黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的若干問題研究

王建芹，劉豐豪

（1.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 102249；2.中國(guó)政法大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，北京 102249）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制定步伐明顯加快，取得重大進(jìn)展和顯著成效，總體上實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依。同時(shí)隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，新時(shí)代從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨也在逐步深化，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)正在從完善立規(guī)階段向嚴(yán)格執(zhí)規(guī)守紀(jì)階段發(fā)展，特別是十九屆四中全會(huì)前修訂及頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》）三部重要的黨內(nèi)法規(guī)，將成為今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)與實(shí)踐的主要遵循。

黨內(nèi)法規(guī)制度是一個(gè)有機(jī)的整體，包括制度體系、實(shí)施體系、建設(shè)保障體系，要實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的目標(biāo)，首先必須有效提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。其中，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度作為保障黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量與效果的防線之一，與黨內(nèi)法規(guī)的備案制度與清理制度共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的“反饋機(jī)制”。但相比于后兩者，實(shí)施后評(píng)估制度在理論準(zhǔn)備、制度建設(shè)與實(shí)踐應(yīng)用等方面均有所不足：涉及實(shí)施后評(píng)估理論思考方面的相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)數(shù)量稀少①，學(xué)界關(guān)注度不高；制度建設(shè)方面目前也僅限于《制定條例》中的原則性規(guī)定及《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》中的個(gè)別具體規(guī)定，以及部分省份（如四川?。┲贫ǖ氖〖?jí)管理辦法，尚缺乏具備統(tǒng)領(lǐng)性、規(guī)范性的系統(tǒng)制度安排；實(shí)踐中也僅有部分省份進(jìn)行了初步探索（如福建?。?。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)作為依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨制度實(shí)踐中一個(gè)十分重要的反饋環(huán)節(jié)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善具有不可替代的作用，涉及評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估范圍等具體的制度安排。本文以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的職能定位為基礎(chǔ)，主要就黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍相關(guān)理論與實(shí)踐問題進(jìn)行初步探討。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的職能定位

2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，要到建黨100 周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，并強(qiáng)調(diào)了牢牢抓住質(zhì)量這一關(guān)鍵[1]。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)施后評(píng)估制度是提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)效性的一個(gè)必備環(huán)節(jié)，并與備案制度、清理制度共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施的反饋機(jī)制。

通觀現(xiàn)行評(píng)估體系的制度實(shí)踐，大致可分為立規(guī)前、立規(guī)中、實(shí)施后三個(gè)階段。立規(guī)前評(píng)估決定了黨規(guī)調(diào)整的利益導(dǎo)向，即立與不立、為何而立；立規(guī)中評(píng)估屬于利益的調(diào)整，即如何去立；而實(shí)施后評(píng)估則屬于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果的檢驗(yàn)，亦是評(píng)估體系的最重要組成部分。科學(xué)確定評(píng)估范圍不僅涉及評(píng)估主體的選擇與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定，更是評(píng)估實(shí)踐的實(shí)際效力能否有效達(dá)成的關(guān)鍵。

實(shí)施后評(píng)估范圍的確定，宏觀上涉及評(píng)估框架體系的上限與下限，微觀上涉及具體黨內(nèi)法規(guī)乃至具體規(guī)范在實(shí)施后評(píng)估中的選擇與取舍。實(shí)施后評(píng)估體系在反饋機(jī)制中承擔(dān)的角色實(shí)質(zhì)上是“發(fā)現(xiàn)并確定問題”，評(píng)估范圍的確定作為實(shí)施后評(píng)估體系的一部分，其承擔(dān)了“發(fā)現(xiàn)”（或篩選）可能有問題的黨內(nèi)法規(guī)乃至規(guī)范性文件，并將之納入重新審視范圍的作用。而在現(xiàn)行實(shí)踐中自定自評(píng)為通例的情況下，實(shí)施后評(píng)估范圍與程序選擇同評(píng)估的決定權(quán)緊密相關(guān)，評(píng)估權(quán)力比較集中且評(píng)估主體與制定主體往往集于一身。如果在評(píng)估范圍上缺乏上位黨規(guī)的制衡性規(guī)范，就難以避免評(píng)估程序流于形式，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)施后評(píng)估這一黨內(nèi)法規(guī)的重要反饋機(jī)制無(wú)法真正發(fā)揮效力。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍作為實(shí)施后評(píng)估體系的組成部分之一，其評(píng)估范圍的定位首先涉及實(shí)施后評(píng)估體系的基本定位，亦即在由“備案、評(píng)估、清理”共同組成的三類反饋機(jī)制中三者不同的職能定位。首先，就備案審查機(jī)制而言，目的在于實(shí)現(xiàn)“保證上下位階及互相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)之間有效銜接、密切配合”[1]。同時(shí)根據(jù)《備案規(guī)定》中確立的“同黨章、憲法法律相一致，與關(guān)聯(lián)規(guī)定不沖突”的原則標(biāo)準(zhǔn)亦可看出備案所具有的底線性與結(jié)構(gòu)性特征。在具體執(zhí)行中，由于黨內(nèi)法規(guī)采取的是中央備案模式，以體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)具體承辦。在這個(gè)意義上，即便規(guī)范制定的同級(jí)黨委與黨組需要承擔(dān)主體責(zé)任，對(duì)于底線性審查中央也是不可能下放權(quán)限的。同時(shí)，由于備案接近于程序性審查，備案審查機(jī)構(gòu)無(wú)法單就其書面文本及其立規(guī)說(shuō)明等來(lái)準(zhǔn)確判斷其適用程度，只能依據(jù)備案中的一致與不沖突原則實(shí)施備案審查。此外，考慮到地方黨委的立規(guī)權(quán)及其主觀能動(dòng)性，中央不宜過度干預(yù)，因此備案制度本身具有消極性特征，故將備案制度定位于“監(jiān)督”職能更為適當(dāng)。其次，以清理制度（包括修訂）而言，著重解決的是“更新老化、過時(shí)、沖突的規(guī)范體系，使其不斷煥發(fā)制度活力”[2]等問題，重點(diǎn)在于結(jié)果反饋。其審查標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛且有較強(qiáng)的個(gè)案屬性，同時(shí)清理審查直接與處理掛鉤，具有可執(zhí)行性，故定位于“修正”職能更為適當(dāng)。而關(guān)于實(shí)施后評(píng)估，我們認(rèn)為以“補(bǔ)足”作為其職能基本定位比較適當(dāng)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估將“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的精準(zhǔn)度與實(shí)施有效性”[2]作為重點(diǎn)，其標(biāo)準(zhǔn)則可參照與立法后評(píng)估相似的“合法性、合理性、執(zhí)行性”[3]，表明其更注重實(shí)際的執(zhí)行效果而非形式的基礎(chǔ)正當(dāng)性，注重的是實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題而進(jìn)行的完善，因此具備積極性特征。同時(shí)，根據(jù)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》規(guī)定，制定機(jī)關(guān)“可以”作為評(píng)估主體，在某種程度上肯定了實(shí)踐中由牽頭執(zhí)行主體（制定機(jī)關(guān)）決定具體評(píng)估范圍形成的自定自評(píng)模式。上述分析表明，以掌握更詳細(xì)信息的制定機(jī)關(guān)為主體并以完善實(shí)施效果為主要目標(biāo)，可以得出實(shí)施后評(píng)估職能中“補(bǔ)足”這一積極性的制度定位。

另外需要說(shuō)明的是，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的“范圍”與評(píng)估的“對(duì)象”二者實(shí)為互相交叉的概念。在相對(duì)比較成熟的立法后評(píng)估中，關(guān)于其評(píng)估對(duì)象的探討，即在于明確相應(yīng)的評(píng)估范圍與內(nèi)容[4]。因此本文所謂“評(píng)估范圍”顯然不僅包括與對(duì)象相交的具體評(píng)估取舍標(biāo)準(zhǔn)，還有其背后的確定主體與程序以及整體適用范圍等共同組成的客體。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的分類與確定原則

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍可從宏觀與微觀兩個(gè)視角入手。前者是對(duì)評(píng)估體系范圍的常態(tài)化確定，可分為橫向評(píng)估與縱向評(píng)估；后者則是一次性評(píng)估內(nèi)的范圍取舍，可分為整體性評(píng)估與部分性評(píng)估。二者分別從黨規(guī)體系以及具體的單次評(píng)估兩方面探究黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估范圍。

（一）實(shí)施后評(píng)估范圍的宏觀視角

橫向評(píng)估與縱向評(píng)估的分類主要借鑒于黨內(nèi)法規(guī)體系分類的標(biāo)準(zhǔn)。橫向分類通常指的是以“規(guī)范內(nèi)容”為標(biāo)準(zhǔn)的分類方式，縱向分類通常指的是以“效力位階”為標(biāo)準(zhǔn)的分類方式[5]。

（1）橫向評(píng)估。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》中，將黨內(nèi)法規(guī)依規(guī)范內(nèi)容分為組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障四類?？梢钥闯?，以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的橫向體系實(shí)質(zhì)上是以功能為導(dǎo)向的，每一項(xiàng)規(guī)范內(nèi)容都承載著黨內(nèi)法規(guī)具體需要完成的目標(biāo)與承擔(dān)的功能，此分類方法同樣適用于實(shí)施后評(píng)估范圍的選擇。但此分類體系過于龐大，在同一效力等級(jí)法規(guī)中，各類法規(guī)承擔(dān)不同功能，各司其職又相互聯(lián)系交叉，因此確定評(píng)估范圍時(shí)，應(yīng)充分考慮不同功能規(guī)范間的相互作用與影響，它意味著評(píng)估范圍選取時(shí)應(yīng)盡可能將同一效力等級(jí)的不同功能法規(guī)納入視野。

（2）縱向評(píng)估。即以效力位階為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。根據(jù)《制定條例》，除具有最高黨內(nèi)法規(guī)效力的黨章外，其下依次分為準(zhǔn)則、條例及規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等效力位階。一般情況下，法規(guī)效力位階與其制定主體在黨內(nèi)政治體系中的政治地位是分不開的，準(zhǔn)則、條例由中央制定，而規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等一般由中央部門與省級(jí)黨委制定。具體到黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的縱向范圍，從宏觀而言，至少有兩個(gè)問題需要研究：其一，可適用評(píng)估的范圍；其二，越級(jí)評(píng)估的范圍。

為此，首先需要就目前我國(guó)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)與黨的制度體系之間的關(guān)系進(jìn)行一些說(shuō)明。根據(jù)《制定條例》，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，只有上述包括黨章在內(nèi)的七種制度規(guī)范可以稱為“黨規(guī)”或者狹義上的“黨規(guī)”，而在此之下大量的中層基層黨組織所制定的涉及組織、領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)、監(jiān)督等可反復(fù)適用的規(guī)范絕大多數(shù)應(yīng)歸為“規(guī)范性文件”，勉強(qiáng)屬于“黨內(nèi)法規(guī)制度”或者廣義上的“黨規(guī)”。同時(shí)，我們也可將二者就規(guī)范本身的性質(zhì)特點(diǎn)作歸納性區(qū)別，如“黨規(guī)”（狹義性的）主要具備外部性、高位階、影響大、成熟穩(wěn)定等特點(diǎn)，而規(guī)范性文件則相對(duì)多涉及內(nèi)部性、低位階、影響小、效力低等特點(diǎn)[6]15，但在具體的黨內(nèi)政治生活實(shí)踐中，很難將規(guī)范性文件與“黨規(guī)”做出截然二分的區(qū)別。一則大量規(guī)范性文件涉及具體“黨規(guī)”的落實(shí)與實(shí)施，故在評(píng)估“黨規(guī)”實(shí)施效果時(shí)不可避免會(huì)涉及這些規(guī)范性文件，如市以下黨委根據(jù)上級(jí)規(guī)定精神制定的規(guī)范性文件等；二則一些規(guī)范性文件在實(shí)踐中的重要性不必然次于“黨規(guī)”，如黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的、規(guī)范在非黨的組織中設(shè)立的黨組的文件，該組織的重要性使得相應(yīng)規(guī)范性文件也一并重要起來(lái)[6]23。因此，即使《制定條例》中的評(píng)估規(guī)定僅僅限定于狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”，但現(xiàn)實(shí)的評(píng)估要求使我們難以忽視評(píng)估制度在規(guī)范性文件上的應(yīng)用。

因此我們認(rèn)為，基于黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)踐，實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)無(wú)論是出于被動(dòng)性評(píng)估或主動(dòng)性評(píng)估，都不能忽略實(shí)踐中已經(jīng)在事實(shí)上發(fā)揮著黨規(guī)效力的規(guī)范性文件，但考慮到評(píng)估活動(dòng)的效率性及效益性，評(píng)估到哪一層級(jí)需要在具體的工作安排中依評(píng)估目標(biāo)而綜合判斷，由此即涉及越級(jí)評(píng)估的范圍問題。

越級(jí)評(píng)估范圍則指不同等級(jí)黨內(nèi)法規(guī)因?qū)儆谕还δ芑蚰康亩灰徊⒃u(píng)估時(shí)，主導(dǎo)評(píng)估方可選擇納入評(píng)估的規(guī)范的范圍。具體表現(xiàn)為，為了評(píng)估高位階黨內(nèi)法規(guī)效果而將其下以之為指導(dǎo)或依據(jù)的黨規(guī)乃至規(guī)范性文件一并納入或選擇性納入。此方法在立法后評(píng)估中并不少見，如全國(guó)人大內(nèi)司委對(duì)《殘疾人保障法》、法工委對(duì)《中小企業(yè)促進(jìn)法》進(jìn)行立法評(píng)估時(shí)不同程度地將其下各級(jí)相應(yīng)法規(guī)規(guī)章一同納入評(píng)估范圍。越級(jí)評(píng)估的必要性自不待言，關(guān)鍵在于向下選取評(píng)估范圍的標(biāo)準(zhǔn)如何確定。在上述立法后評(píng)估中，前者向下涉及了國(guó)務(wù)院70余個(gè)部門規(guī)章、31個(gè)省級(jí)規(guī)章及少部分規(guī)范性文件，后者則向下涉及各地方實(shí)施條例28部。可以看出，向下涉及的評(píng)估范圍并非固定的，評(píng)估范圍前者明顯比后者更廣，我們認(rèn)為這與被評(píng)估項(xiàng)目本身的特點(diǎn)相關(guān)。一是《殘疾人保障法》制定于20 世紀(jì)90年代初、實(shí)施周期長(zhǎng)，涉及的法規(guī)規(guī)章制度眾多，而《中小企業(yè)促進(jìn)法》于2002年制定，相比而言實(shí)施周期稍短；二是《殘疾人保障法》對(duì)象為公民，涉及的管理系統(tǒng)眾多，而《中小企業(yè)促進(jìn)法》對(duì)象為法人，涉及的管理系統(tǒng)較少等。當(dāng)然還可能涉及被評(píng)估法規(guī)實(shí)施過程的意見反饋、執(zhí)行難易、體制變革等多種因素，需要在具體實(shí)施過程中進(jìn)行綜合判斷。同樣，在結(jié)構(gòu)相似的黨內(nèi)法規(guī)越級(jí)評(píng)估的范圍選擇上，實(shí)踐中也不應(yīng)拘泥于效力等級(jí)，不論是在限制的意義上還是擴(kuò)大的意義上，主導(dǎo)評(píng)估方應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀需要主動(dòng)予以把握。

（二）實(shí)施后評(píng)估范圍的微觀視角

在具體的評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估范圍首先將涉及整體或部分的選擇。整體意味著評(píng)估主體依程序?qū)⒛骋还δ?、某一方面或某一效力層?jí)內(nèi)的所有規(guī)范均納入評(píng)估范圍，部分則意味著評(píng)估范圍具有明確的重點(diǎn)，從整體中遴選部分規(guī)范甚至部分同類條款進(jìn)行評(píng)估。

（1）整體評(píng)估。就具體的實(shí)施后評(píng)估項(xiàng)目而言，“整體”的范圍首先需要予以清晰的界定。一般而言，所謂整體即意味著“所有”“全部”等概念，理論上應(yīng)涉及所有相關(guān)效力等級(jí)和功能的全部規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，在同一效力等級(jí)上，所涉及的所有橫向黨內(nèi)法規(guī)才可視為整體；在同一功能方面，所涉及的所有縱向黨內(nèi)法規(guī)也才可視為整體。因此無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中，在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系架構(gòu)之內(nèi)，兩者所涉及的規(guī)范均在橫向或縱向范圍內(nèi)組成了相互關(guān)聯(lián)、上下有序的體系規(guī)范，在整體評(píng)估時(shí)均不可偏廢。

就此我們認(rèn)為，整體評(píng)估必然意味著對(duì)依評(píng)估目的而確立的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系的全面評(píng)估，具體到評(píng)估實(shí)踐中，無(wú)論是采用橫向評(píng)估或縱向評(píng)估，涉及高位階或低位階，雖可依據(jù)評(píng)估目的進(jìn)行選擇，但它必定是具備全面性特征的。當(dāng)然，整體評(píng)估在具體實(shí)踐中同樣會(huì)遇到與立法后評(píng)估一樣的困境，即效益問題。“事無(wú)巨細(xì)對(duì)某一規(guī)范的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，不僅過分消耗評(píng)估資源，還可能使評(píng)估流于形式?！盵4]而隨著體系的完善，規(guī)范化的擴(kuò)張，不僅是對(duì)高位階黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的整體評(píng)估，浩如煙海的低階文件同樣有巨大的評(píng)估需求，二者在評(píng)估范圍的選擇上必然面臨著工作量巨大的現(xiàn)實(shí)困難。因此，無(wú)論是現(xiàn)行的立法后評(píng)估還是部分省份已開展的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估，在評(píng)估范圍上均選取了部分評(píng)估，其也符合評(píng)估活動(dòng)效益與效率的原則。

與此同時(shí)，在資源比較豐富的前提下，整體評(píng)估亦有其用武之地，而需要評(píng)估范圍的確定主體所做的，也許僅僅是改變?cè)u(píng)估目標(biāo)設(shè)想。部分評(píng)估的范圍標(biāo)準(zhǔn)大多缺少整體視野與規(guī)劃，正與整體評(píng)估互補(bǔ)。整體評(píng)估不必事無(wú)巨細(xì)，只需知道當(dāng)次評(píng)估的規(guī)范體系何處強(qiáng)何處弱，而非處處之強(qiáng)弱、如何強(qiáng)如何弱，因?yàn)楹竺娑际遣糠窒薅康呐c重點(diǎn)的評(píng)估的范圍，而整體評(píng)估正可為部分評(píng)估找出方向。

（2）部分評(píng)估。相較于整體評(píng)估基于效力位階及功能系統(tǒng)的全面性，部分評(píng)估需依照不同劃分標(biāo)準(zhǔn)將多部或單部規(guī)范乃至數(shù)項(xiàng)條款納入評(píng)估。鑒于目前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的相關(guān)規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)較少，有必要借助于立法后評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)其規(guī)律性特征。

立法評(píng)估可區(qū)分為中央（人大）評(píng)估與地方評(píng)估，就中央層面而言，注重的是立法前期、立法中期的評(píng)估，立法后評(píng)估的具體案例及其規(guī)范較少。原因可能在于立法前期和中期的評(píng)估更有助于提高立法的質(zhì)量，相較于立法后評(píng)估后的再行修訂可以減少立法資源的投入。就地方層面而言，目前實(shí)施立法后評(píng)估的情況較為普遍，且絕大多數(shù)地方立法后評(píng)估都將其評(píng)估范圍選擇了部分評(píng)估。原因一是依據(jù)其自身的規(guī)范等級(jí)有限，無(wú)法進(jìn)行功能系統(tǒng)的整體評(píng)估；二是出于節(jié)省評(píng)估資源的考慮。在此情況下，我們選取了具有一定代表性的8 個(gè)省市②，就其頒布的地方性法規(guī)或政府規(guī)章實(shí)施立法后評(píng)估所選取的評(píng)估范圍進(jìn)行了研究。在提取公因式后，其共性大致包含以下幾點(diǎn)：其一，時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。作為最為明確與硬性的標(biāo)準(zhǔn)存在于絕大多數(shù)評(píng)估規(guī)范中，即實(shí)施滿二至五年后，應(yīng)當(dāng)或可以納入評(píng)估備選范圍。其二，意見性標(biāo)準(zhǔn)。即通過公民、法人、其他組織、實(shí)施機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)等提出的意見多寡來(lái)決定是否納入評(píng)估范圍。其三，擬提升規(guī)范等級(jí)的。多見于需要將規(guī)章上升為地方性法規(guī)前對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。其四，利益性標(biāo)準(zhǔn)。即關(guān)切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生等重大利益的規(guī)范，納入評(píng)估范圍時(shí)對(duì)其優(yōu)先進(jìn)行考量。不難發(fā)現(xiàn)，上述一些共性標(biāo)準(zhǔn)加之一些個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)如調(diào)整對(duì)象改變、同級(jí)規(guī)范矛盾等因素，上述分類可歸為兩個(gè)方面：其一，“可能有問題”。包括時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)象改變產(chǎn)生的因時(shí)效性、對(duì)象調(diào)整導(dǎo)致的規(guī)范失效，或因意見性標(biāo)準(zhǔn)反饋出的法規(guī)實(shí)施效果不佳等問題，均存在著評(píng)估的必要性，以上種種都意味著規(guī)范本身很可能存在不足，需要評(píng)估確認(rèn)問題所在。其二，“不能有問題”。即規(guī)范在某些方面有不可忽視的重要性，如需要升階的規(guī)章意味著同樣的規(guī)范會(huì)產(chǎn)生更廣泛的效力，涉及更多的利益調(diào)整，需要更加深入的評(píng)估作為立法保障。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的范圍選擇標(biāo)準(zhǔn)與地方性法規(guī)及規(guī)章的實(shí)施后評(píng)估有一定的共性特征，即均可從上述兩類范圍入手進(jìn)行探索。實(shí)踐中如四川《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估辦法（試行）》中就提出了將調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化、意見多、影響廣、關(guān)注度高以及實(shí)施一年以上等作為實(shí)施后具體評(píng)估范圍的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》中也將規(guī)范變化、實(shí)踐變化、執(zhí)行困難、試行期滿等作為實(shí)施后評(píng)估范圍確定的原則性標(biāo)準(zhǔn)。

但不難看出，以上評(píng)估范圍的選擇邏輯都具有一個(gè)特征，即標(biāo)準(zhǔn)原則的相對(duì)抽象性與被動(dòng)性，針對(duì)的也只是“解決問題”之定位，這與評(píng)估活動(dòng)的理論準(zhǔn)備不足與實(shí)踐活動(dòng)不充分有一定關(guān)系，特別是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估更是如此。但在豐富多彩的實(shí)踐活動(dòng)中，由于規(guī)范所面臨的問題可能具有相當(dāng)?shù)碾S機(jī)性，對(duì)于“可能有問題”的規(guī)范從發(fā)現(xiàn)到納入實(shí)施后評(píng)估體系不僅會(huì)有時(shí)間差而且可能是無(wú)序的，而對(duì)于“不能有問題”的規(guī)范則如果依據(jù)重要性標(biāo)準(zhǔn)則面臨著尺度把握上的寬嚴(yán)問題。因此，上述評(píng)估范圍選擇的一些抽象原則規(guī)定具有較強(qiáng)的主觀色彩，一方面可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)估時(shí)難以兼顧到同一系統(tǒng)同一邏輯的其他相關(guān)規(guī)范，進(jìn)而影響到評(píng)估的客觀性；另一方面則可能出現(xiàn)重復(fù)評(píng)估而浪費(fèi)資源。我們認(rèn)為，在部分評(píng)估活動(dòng)中，上述問題的解決只有發(fā)揮主動(dòng)性，首先立足于整體評(píng)估的視角，確立部分評(píng)估的規(guī)范在整個(gè)規(guī)范體系中的地位、作用與影響關(guān)系，并兼顧部分評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需求，才能更有效地甄別評(píng)估范圍選擇的科學(xué)性和有效性。這同時(shí)也意味著宏觀的整體評(píng)估與微觀的部分評(píng)估二者并非截然對(duì)立。

三、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的確定主體與確定程序

實(shí)施后評(píng)估范圍的確定主體，即誰(shuí)有權(quán)力為評(píng)估選擇范圍，此處指微觀的單次評(píng)估操作中的范圍，而宏觀的實(shí)施后評(píng)估范圍需要用上位黨內(nèi)法規(guī)或普遍的慣例予以確定。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的確定權(quán)是實(shí)施后評(píng)估權(quán)力的組成部分之一，由實(shí)施后評(píng)估主體來(lái)行使。通常情況下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估主體“包括組織實(shí)施和具體實(shí)施兩類……一般說(shuō)來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估組織實(shí)施主體是黨內(nèi)法規(guī)制定主體……具體實(shí)施主體主要有黨內(nèi)法規(guī)制定主體、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施主體以及社會(huì)組織”[7]。目前黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)掌握于中共中央、中央組織部、中央紀(jì)委與各級(jí)黨委手中，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的補(bǔ)足性定位及其主動(dòng)性特征，它們將是評(píng)估活動(dòng)的主導(dǎo)方，同時(shí)也是具體評(píng)估范圍的實(shí)際確定者?！秷?zhí)行責(zé)任制規(guī)定》在制度上給予了制定機(jī)關(guān)評(píng)估權(quán)，實(shí)踐中也形成了“自定自評(píng)”的模式。但在具體的評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估范圍確定權(quán)是否必然由法規(guī)制定方來(lái)完全行使，是值得進(jìn)一步探討的問題。下面我們從中央層面和地方層面分別進(jìn)行分析：

（一）中央層面

如前所述，整體評(píng)估的范圍標(biāo)準(zhǔn)具有全面性的特征，而部分評(píng)估范圍除時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)外，也多是難以完全客觀、量化地進(jìn)行界定的標(biāo)準(zhǔn)，如重要程度、意見多寡、情況變更等都具有一定的主觀性和相對(duì)性，完全量化則必有合法不合理的情況出現(xiàn)，這即是評(píng)估范圍確定權(quán)的來(lái)源。

對(duì)于中央黨規(guī)而言，涉及的是黨對(duì)各方面工作的基本制度以及黨員權(quán)利義務(wù)的基本規(guī)范。作為微言大義的上位規(guī)范，數(shù)量較少尚在其次，其重要性與對(duì)評(píng)估資源的消耗才是實(shí)施后評(píng)估數(shù)量稀少的主要原因。其評(píng)估活動(dòng)不僅涉及自身，而且在很大程度上可能涉及其所在系統(tǒng)中的更多規(guī)范，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。因此無(wú)論是整體評(píng)估還是部分評(píng)估，都需要消耗大量的評(píng)估資源，必然會(huì)相當(dāng)慎重。同樣，中央黨規(guī)具有高屋建瓴的規(guī)劃視角，使其評(píng)估不能同一般的地方黨規(guī)乃至規(guī)范性文件一樣用被動(dòng)普適的固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，故其評(píng)估活動(dòng)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)帶有更強(qiáng)的主觀性特征。對(duì)于中央部門黨規(guī)，有相當(dāng)一部分事實(shí)上也發(fā)揮著中央黨規(guī)的作用，如《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等，其規(guī)范事權(quán)之廣以及實(shí)質(zhì)的全國(guó)效力在很大程度上使得部門黨規(guī)在一定程度上具備中央黨規(guī)的性質(zhì)。

中央黨規(guī)的性質(zhì)決定了其實(shí)施后評(píng)估在范圍選擇上具有更強(qiáng)的主動(dòng)性與靈活性特征，同時(shí)也意味著評(píng)估范圍確定權(quán)在整個(gè)評(píng)估權(quán)中比重的增加。還應(yīng)注意到，中央黨規(guī)具有極強(qiáng)的政治性，其評(píng)估的主導(dǎo)權(quán)力一般地需要掌握在制定者手中，亦包括評(píng)估范圍的確定權(quán)。當(dāng)然，考慮到評(píng)估主體內(nèi)部的可能分離（即組織實(shí)施主體與具體實(shí)施主體的分離），由組織實(shí)施主體即中央黨規(guī)的制定者確定評(píng)估范圍是必然要求。同時(shí)考慮到具體實(shí)施主體對(duì)于實(shí)際工作的了解程度更高、更加貼近實(shí)踐以及專業(yè)性和中立性等因素，其作用可以體現(xiàn)在程序安排上的建議權(quán)之中。但在總體上，由中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體來(lái)決定評(píng)估范圍是基本原則。

（二）地方層面

在地方層面如省級(jí)層面，首先，其所制定的黨內(nèi)法規(guī)均有上位中央黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范，并以補(bǔ)充細(xì)化的“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”為具體規(guī)范方式，所規(guī)范的亦為本區(qū)域內(nèi)具體某一方面的重要工作事項(xiàng)，相較于中央層面，在評(píng)估范圍的選取上其重要性減弱，使得分享權(quán)力成為可能。其次，采用整體評(píng)估方式時(shí)，地方層面如省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)在橫向上同一位階的關(guān)聯(lián)性黨內(nèi)法規(guī)涉及面有限，縱向上所跨位階也較少，總體評(píng)估范圍相對(duì)較小。采用部分評(píng)估方式時(shí)，以現(xiàn)行的被動(dòng)性、固定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇評(píng)估范圍，可操作性也較強(qiáng)，需要評(píng)估主體對(duì)評(píng)估范圍綜合判斷的余地不大。再次，地方層面的規(guī)范內(nèi)容往往相對(duì)具體，評(píng)估工作更容易實(shí)現(xiàn)細(xì)化，因此由黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門或社會(huì)組織來(lái)直接承擔(dān)評(píng)估工作具有可行性，這同時(shí)也意味著此類評(píng)估主體在評(píng)估范圍的確定上話語(yǔ)權(quán)加重。此外，對(duì)于地方層面規(guī)范的實(shí)施后評(píng)估范圍選取，基層的反饋更加貼近實(shí)踐，在制定主體掌握實(shí)施后評(píng)估范圍權(quán)的必要性相對(duì)減弱的情況下，其權(quán)力的適度分享與適度下放應(yīng)該更加符合實(shí)際。因此，在地方層面的評(píng)估中，更需要平衡黨內(nèi)法規(guī)制定主體與實(shí)施主體的關(guān)系，將評(píng)估權(quán)包括評(píng)估范圍確定權(quán)委托實(shí)施主體或社會(huì)組織，依規(guī)定由制定主體掌握評(píng)估目標(biāo)等指導(dǎo)性事項(xiàng)，由實(shí)施主體或社會(huì)組織具體確定評(píng)估范圍及評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法等細(xì)則，是一種可行的選擇。實(shí)踐中廣西等部分省區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定條例的實(shí)施細(xì)則中已將實(shí)施部門列入評(píng)估主體，為實(shí)施部門具體主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估提供了依據(jù)；而福建師范大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中心的成立，則是社會(huì)組織作為被委托的第三方實(shí)施評(píng)估的另一種嘗試?？傮w來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估實(shí)踐中，除制定主體以外的多主體參與甚至主導(dǎo)的模式是一種必然發(fā)展趨勢(shì)，有利于評(píng)估工作更加廣泛和深入地進(jìn)行。

在相似的立法后評(píng)估實(shí)踐中，將評(píng)估的全部或部分工作進(jìn)行委托的做法已然比較普遍。雖然委托的性質(zhì)并非授權(quán)，但就專業(yè)能力而言，被委托主體在具體評(píng)估事項(xiàng)中的專業(yè)判斷應(yīng)該可以成為一定的權(quán)力來(lái)源。特別是在具體操作上，評(píng)估工作所需要的“具有專業(yè)性、中立性的特點(diǎn)”[8]使得社會(huì)組織具備特定的優(yōu)勢(shì)，其專業(yè)性更能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，更有能力利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建評(píng)估多元參與主體、革新數(shù)據(jù)處理方法、強(qiáng)化預(yù)測(cè)能力，目前在立法實(shí)施后評(píng)估中也初見成效[9]，其在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作中也是值得借鑒的做法。

（三）實(shí)施后評(píng)估范圍的確定程序

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的確定程序作為總體程序設(shè)計(jì)安排中的一部分，占比雖然較小，但依然需要遵循總體程序設(shè)計(jì)的諸原則，如民主參與原則、公開性原則、合法性原則、科學(xué)性原則和參照性原則等[9]。但在具體的評(píng)估范圍確定程序原則側(cè)重點(diǎn)上，著重強(qiáng)調(diào)的是評(píng)估主體在信息收集處理基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌判斷能力，主要體現(xiàn)為依據(jù)評(píng)估目標(biāo)應(yīng)將哪些規(guī)范納入評(píng)估體系最為合理，因此應(yīng)主要體現(xiàn)在民主參與原則和科學(xué)性原則兩方面。

從民主參與原則而言，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍程序確定權(quán)的關(guān)鍵問題是處理好評(píng)估范圍決定權(quán)與建議權(quán)的關(guān)系。實(shí)踐部門作為黨規(guī)的實(shí)施主體，其在具體實(shí)踐中所發(fā)現(xiàn)的問題必然具有更強(qiáng)的針對(duì)性，其所反饋的意見與建議也同樣對(duì)于評(píng)估活動(dòng)具有很強(qiáng)的參考價(jià)值，即所謂“黨規(guī)出于實(shí)踐”[6]349，因此實(shí)踐部門的建議權(quán)在評(píng)估實(shí)踐中的話語(yǔ)權(quán)比重應(yīng)當(dāng)更大。特別是考慮到黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)并不充分，亦缺乏相對(duì)成熟的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有效指導(dǎo)，至少在目前階段，充分尊重實(shí)踐部門的建議權(quán)，在程序上充分保證、比重上更高賦值于實(shí)踐部門的意見與建議是十分必要的。

上述程序要求主要是為協(xié)助評(píng)估主體更為科學(xué)地確定評(píng)估范圍。特別是對(duì)于委托性的評(píng)估活動(dòng)，專業(yè)組織的專業(yè)判斷能力更能夠體現(xiàn)科學(xué)化原則，這一點(diǎn)在具體的評(píng)估實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)予以充分的尊重。而對(duì)于評(píng)估范圍的確定程序本身，其主要目的并不在于權(quán)力制約意義上的各方利益表達(dá)，而是一種在既定目標(biāo)下效率化達(dá)成的體現(xiàn)，目的在于最有效地保證評(píng)估主體的權(quán)力行使更加科學(xué)化、合理化。同樣，程序正義作為當(dāng)代法治的內(nèi)在要求，必然體現(xiàn)在法律精神的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，而黨內(nèi)法規(guī)是黨在依法治國(guó)大前提下從嚴(yán)治黨的最核心表現(xiàn)，同樣具有法的屬性，必然需要更好地甚至更嚴(yán)格地踐行程序正義原則。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為保障黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量與效果的重要反饋機(jī)制，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要部分。而對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的研究，是評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)中十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于科學(xué)、合理地分配評(píng)估資源發(fā)揮著重要的作用。在全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨活動(dòng)深入開展的情況下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐中的實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)必將受到更多重視，產(chǎn)生更多的需求，因此在理論上的探討將有更大的深入空間。

注釋：

①中國(guó)知網(wǎng)檢索顯示，目前國(guó)內(nèi)公開發(fā)表的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的學(xué)術(shù)論文僅有12 篇。最后登錄日期為2020年3月10日。

②廣東省、重慶市、西安市、廣州市、蘭州市、南京市、廈門市、湖州市。