加強黨內(nèi)法規(guī)制度實施的風險防控機制建設(shè)

韓 強，帕麗坦穆·沙迪克

（北京聯(lián)合大學 馬克思主義學院，北京 100101）

風險是可能發(fā)生的與主觀目的不一致甚至相反的結(jié)果。做任何事情都會有風險，風險總是存在的，不能夠被完全消滅，但是，管理者可以通過采取各種措施和方法，消除或減少風險發(fā)生的各種可能性，或減少風險發(fā)生時造成的損失，這就是對風險的防控。突如其來的新冠肺炎疫情給我們上了一堂風險課，告訴我們風險的突發(fā)性、嚴峻性，以及防范風險的緊迫性。完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)依規(guī)治黨是一個系統(tǒng)工程，也是一項重大任務(wù)，同樣存在許多風險，其中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標是否科學、黨內(nèi)法規(guī)制度制定得是否嚴謹、實施得是否到位、成效是否有偏誤等，都存在發(fā)生目標偏離甚至重大失誤的風險。只有在黨內(nèi)法規(guī)制度實施中強化風險意識，做到依規(guī)行事，有效防范和控制風險，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才能真正實現(xiàn)預(yù)期的目標。正如習近平總書記強調(diào)的，要把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題解決好，要有效化解黨面臨的重大挑戰(zhàn)和危險，很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子。

一、加強黨內(nèi)法規(guī)制度實施風險防控的必要性和緊迫性

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。在這一過程中，必須在治國理政和管黨治黨中把風險控制在最低限度，以穩(wěn)定求得發(fā)展，在風險日益加劇的復(fù)雜內(nèi)外部形勢面前，這一點顯得尤為重要。

（一）防范國家治理風險的形勢日益嚴峻

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和社會的不斷進步，社會分工越來越細致、越來越專業(yè)化，社會越來越復(fù)雜，同時科技創(chuàng)新速度加快，新技術(shù)的運用越來越廣泛，影響也日益深遠，還有經(jīng)濟全球化、突發(fā)危機等各種因素的不斷變幻，給國家和社會治理帶來了新的考驗。從世界的角度看，人類面臨的突發(fā)危機越來越頻繁，自然災(zāi)害加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，像新冠肺炎疫情的全球暴發(fā)就具有典型性。在各種危機面前，國際關(guān)系也面臨新的不確定性，民族主義上升造成了更多的國際矛盾和沖突，對全球政治生態(tài)、經(jīng)濟交往和人類命運共同體都形成新的挑戰(zhàn)。而我國由于日益接近世界舞臺的中央，必然遭受各種力量的遏制和影響。從國內(nèi)看，由于改革進入攻堅階段，發(fā)展進入關(guān)鍵時期，必然遇到更多新的矛盾和問題，而改革發(fā)展中積累的社會矛盾也會進一步激化，同時國際環(huán)境的復(fù)雜化也會在國內(nèi)反映出來，使面臨的風險加大?？梢哉f，目前我國面臨的風險比其他任何時期都要突出。正是基于對風險的清醒認識，防范風險正提上國家治理的議事日程。2018 年1 月，習近平總書記在新進中央委員會的委員、候補委員和省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神研討班上發(fā)表重要講話，強調(diào)我國正處于一個大有可為的歷史機遇期，發(fā)展形勢總的是好的，但前進道路不可能一帆風順，越是取得成績的時候越是要有如履薄冰的謹慎，越是要有居安思危的憂患，絕不能犯戰(zhàn)略性、顛覆性錯誤。面對波譎云詭的國際形勢、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們既要有防范風險的先手，也要有應(yīng)對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)[1]。在2019年1月召開的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班開班式上，習近平總書記在講話中進一步就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風險作出深刻分析，提出明確要求，繼而強調(diào)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?。習近平總書記兩次就防范風險在年初作出重要部署，表明了防范化解風險已成為全黨的重要任務(wù)。黨的十九屆四中全會決定也強調(diào)，要完善社會治安防控體系，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風險能力；完善和落實安全生產(chǎn)責任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系；堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統(tǒng)一。以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，健全國家安全體系，增強國家安全能力[3]。所有這些均表明，增強憂患意識和底線思維、防范化解風險、保障國家和社會安全是全黨面臨的重大課題。

（二）切實防范風險已成為管黨治黨的重要任務(wù)

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要有效防范各種風險，根本在于不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，但更重要的體現(xiàn)為制定路線方針政策，做出重大決策，依法定程序任免重要干部，體現(xiàn)在民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政。其中，為保證黨更好地擔負實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任，必須在實現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局中不斷推進全面從嚴治黨。全面從嚴治黨是我們黨保持先進性和純潔性、鞏固長期執(zhí)政地位、化解各種執(zhí)政風險的關(guān)鍵一招，管黨治黨取得成功，自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力不斷增強，我們黨就能夠經(jīng)受“四大考驗”、克服“四種危險”，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。從目前情況看，黨的建設(shè)面臨的重大風險集中體現(xiàn)為執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗和精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險這八個方面，克服“四大考驗”“四種危險”是對全面從嚴治黨的重大考驗，也是對能否化解各種風險的重大考驗。從黨的建設(shè)的高度清醒認識、深刻分析、正確應(yīng)對這些考驗和危險，是全黨目前重要而又緊迫的任務(wù)。抗擊新冠肺炎疫情的斗爭取得階段性勝利，既表明我們對風險始終保持著清醒認識，也表明我們防控化解風險能力的切實提高。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度實施中的風險問題日益突出

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度，法度必成體系。健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實現(xiàn)依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的必然選擇，也是化解管黨治黨風險的必由之路。制度的生命在于執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)制度必須得到充分的實施，才能真正發(fā)揮作用，正因為如此，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別要求各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。要求健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。通過近年加快構(gòu)建比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已基本成型，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨的能力和水平有了顯著提高。但現(xiàn)實地看，黨內(nèi)法規(guī)制度實施中存在的問題仍然比較多，如通過出臺黨內(nèi)法規(guī)制定的兩個五年規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計有所加強，但是許多具體的黨內(nèi)法規(guī)制度仍然存在交叉重疊現(xiàn)象，給實施造成困難；黨內(nèi)法規(guī)制度存在自上而下層層加碼的現(xiàn)象，造成一些規(guī)定嚴格有余、激勵不足，一些地方的做法有違黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初衷；在執(zhí)行中存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、煩瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問題都不少[4]；一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨規(guī)意識淡薄，執(zhí)規(guī)能力不強，對出臺的黨內(nèi)法規(guī)不學不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位；黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)問題突出。諸如此類的問題，都使黨內(nèi)法規(guī)制度的實施問題進一步提上日程。這些問題不解決，黨內(nèi)法規(guī)制度實施中就會出現(xiàn)各種風險，甚至有可能給黨的建設(shè)與中國特色社會主義事業(yè)造成極大的危害。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度實施中的風險分析

黨內(nèi)法規(guī)制度實施中的風險并非僅僅局限于實施本身，而是涉及制定、實施、反饋各個環(huán)節(jié)，因為實施是黨內(nèi)法規(guī)制度付諸實踐的過程，而這一過程與黨內(nèi)法規(guī)制度本身的科學性、規(guī)范性，與實施的主體、客體和環(huán)境等都有著密切的聯(lián)系。因此，我們在思考黨內(nèi)法規(guī)制度實施的風險時，也要有更寬廣的視野，重點要關(guān)注如下幾個方面的風險問題。

（一）“錢穆制度陷阱”風險

錢穆是中國現(xiàn)代著名歷史學家、思想家、教育家，他在分析中國歷史時曾指出了一個明顯現(xiàn)象，即在中國政治制度的歷史發(fā)展中，往往是一個制度出了毛病，再定一個制度來防止它，相沿日久，制度一天天地繁密化，于是有些就變成了病上加病。越來越繁密的制度積累，往往造成前后矛盾。這樣，制度越繁密越容易產(chǎn)生歧義，越容易出漏洞，而執(zhí)行新制度的人往往在分歧爭執(zhí)中不敵固守舊制度的人，因而制度越來越失去效率。人們把錢穆揭示的這一現(xiàn)象稱作“錢穆制度陷阱”。這一規(guī)律告訴我們，有效的制度不會是一個單項的制度，而應(yīng)是一個制度體系。但這個制度體系不是以制度的多少為標準的，不是越多越好，而是在于管不管用。因此，制定制度要切中問題要害，建立真正管用的制度框架。對此，習近平總書記也多次強調(diào)，制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用[5]?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》也強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)制度“要于法周延、于事有效、務(wù)實管用、簡便易行”[6]。但是，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，在效力位階上下位對上位制度的簡單沿襲已成為普遍現(xiàn)象，一些下級黨組織照抄照搬上級黨組織的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，造成黨內(nèi)法規(guī)制度疊梁架屋，但實際效能卻并不明顯。此外，制定多部同類黨內(nèi)法規(guī)制度的情況也較明顯。比如，隨著2019年年底中共中央政治局會議連續(xù)修訂并發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，現(xiàn)行有效的黨的基層組織工作條例已達到4部，另外2部分別是1996年制定、2010年修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》，1999 年制定、2018 年修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。此外，1986年制定的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》也未隨著《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的出臺而宣告廢止[7]。如此之多的基層組織工作條例完全可以整合為一部通行的基層組織工作條例，把重復(fù)內(nèi)容進行合并，這樣既簡單明確，也便于執(zhí)行。類似的情況在黨內(nèi)法規(guī)制度中并不鮮見，影響了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的效能，當然也蘊含著風險。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度理想化風險

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，造成實施風險加劇的一個重要方面是極化思維，這是一種過于理想化的思維，就是認為黨內(nèi)法規(guī)越多越好、越細越好、越嚴越好，似乎不如此就顯示不出黨內(nèi)法規(guī)制度的先進本性。從目前的黨內(nèi)法規(guī)制度看，數(shù)量上已極為龐大，不僅有全黨性的黨內(nèi)法規(guī)制度，還有全黨性和地方黨組織制定的大量規(guī)范性文件，而且各個基層黨組織往往也制定有自己的各種制度。雖然制度建設(shè)仍有一些空白之處，如黨的十九屆四中全會《決定》進行的制度設(shè)計還有許多有待落實，但總體上黨內(nèi)法規(guī)制度已呈現(xiàn)出數(shù)量比較龐雜、體系相對統(tǒng)一的特征。從黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)定看，中央層面的黨內(nèi)法規(guī)已愈加細致具體，特別是紀律處分條例、問責條例等規(guī)定日益明確，而地方和基層黨組織通過出臺細化規(guī)定和進行所謂“層層加碼”，已到了規(guī)定非常細致嚴密的程度。必須看到，黨內(nèi)法規(guī)制度從本質(zhì)上屬于黨內(nèi)規(guī)矩，也可以說是一般意義上的黨紀。黨紀嚴于國法，這是全黨的共識，也是從黨紀的特殊性和黨員的先進屬性來講的，但是如果就此理解為黨內(nèi)法規(guī)制度可以無限制地拔高到難以企及的程度，那就大錯特錯了。實際上，黨內(nèi)法規(guī)制度雖然有其特殊性，但也和一般意義上的制度設(shè)計有相通之處，就是基于人性的“經(jīng)濟人”假設(shè)，認為每一個人都有趨利避害的本性，因此需要制定制度來懲惡揚善，避免私欲私利對公共利益的侵害。對于黨內(nèi)法規(guī)制度來說也是如此，要通過嚴格規(guī)定、嚴格要求、嚴格懲處，切實規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運行和黨內(nèi)政治生活，弘揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，激勵黨員干部永葆共產(chǎn)黨人的先進本色，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正為黨和人民的事業(yè)嘔心瀝血、增光添彩，而絕不能起到相反的作用。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部不作為風險

黨內(nèi)法規(guī)制度的本質(zhì)是在規(guī)范的基礎(chǔ)上達到約束和激勵的目的，如果只有約束缺乏激勵，必然會使制度的制定者傾向于只注重規(guī)定的細致嚴格和查處的嚴厲嚴苛，產(chǎn)生多做多錯、少做少錯、不做不錯的結(jié)果，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、少作為、慢作為，以避免因不當作為受到懲處。如果只有激勵而缺乏約束，那就容易出現(xiàn)各行其是、權(quán)錢交易、腐敗盛行。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度必須明確目標，避免導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部不作為情況的發(fā)生。當然，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的原因是多方面的，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的日趨嚴格只是一個方面，但是，忽視這種相關(guān)性也是不對的，畢竟這是很多不作為干部的普遍借口。從目前情況看，近年，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的現(xiàn)象有加重趨勢，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不深入基層、不實事求是，工作中滿足于聽匯報、看總結(jié)，習慣于以會議貫徹會議、以文件落實文件，他們處世圓滑、八面玲瓏、不講原則、明哲保身，遇事一推二拖、欺下瞞上、不愿擔當，熱衷于搞所謂的“表面工程”“政績工程”，這樣的干部顯然屬于為官不為之列。解決干部為官不為問題，需要真正搞清楚不敢為、不想為、不能為的原因，特別要在制度上樹立正確導(dǎo)向，為有為者撐腰，同時要健全完善激勵機制和容錯糾錯機制，不能因為干部一時出現(xiàn)問題就一棍子打死。有些地方發(fā)出對“李云龍式”干部的呼喚，但是，這種干部從來都是存在的，關(guān)鍵是能否用制度保證使用他們，出了問題又能夠?qū)捜莺捅Ｗo他們。如果做到了這些，“李云龍式”干部肯定會不斷涌現(xiàn)出來，不敢擔當作為的干部也會越來越少。

（四）依規(guī)“違規(guī)”風險

黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)立的目的是保證黨內(nèi)權(quán)力運行和政治生活的穩(wěn)定有序，避免受到個人因素的影響，特別是避免被個別人所左右。原則上，只要黨內(nèi)法規(guī)制度被公開公平公正地實施，就可以避免出現(xiàn)違反黨內(nèi)法規(guī)制度的情形。但是，事情往往是復(fù)雜的。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度存在一個規(guī)定和事實相符合的問題，而這種判斷源于對黨內(nèi)法規(guī)制度的深刻理解和對事實的客觀把握，當在這兩方面或某一方面出現(xiàn)欠缺的時候，制度實施的走樣變形就不可避免；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度又是靠人來實現(xiàn)的，實施主體的政治素質(zhì)、道德水準、文化水平和法治意識與能力等往往決定著實施的質(zhì)量和成效。因此，在如此多的因素影響之下，黨內(nèi)法規(guī)制度在實施中有時就會出現(xiàn)認真實施但結(jié)果卻南轅北轍的現(xiàn)象，當然也存在更嚴重的公然依規(guī)“違規(guī)”或者依規(guī)謀私的問題。比如，民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的基本遵循，但是，有的主要領(lǐng)導(dǎo)為了自己的目的甚至是私利，在黨委全委會或常委會決策時，通過預(yù)先溝通、主動發(fā)言定調(diào)、培植個人勢力、打壓不同意見等方式，使會議完全按照自己的意志作出決策。從表面看，會議決策的程序應(yīng)有盡有、健全完備，完全符合黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定，但實際上卻是認認真真走過場，明明白白搞形式，那些匪夷所思、侵害人民利益的決策都是這樣出籠的，諸如任人唯親的干部選拔、“一刀切”的強制拆遷、不公正的司法判決、化公為私的項目審批等。如果一些黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人總是這樣理解和運用黨內(nèi)法規(guī)制度，其危害是極其驚人的，不僅使黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性公正性蕩然無存，而且會敗壞黨內(nèi)和社會政治生態(tài)，助長歪風邪氣，從查處的多數(shù)大案要案中我們都不難看到這類現(xiàn)象的影子。除他們考慮更多的是個人或小集體的政治得失，沒有把人民的利益、把講政治放在首要位置上之外，根源就在于他們沒有把黨內(nèi)法規(guī)制度當成帶電的高壓線，而是當成了回避責任的工具。這種公然的依規(guī)“違規(guī)”正是地方治理的巨大隱患，也是地方黨組織執(zhí)政能力的突出缺陷。

（五）監(jiān)督權(quán)失衡風險

權(quán)力必須分開并有所制衡，才能保證權(quán)力被正當行使，因為絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。我們雖然不會照搬西方的三權(quán)分立制度，但是分權(quán)制衡的理念值得借鑒。我們在黨內(nèi)權(quán)力運行中，也特別注重決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)的分設(shè)和制衡。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，也把監(jiān)督保障作為其中的重要組成部分，并出臺了相當多的法規(guī)制度，同時也強化了紀律監(jiān)督的權(quán)威?？梢哉f，各級紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀的機關(guān)，在保障黨內(nèi)法規(guī)制度實施中負有重大責任，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了突出作用，使這一斗爭取得了壓倒性優(yōu)勢。但是，在反腐敗斗爭中，一些紀委在監(jiān)督執(zhí)紀中也出現(xiàn)了一些隨意執(zhí)紀、超越權(quán)限、違反規(guī)定甚至以權(quán)謀私的問題，紀委系統(tǒng)落馬干部也為數(shù)不少，其中以監(jiān)督執(zhí)紀權(quán)營私舞弊具有普遍性和代表性。特別要看到，出于行使監(jiān)督權(quán)和進行反腐敗斗爭的需要，紀委實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在權(quán)力配置上要高于同級黨政機關(guān)，而且與監(jiān)察權(quán)合并后其權(quán)威性進一步增強。面對這樣的局面，如何既充分保證紀委的監(jiān)督職能，同時又使其職能行使不至于打破地方的權(quán)力平衡，由此預(yù)防監(jiān)督權(quán)的失衡是一個非常重要而又敏感的問題，需要我們高度重視，從黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的角度加以規(guī)范和防范。

當然，黨內(nèi)法規(guī)實施的環(huán)節(jié)很多，因此出現(xiàn)風險的概率也越來越大，加強對風險的防控不僅是各級黨委、紀委應(yīng)該考慮的問題，更是黨內(nèi)法規(guī)制度在制定和實施中應(yīng)該進行考量的。

三、防控黨內(nèi)法規(guī)制度實施風險的對策

有效防控黨內(nèi)法規(guī)制度實施的風險，必須有系統(tǒng)思維，要著眼于黨內(nèi)法規(guī)制度制定和實施的各個環(huán)節(jié)，因為兩者是緊密聯(lián)系在一起的。

（一）加強黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計

科學的頂層設(shè)計是有效實施的前提。在加強頂層設(shè)計方面，我們黨也做了大量工作，習近平總書記多次發(fā)表重要講話，提出了明確思路和要求；2016 年召開的全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議，制定了《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12 月13 日），明確了總體要求、總體目標和工作重點；兩次修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的基本概念、類型、定位，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當遵循的基本原則、權(quán)限和程序等；先后出臺了兩個黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃，特別是《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100 周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對今后5 年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行頂層設(shè)計，提出了指導(dǎo)思想、目標要求、重點項目和落實要求，對推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義[8]。應(yīng)該說，在進行頂層設(shè)計方面我們非常重視，取得的成績巨大，但是問題仍然存在，有的還比較突出。比如，從黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度相對薄弱，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的幾部重要黨內(nèi)法規(guī)多是2019年集中出臺的[9]；從七類黨內(nèi)法規(guī)看，對黨內(nèi)規(guī)則的建設(shè)重視不夠，甚至調(diào)低了它的地位[10]；從黨內(nèi)法規(guī)制度制定和實施的平衡上，存在重制定輕執(zhí)行的問題，在保障執(zhí)行上力度不夠，辦法也不夠得力；從黨內(nèi)法規(guī)制度的配套上，還缺乏具體的實施細則和可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實施遇到許多困難；在黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展上，還缺乏集約化思維，歸并整合不夠。這些都極大地制約著黨內(nèi)法規(guī)的實施及成效，要解決這些問題，同樣也要從頂層設(shè)計的高度進行新的謀劃，從注重具體的黨內(nèi)法規(guī)制度，過渡到更多地思考黨內(nèi)法規(guī)制度的整體結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系的優(yōu)化上來。

（二）加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依法辦事的能力

黨內(nèi)法規(guī)制度的實施取決于各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，他們能否嚴格執(zhí)行、模范遵守黨內(nèi)法規(guī)制度更具有決定意義。目前黨內(nèi)法規(guī)制度實施中存在的問題，許多與各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏依規(guī)辦事的意識和能力有著直接關(guān)系。在很多情況下，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部并非不了解黨內(nèi)法規(guī)制度，而是沒有站在全面從嚴治黨和依法治國的高度看待黨內(nèi)法規(guī)制度，認為黨內(nèi)法規(guī)是軟法，只要不違反國家法律，不犯政治錯誤，就不是什么大問題。在這種認識支配下，一些組織和干部對黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏敬畏，表面上說依規(guī)辦事，實際上經(jīng)常開后門走偏門，把黨紀拋到腦后，甚至還振振有詞，受到查處則鳴冤叫屈。還有一種認識就是把黨內(nèi)法規(guī)制度看得高于國家法律法規(guī)，執(zhí)迷于手中的權(quán)力，在“黨大還是法大”的偽命題里難以自拔。這兩種錯誤意識危害甚大，在此意識支配下難以形成正確的依規(guī)辦事能力，取而代之的只能是本位主義、實用主義的滋長，法治意識、法治能力的缺失。2019 年查處的云南孫小果案涉及的眾多的司法系統(tǒng)黨政干部，有的還是廳級領(lǐng)導(dǎo)，甚至是以集體決策的方式為其開脫。這些充分表明提高領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依法辦事的能力極為必要和緊迫。黨的十九屆四中全會決定要求把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)，通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權(quán)力、開展工作，提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平。同時還要求堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。只有切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)辦事能力，才能化解各種風險，增強黨內(nèi)法規(guī)制度實施的確定性，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

（三）建立黨內(nèi)法規(guī)制度的自我實施機制

徒法不足以自行。黨內(nèi)法規(guī)制度的實施需要加強領(lǐng)導(dǎo)，建立保障監(jiān)督機制，這是我們形成的傳統(tǒng)認識。所以每逢重要黨內(nèi)法規(guī)制度制定出臺，我們總要大張旗鼓地宣傳，組織學習教育，也會在發(fā)布的通知中一如既往地提出加強領(lǐng)導(dǎo)和保障的要求。但是，從制度實施的情況來看，它本身實施得好壞，往往受到制度合法性強弱、制度思維是否養(yǎng)成、制度環(huán)境能否優(yōu)化等條件的制約。如果相關(guān)因素是積極正向的，那么制度可以建立起自我實施的機制，不需要外力的干預(yù)，使制度得到遵從。從黨內(nèi)法規(guī)制度的實施來看，我們也要朝著這樣的方向努力[11]。目前，黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量日益龐雜，如果讓黨員干部都逐一去學習并參與實施，將會付出極大的代價，也是不現(xiàn)實的。因此，要著眼于建立自我實施機制，強化黨內(nèi)法規(guī)制度的合法性，使每一個黨內(nèi)法規(guī)制度都源于科學的設(shè)計和強烈的現(xiàn)實需要，符合黨內(nèi)法規(guī)制度的價值目標和功能定位，同時又得到恰如其分的規(guī)范嚴謹表達，還要增強全黨的制度意識和思維。按照制度學派代表人物道格拉斯（Marry Douglas）的觀點，制度塑造了人們的思維，黨內(nèi)法規(guī)制度要著眼于塑造全黨的制度意識和思維，引導(dǎo)形成遵守制度的思維習慣和行為自覺。當然，也要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度實施的黨內(nèi)外環(huán)境，形成主體與環(huán)境的高度統(tǒng)一，最終使黨內(nèi)法規(guī)制度成為黨員干部普遍認同和遵守的得到社會高度認可的約定俗成的規(guī)則，在協(xié)調(diào)規(guī)范黨內(nèi)各主體關(guān)系和行為中真正發(fā)揮作用。如果我們最終建立起黨內(nèi)法規(guī)制度的自我實施機制，不僅黨內(nèi)法規(guī)制度實施的成本會降低，而且成效也會更為顯著。

（四）強化黨內(nèi)法規(guī)制度實施的問責保障

動員千遍不如問責一次。問責是促進和保證制度實施的最有效手段，任何制度的實施如果沒有問責來配套就會成為一句空話。同樣，如果問責只是出臺一個制度而沒有實際行動，也會成為一句口號。在黨內(nèi)法規(guī)制度實施中，必須用強有力的問責制度作保障，而且問責制度必須得到真正實施，不能動輒高高舉起，輕輕落下，搞下不為例。2019年9月，在對2016 年7 月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》進行修訂的基礎(chǔ)上，中共中央印發(fā)了新的《中國共產(chǎn)黨問責條例》，要求各級黨委（黨組）要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，擔負起全面從嚴治黨的政治責任，堅持有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究，把制度的剛性立起來[12]。修訂《中國共產(chǎn)黨問責條例》，體現(xiàn)了中央對問責制度的高度重視。但是由于問責主要是追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責任、監(jiān)督責任、領(lǐng)導(dǎo)責任，因此問責真正實施時往往會遇到責任難以落實的困境，而問責不力甚至不及時，會極大地影響問責制度的權(quán)威性和威懾力。特別是在此次抗擊疫情的斗爭中，在早期，一些黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責現(xiàn)象比較突出，但是真正問責往往困難重重，這也是目前問責遲遲難以展開的原因。但是，缺乏及時有力的問責，類似的錯誤就難以避免再次出現(xiàn)，而且一次問罪勝過十次問責，必須把問罪和問責結(jié)合起來，達到問罪程度的絕不能僅以問責來掩飾，搞從輕發(fā)落。

（五）形成全黨自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)的良好風氣

最好的制度是為大家自覺遵守的制度。全黨自覺遵守是制定黨內(nèi)法規(guī)制度的目的所在，也是防控實施風險的最有力保障。目前全黨自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的意識還不夠強，對黨內(nèi)法規(guī)制度的認識也并不到位，致使實施中不嚴格、搞變通等情形屢見不鮮。要形成全黨自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的良好風氣，必須從教育做起，要讓全體黨員干部正確認識黨內(nèi)法規(guī)制度的性質(zhì)、地位和作用，自覺學習掌握相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度，特別是要理解其中的法治精神，樹立法治信仰，實現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)制度的真正尊崇和敬畏，形成以遵紀為榮、以違規(guī)為恥的良好氛圍，切實改變一些黨員干部迷信權(quán)力、迷信關(guān)系的現(xiàn)象。同時，各級黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的表率，帶動全黨自覺尊崇、嚴格執(zhí)行和堅決維護黨內(nèi)法規(guī)制度。最后，還要優(yōu)化黨內(nèi)法治環(huán)境，并以此帶動社會法治環(huán)境的改善，要在黨內(nèi)推進黨內(nèi)民主，擴大黨務(wù)公開，大力營造公開公平公正的環(huán)境，形成用制度管人管事管權(quán)的局面，使每一個黨員干部都可以在黨內(nèi)法規(guī)制度的框架下實現(xiàn)個人價值，為黨和人民的事業(yè)做出應(yīng)有的貢獻。

黨內(nèi)法規(guī)制度的實施雖然還存在許多可以預(yù)見甚至難以預(yù)料的風險，但是黨內(nèi)法規(guī)制度本身正是化解風險的可靠途徑。只要所制定的黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了，黨內(nèi)法規(guī)制度的作用能得到充分發(fā)揮，在中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和全黨的高度團結(jié)統(tǒng)一面前，再大的困難就都可以克服，再大的風險也就可以防控，抗擊疫情取得階段性勝利無疑為此加上了一個有力的注腳。