國家治理現(xiàn)代化視域下基層群眾自治制度的健全與完善

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

健全和完善新時代基層群眾自治制度是發(fā)展社會主義民主，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在全國人民代表大會成立60 周年紀念大會上，習近平總書記明確指出，我們要完善基層群眾自治制度，保障人民直接行使民主權(quán)利，防止表面上有權(quán)，實際上無權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。黨的十九屆四中會會明確提出要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”，“健全基層黨組織領(lǐng)導的基層群眾自治機制”。基層群眾自治是基層群眾直接行使民主權(quán)利的具體表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義的本質(zhì)特征，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。目前，我國基層群眾自治制度經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)基本建立，城鄉(xiāng)居民自治的各個方面都取得了顯著成就，但仍然存在不完善之處，亟待解決。

一、新時代健全與完善基層群眾自治制度的重大意義

基層群眾自治制度，是在憲法和相關(guān)法律的界限范圍內(nèi)，在黨和政府主導下，為了更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展，依托于群眾性自治組織如城市居民委員會、村民委員會、職工代表大會以及其他的組織形式，群眾參與到民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，通過選舉能代表廣大群眾意志與利益的居民委員會、村民委員會和職工代表大會等，最終在合法條件下，最大限度地實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的一項基本政治制度。我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會以及村民委員會下還設有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。基層群眾自治組織還包括設立在企事業(yè)單位代表職工利益的職工代表大會以及其他形式的組織。參照《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》及相關(guān)的法律法規(guī)，基層群眾自治制度的核心內(nèi)容可概括為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中民主選舉是群眾自治的基礎(chǔ)，民主決策是開展群眾自治的核心要義，民主管理是實現(xiàn)群眾自治的有效手段，民主監(jiān)督是實現(xiàn)群眾自治的保障，四者相輔相成，互為補充，缺一不可。健全與完善基層群眾自治制度，其重大意義體現(xiàn)在以下方面。

（一）有利于完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會明確指出：中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系。在中國特色社會主義制度體系中，黨的領(lǐng)導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系等都是其重要組成部分?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈嗣癞敿易髦髦贫润w系的重要組成部分，因此，加強基層群眾自治制度建設，就是堅持和完善人民當家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治，是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

（二）有利于推動社會主義民主政治建設，保障人民當家作主的地位

制度體系是人民當家作主的保證?；鶎尤罕娮灾沃贫仁侨嗣癞敿易髦鞯闹贫缺Ｕ?，人民群眾依靠自己，自己發(fā)展自己，通過黨的正確領(lǐng)導和指引加以規(guī)范化，依托基層群眾自治組織城市居民委員會和村民委員會，通過民主選舉、決策、管理和監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、教育和服務，是真正意義上實現(xiàn)民主的體現(xiàn)。

（三）有利于培養(yǎng)基層群眾的民主意識，激發(fā)人民群眾參與政治的積極性和創(chuàng)造性

人民群眾的民主意識和參與政治的積極性、創(chuàng)造性，既能體現(xiàn)出其參與政治的熱情，又能促使國家意志與人民意志相吻合。同時，基層群眾自治制度的實施，還有利于提高人民的民主思維能力和實踐能力。

（四）有利于充分發(fā)揮群眾的主觀能動性，促進城市與農(nóng)村居民的自我發(fā)展

一切事務不論大小不僅需要依靠政府的力量來解決，更需要依靠人民的智慧和人民的力量。加強基層群眾自治，有利于充分發(fā)揮群眾的主觀能動性，有利于解決各種矛盾，促進城市與農(nóng)村居民的自我發(fā)展。如果只依靠政府力量，會導致政府機構(gòu)承擔過重的負擔，反而降低解決問題的效率。群眾的智慧是無窮的，發(fā)揮群眾的智慧，依靠群眾的力量，既有利于節(jié)約社會資源，又能促進城鄉(xiāng)的和諧穩(wěn)定，推動社會的發(fā)展。

二、我國基層群眾自治制度的現(xiàn)狀

近年來，我國基層群眾自治制度建設取得了一定的成就，但也存在一系列問題，主要表現(xiàn)為自治組織與行政機構(gòu)的沖突、群眾自治工作機制形式化，以及基層群眾的權(quán)利意識薄弱，等等。

（一）我國基層群眾自治取得的成就

改革開放后，我國基層群眾自治制度被寫入憲法，國家又相繼出臺城鄉(xiāng)居民自治相關(guān)的法律，為城鄉(xiāng)居民自治奠定了堅實基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國基層群眾自治在黨的領(lǐng)導下，在實踐經(jīng)驗總結(jié)和持續(xù)改進的過程中，逐漸建立起了一套趨于完備并適合當下中國國情的城鄉(xiāng)治理體系，為城市以及農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展奠定了穩(wěn)定的外部環(huán)境，有效地促進了中國城鄉(xiāng)基層的民主建設。同時，在城鄉(xiāng)居民自治的各個方面都取得了顯著成就：民主選舉制度基本建立，民主決策制度初步形成，民主監(jiān)督制度不斷完善。

（二）我國基層群眾自治存在的主要問題

1.基層群眾自治組織與行政機構(gòu)角色不協(xié)調(diào)

行政機構(gòu)與基層群眾自治組織之間的角色沖突影響了自治工作的開展，使自治組織脫離原有的職能。一些地方基層政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織等將基層群眾自治組織當成是附屬于自身的單位，將大量工作安排給自治組織，而基層群眾自治組織為了獲得政府財政上的支持，有的竟將人民的利益拋之在后。有的行政組織對基層群眾自治組織日常活動的干預，破壞了基層群眾自治組織的自治性，使基層群眾自治組織發(fā)揮不出應有的指導、幫助作用，阻礙了中國特色社會主義民主政治的發(fā)展。

2.基層群眾自治工作機制尚不健全

基層群眾自治組織的工作機制多流于形式化和表面化。一方面，基層群眾自治組織的人員由民主選舉產(chǎn)生，但由于工作機制的不完善，導致出現(xiàn)賄選現(xiàn)象，通過權(quán)錢交易購買選票，違背該制度創(chuàng)立的初衷。另一方面，基層群眾自治組織經(jīng)費缺乏，當選者多為有背景或是財力雄厚的人。此種情形下，一些基層群眾自治組織管理層的權(quán)力掌握在權(quán)貴手中，基層群眾的呼聲難以得到反饋，問題不能得到及時有效的解決，必然阻礙社會主義民主政治的發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)居民權(quán)利意識薄弱

官本位思想是中國兩千多年來封建社會的傳統(tǒng)思想，現(xiàn)如今在普通人民群眾當中，這種思想依然根深蒂固，認為公權(quán)力大于一切。基層群眾自治組織由普通的人民群眾組成，自然會存在這種思維觀念，對行政部門言聽計從，并形成接受與執(zhí)行政府部門行政命令的習慣。當人們養(yǎng)成這種消極被動的習慣，把基層群眾自治組織當成基層政府的附屬就變得理所當然?；鶎尤罕姷淖灾我庾R與權(quán)利意識并未完全覺醒。

三、我國基層群眾自治存在問題深層次原因分析

（一）相關(guān)法律不健全，權(quán)責劃分模糊

“法無禁止即可為”是對于公民而言的，只要是法律沒有明文規(guī)定的，法律就不禁止。而對于行政機關(guān)而言是“法無授權(quán)即禁止”，行政權(quán)力必須有法律授權(quán)，行政必須以法律為依據(jù)，不得超越和違背法律，也就是說國家行政機關(guān)行使管理職能需要遵循法定的運行機制。基層群眾自治制度即授予公民一定的自治權(quán)利，其操作運行只要是在法律的框架下，完全是按照基層群眾的意思表示。當其與法定管理機制相遇時，必然會產(chǎn)生碰撞。現(xiàn)國家修改制定的《城市居民委員會組織法》與《村民委員會組織法》是依據(jù)國情修改的，具有普遍的指導和規(guī)范作用，但是在職責劃分這一部分只是概括性籠統(tǒng)規(guī)定，如何管理，誰來管理，在法律上尚無明確細致的規(guī)范，所以行政機關(guān)對于城鄉(xiāng)自治的事務，在意見不一致的時候，就會產(chǎn)生強制與選擇、權(quán)威與平等的沖突。

（二）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，管理效能弱化

城鄉(xiāng)居委會開展活動，實施項目，需要大量的資金，而經(jīng)費短缺一直是基層群眾自治組織普遍需要面對的問題。城市居民委員會以及村民委員會的資金基本上來源于政府財政撥款?；鶎尤罕娮灾谓M織接受越來越多的政府職能的工作，卻沒有得到與之相對應的資金劃撥，付出與獲得不成比例，拿著同樣的經(jīng)費卻承擔著越來越多的工作，加之經(jīng)費來源單一，導致基層群眾自治組織的日常運作出現(xiàn)危機，管理效能弱化，如此一來，一般的基層群眾無更多余力從事基層群眾自治的工作，而那些有背景有財力的人順理成章成為基層群眾自治組織的管理者。

（三）消極思想觀念束縛，群眾積極性不高

眾所周知，一項制度的有效實施需要人民群眾的支持和認同，如果沒有人民群眾的支持和認同，再好的制度也不能發(fā)揮出很好的作用。在一些地方，基層群眾缺乏權(quán)利意識與自治觀念，參與自治的積極性不高，使基層群眾自治得不到充分的開展，無法完全發(fā)揮它的作用。城鄉(xiāng)居民自治意識和權(quán)利意識的缺乏與其所在環(huán)境與教育背景息息相關(guān)，基層群眾的受教育水平很大程度上決定其思想水平。

四、完善基層群眾自治制度的對策選擇

針對基層群眾自治面臨的一系列問題，需要采取相對應的措施來解決：對于權(quán)責界限不清，需要完善相關(guān)法律；對于經(jīng)費短缺，需要拓寬資金來源；對于居民權(quán)利意識匱乏，則要加強宣傳與教育。

（一）完善相關(guān)法律，明確權(quán)利邊界

新時代，原有的法律法規(guī)不完全適應國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展要求，需要加快出臺與《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》相關(guān)的配套的法律法規(guī)。盡管我國《憲法》及兩部《組織法》規(guī)定了黨組織在基層群眾自治中的領(lǐng)導地位，基層政府在基層群眾自治中的協(xié)助地位，由城鄉(xiāng)居民委員會進行自治，但沒有具體劃分它們的界限，因此，需要在法律上對它進行詳細的規(guī)定，確立基層群眾自治中黨組織的領(lǐng)導方式，政府的協(xié)助方式，以及法律責任的承擔問題，切實保障基層群眾自治組織的獨立性，限制行政部門對基層群眾自治的非正常干擾，促進基層群眾自治工作的有序開展。

（二）拓寬融資渠道，建立穩(wěn)定的資金來源

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。要健全基層群眾自治制度，首先要為基層群眾自治組織奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。國家不允許基層群眾自治組織搞實體經(jīng)濟，這樣做的目的是防止腐敗，預防組織腐化墮落。但依靠政府撥款的單一模式已經(jīng)難以讓基層群眾自治組織的活動得到有效開展，應該做出改變。除了各級政府為了維持基層群眾自治組織的基本運作提供的財政撥款，政府應當允許基層群眾自治組織在此基礎(chǔ)上，通過社區(qū)服務購買、社區(qū)項目資助等多個渠道籌措資金，在社會的監(jiān)督和居民的意愿下，接受社區(qū)居民的募捐，為自治工作的開展提供物質(zhì)上的幫助。

（三）培養(yǎng)城鄉(xiāng)居民自治觀念，提高城鄉(xiāng)居民自治意識

自治需要法律制度的支撐，更需要城鄉(xiāng)居民培養(yǎng)法治理念。國家制度是居民自治的外在保障，而法治理念則是居民自治的內(nèi)在驅(qū)動。思維的轉(zhuǎn)變是一個漫長的過程，并非一蹴而就，需要有效的培育方式及培育路徑。首先，廣大媒體及各大宣傳部門要大力宣傳基層群眾自治的重要精神和它的民主實質(zhì)，以及它對基層治理的重要性，向廣大人民群眾宣傳基層群眾自治的基本政策和價值觀念，讓人們?nèi)罕娫跐夂竦恼咝麄鞣諊?，潛移默化地建立起基層群眾自治的正確認知。其次，通過浸入式體驗，讓基層群眾真正參與到基層自治中來，從而消除對基層群眾自治的偏見。當然，最為有效的方式就是樹立一個典型，通過這一典范作為參照，消除大家的顧慮，這比起口頭的話語更具有說服力。

新時代基層群眾自治制度的健全和完善，需要在法律層面對各方主體的權(quán)責進行更為細致的規(guī)定，更需要建立起基層群眾對基層自治的信念。前者在外部提供支撐，后者在內(nèi)部驅(qū)動，二者缺一不可。行政機關(guān)要減少對基層群眾自治的過多干預，簡政放權(quán)，不把基層群眾自治組織當成是附屬隨意使喚，將一些本職工作拋給基層群眾自治組織。社會主義民主的實質(zhì)是人民當家作主，基層群眾自治制度的本質(zhì)就是為了實現(xiàn)人民當家作主。基層群眾自治更多的要讓基層老百姓參與其中，因此需要提高基層群眾的法治素養(yǎng)，培養(yǎng)自治觀念，才能由內(nèi)而外地將基層群眾自治制度加以健全和完善。