián)合國、上海合作組織、中國—東盟等國際和區(qū)域合作框架內(nèi)的執(zhí)法合作。通過對歷史的回顧，跨國警務(wù)合作首先要排除國家間政治因素的干擾。當(dāng)前特朗普政府對華貿(mào)易戰(zhàn)和高新技術(shù)“脫鉤”，似乎表明兩國正陷入“修昔底德陷阱”，并且美國還發(fā)動西方國家集體對中國實(shí)施封鎖和遏制，中國須努力避免政治因素干擾跨國警務(wù)合作。此外中國還需要進(jìn)一步加大對發(fā)展中國家警務(wù)合作執(zhí)法能力建設(shè)的支持，習(xí)近平總書記在國際刑警組織86屆年會開幕式上表示，中國支持建立全球警務(wù)執(zhí)法培訓(xùn)體系，為發(fā)展中國家培訓(xùn)5000名執(zhí)法人員；為100個(gè)發(fā)展中國家援建升級國際刑警組織通信系統(tǒng)和刑事調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，提升全球警務(wù)執(zhí)法能力。