河南省國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)與實(shí)施舉措探討

唐衛(wèi)平，張 晨，劉曉輝，2

(1.河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，鄭州 450045； 2.長(zhǎng)葛市林業(yè)發(fā)展中心，河南 長(zhǎng)葛 461500)

前言

中國(guó)是木材生產(chǎn)大國(guó)，同時(shí)也是木材消費(fèi)大國(guó)，木材安全既關(guān)乎資源安全，也與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全密切相關(guān)。目前，中國(guó)林業(yè)發(fā)展主要結(jié)構(gòu)性矛盾為森林資源不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)的多樣化需求，全面停止天然林商業(yè)性采伐，使得木材缺口進(jìn)一步加大，木材供需矛盾將長(zhǎng)期存在。此外，我國(guó)木材資源中“大、特大徑級(jí)組”比例下降明顯，珍貴用材樹種資源稀缺，國(guó)家木材對(duì)外依存度急劇升高，甚至依靠進(jìn)口木材也已經(jīng)難以平衡國(guó)內(nèi)需求，國(guó)家木材資源面臨重大考驗(yàn)。加快國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林制度，對(duì)增強(qiáng)我國(guó)木材供給能力、維護(hù)國(guó)家木材安全意義重大。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林的戰(zhàn)略決策[1-7]。

河南省是林業(yè)大省，在保障國(guó)家木材安全體系建設(shè)中的地位舉足輕重[8]。河南現(xiàn)有用材林面積113.5萬hm2，活立木蓄積6588.28萬m3。用材林主要樹種有楊樹、泡桐、楸樹、杉木、刺槐、火炬松、日本落葉松、櫟類、黃連木、椴樹等，以楊樹為主的速生豐產(chǎn)林面積59.83萬hm2，占到用材林面積的52.71%。然而現(xiàn)有的木材總量，尤其是大、特大徑級(jí)木材儲(chǔ)備已經(jīng)無法滿足河南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。作為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的7個(gè)試點(diǎn)省份之一和長(zhǎng)江以北唯一的試點(diǎn)省份，河南省人民政府高度重視國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)。2012年，河南省啟動(dòng)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地示范項(xiàng)目，并出臺(tái)了《河南省木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地規(guī)劃(2011—2020年)》；2014年，河南省林業(yè)廳組織編制《河南省國(guó)家儲(chǔ)備林劃定工作方案》，出臺(tái)《河南省國(guó)家儲(chǔ)備林劃定工作實(shí)施細(xì)則(試行)》。在河南省人民政府高度關(guān)注和省林業(yè)廳的強(qiáng)力推動(dòng)下，全省國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)和儲(chǔ)備林劃定工作有條不紊地推進(jìn)中。

在河南省主體功能區(qū)和國(guó)土生態(tài)安全戰(zhàn)略框架下，為突出重點(diǎn)、優(yōu)化布局，綜合考慮林業(yè)發(fā)展條件、發(fā)展需求等因素，按照山水林田湖草生命共同體的要求，遵循自然條件、培育樹種和培育方式相似的原則，構(gòu)建了“一區(qū)三山”國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)空間格局?！耙粎^(qū)”為平原區(qū)，是河南省國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是保障重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)安全和木材安全的戰(zhàn)略基地；“三山”為伏牛山、桐柏大別山和太行山三大山地，作為河南省國(guó)土生態(tài)安全的主體，是全面保護(hù)天然林、濕地和重要物種的重要陣地，也是擴(kuò)大生態(tài)空間、增加森林資源、提高區(qū)域生態(tài)承載力的重要載體。

1 儲(chǔ)備林建設(shè)必要性

1.1 發(fā)揮林業(yè)優(yōu)勢(shì)，扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)

林業(yè)建設(shè)具有進(jìn)入門檻低、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、就業(yè)容量大、收益可持續(xù)的優(yōu)勢(shì)，生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色惠民脫貧增收潛力巨大，既輸血也造血，可為林業(yè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展打下牢固基礎(chǔ)。而河南省的扶貧開發(fā)工作作為全省一項(xiàng)重大政治任務(wù)和第一民生工程，目前已進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。河南省70%的貧困人口都集中在大別山、伏牛山、太行山的深石山區(qū)和黃河灘區(qū)，這些地區(qū)既是生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，又是林業(yè)資源富集的地方，依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)脫貧難。因此，大力推進(jìn)儲(chǔ)備林建設(shè)工作，既是體現(xiàn)黨中央國(guó)務(wù)院結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧的總體要求，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的有效途徑。

1.2 有效利用國(guó)土資源，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

建設(shè)林業(yè)生態(tài)省是河南省委、省政府從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局做出的重大戰(zhàn)略決策。通過人工造林，不斷增加森林資源總量，提高木材儲(chǔ)備；通過對(duì)現(xiàn)有用材林的撫育管理，提高林地生產(chǎn)力，建立起完善的生態(tài)體系，充分發(fā)揮林業(yè)巨大的生態(tài)功能，滿足社會(huì)和人民對(duì)良好生態(tài)的需求。同時(shí)，儲(chǔ)備足夠的木材資源，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展空間，才能緩解天然林保護(hù)工程等重點(diǎn)生態(tài)工程保護(hù)造成的木材缺口，實(shí)現(xiàn)全省林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 全面保護(hù)天然林的必然選擇

天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，生物多樣性豐富，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。全面停止天然林商品性采伐，每年直接減少木材生產(chǎn)約5000萬m3。通過建立國(guó)家儲(chǔ)備林基地，采取集約人工造林、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育等經(jīng)營(yíng)措施，至2035年每年將增加木材生產(chǎn)能力1.38億m3以上，為全面保護(hù)天然林資源提供重要保障。

1.4 緩解木材供需矛盾，保障國(guó)家木材安全

伴隨著全球森林的不斷減少，世界各國(guó)對(duì)森林在國(guó)家安全中的作用有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，對(duì)森林保護(hù)日益重視，木材及其制品尤其是珍貴木材及其產(chǎn)品的貿(mào)易，已成為全球環(huán)境政治、環(huán)境外交的核心內(nèi)容之一，木材已成為越來越重要的戰(zhàn)略物資。中國(guó)是世界上木材及木制品的消費(fèi)大國(guó)，又是全世界人均占有森林(木材)資源最少的國(guó)家之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定的發(fā)展，人民生活水平的提高，木材消耗的進(jìn)一步增加，供需矛盾將進(jìn)一步加劇。建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林可以緩解木材供需矛盾，保障國(guó)家木材安全。

1.5 促進(jìn)就業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

林業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，就業(yè)容量大，從種苗選育、栽植、撫育管理到林產(chǎn)品采集、加工、運(yùn)輸?shù)?，可以形成一條內(nèi)容豐富的產(chǎn)業(yè)鏈，每個(gè)環(huán)節(jié)都可以吸納大量勞動(dòng)力就業(yè)。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)能有效地調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬了農(nóng)民增收的渠道，加快了脫貧致富的步伐。

1.6 有效應(yīng)對(duì)氣候變化，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

森林資源在應(yīng)對(duì)氣候變化中所具有的吸收、貯存、替代功能十分突出。科學(xué)研究表明，森林每生長(zhǎng)1m3蓄積量，平均能吸收二氧化碳1.83t，釋放氧氣1.62t。河南省現(xiàn)有森林資源年吸收固定二氧化碳7984萬t，相當(dāng)于河南省工業(yè)用燃煤二氧化碳排放量的25.56%，有效減緩了溫室效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了間接減排，擴(kuò)大了環(huán)境容量，提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境承載能力。

2 建設(shè)原則

一是立木儲(chǔ)備，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)定位，順應(yīng)市場(chǎng)需求，建設(shè)集約高效、結(jié)構(gòu)合理的國(guó)家儲(chǔ)備林工程，大力培育發(fā)展工業(yè)原料林、珍稀樹種和大徑級(jí)用材林，藏木于林、藏富于林，增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)木材培育、儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力。二是突出重點(diǎn)，以水、光、熱等自然條件較好的集中連片適宜地區(qū)為重點(diǎn)，以喬木為主、木材儲(chǔ)備為主，大力推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)工程，實(shí)施一批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮森林多種功能和綜合效益。三是分類經(jīng)營(yíng)，選定現(xiàn)有林劃定一批，培大培優(yōu)；重點(diǎn)地區(qū)新建一批，擴(kuò)大規(guī)模；全面停伐休養(yǎng)一批，保育儲(chǔ)備；堅(jiān)持長(zhǎng)中短周期相結(jié)合，以短養(yǎng)長(zhǎng)；堅(jiān)持一般樹種、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種相結(jié)合，調(diào)整結(jié)構(gòu)。四是機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)揮財(cái)政金融合力，利用開發(fā)性和政策性金融優(yōu)惠貸款，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社?；稹⒈ｋU(xiǎn)基金等大型機(jī)構(gòu)投資者，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融服務(wù)林業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)探索森林資源抵押、擔(dān)保、入股等政策。五是示范引領(lǐng)，建立以森林經(jīng)營(yíng)方案管理為核心的管理制度，建設(shè)多功能森林，推廣新模式、新技術(shù)和新機(jī)制，打造引領(lǐng)精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的示范工程[9-11]。

3 儲(chǔ)備林建設(shè)存在的問題

3.1 資金保障不足，建設(shè)發(fā)展受到制約

目前，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目投資來源主要是國(guó)家對(duì)于儲(chǔ)備林建設(shè)投入的專項(xiàng)資金和財(cái)政單位對(duì)于林業(yè)單位進(jìn)行的相關(guān)補(bǔ)貼。但國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目后期所需要的運(yùn)營(yíng)資金獲取與資金使用規(guī)劃等，相關(guān)部門沒有進(jìn)行明確的要求及規(guī)定，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及物價(jià)的提升，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的資金缺口將會(huì)逐漸增大。而在融資方面，雖進(jìn)行了一定程度的探索，并且在河南部分地區(qū)也取得了較好的效果，但由于短期經(jīng)濟(jì)效益不夠顯著，且易受自然災(zāi)害、通貨膨脹、造林及管護(hù)成本上升等多種因素的影響，經(jīng)營(yíng)方面壓力較大，特別是PPP 項(xiàng)目存在程序復(fù)雜、融資平臺(tái)搭建不易、資本金籌集難度大、貸款資金落地較慢等問題[12]。

3.2 造林樹種單一，林分質(zhì)量不均衡

河南省在國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)中造林樹種相對(duì)單一。大面積的單一樹種，容易導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)不穩(wěn)，無法形成多林種、多樹種、多層次的立體復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，森林的綜合效益不能得到充分的發(fā)揮。大面積的人工純林，會(huì)使林分質(zhì)量下降，林分質(zhì)量不均衡。另外，由于撫育經(jīng)營(yíng)時(shí)機(jī)選擇不當(dāng)和管理粗放，致使在人工林或其它利用價(jià)值較高的林分中目標(biāo)樹種生長(zhǎng)緩慢，經(jīng)營(yíng)低效。

4 儲(chǔ)備林建設(shè)保障措施

4.1 完善政策制度，建立管理機(jī)制

進(jìn)一步完善國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)制度，出臺(tái)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)者的林地使用權(quán)、明晰林木所有權(quán)、放寬森林資產(chǎn)處置權(quán)；再者要規(guī)范項(xiàng)目管理，各級(jí)林業(yè)主管部門要依法行政，通過綜合執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為，恪盡職守、熱情服務(wù)，落實(shí)公開服務(wù)承諾制度，以保障和維護(hù)法人的合法權(quán)益；另外要建立第三方評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，提高基地建設(shè)效益和效率，完善基地采伐等配套政策，切實(shí)保障項(xiàng)目安全、有序、健康運(yùn)行，依法保障多種主體投資權(quán)益和收益[14]。聯(lián)合政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，建立國(guó)家儲(chǔ)備林管理機(jī)制，明確分工，落實(shí)相關(guān)職責(zé)，結(jié)合實(shí)際做好行業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，出臺(tái)相應(yīng)措施，全力推進(jìn)，確保項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施。

4.2 科學(xué)布局，重點(diǎn)突出，集約經(jīng)營(yíng)

國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)，實(shí)行短、中、長(zhǎng)相結(jié)合的科學(xué)規(guī)劃方針，重點(diǎn)在環(huán)城周邊、路網(wǎng)、水網(wǎng)兩側(cè)，以及國(guó)有林場(chǎng)、森林公園、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，通過集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培等措施，集中連片建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林基地，發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣?yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)土大徑材樹種。依據(jù)《國(guó)家儲(chǔ)備林樹種目錄》，針對(duì)不同地形、路段、土壤和立地條件等差異，擇優(yōu)選擇適生樹種進(jìn)行科學(xué)合理搭配，突出以優(yōu)質(zhì)喬木為主，倡導(dǎo)混交與復(fù)合種植模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)科技成果的推廣應(yīng)用，采用先進(jìn)的林業(yè)科技成果，通過集約化、基地化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，提高國(guó)家儲(chǔ)備林工程建設(shè)的科技含量和集約經(jīng)營(yíng)水平，確保工程建設(shè)的質(zhì)量和效益[13]。

4.3 市場(chǎng)運(yùn)作，完善融資擔(dān)保和融資平臺(tái)

鼓勵(lì)社會(huì)民間資本與財(cái)政部門密切協(xié)同配合，積極借鑒歐投、日元貸款等項(xiàng)目建立的系統(tǒng)體系，打造國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)多主體、多樹種、多模式的新機(jī)制。各建設(shè)單位可根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜谫Y建設(shè)計(jì)劃需求，及時(shí)落實(shí)貸款主體和擔(dān)保主體，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際擬定貸款額度。積極協(xié)調(diào)各金融部門，優(yōu)化審核流程，破解融資難題，探索創(chuàng)新有效的貸款和擔(dān)保方式。推行林業(yè)保險(xiǎn)制度，參照公益林補(bǔ)貼政策，把國(guó)家儲(chǔ)備林全部納入林業(yè)綜合保險(xiǎn)。積極發(fā)揮政府扶持引導(dǎo)作用，通過完善金融、財(cái)稅、采伐等政策措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基地建設(shè)[12]。

4.4 加強(qiáng)采伐管理，提升工程質(zhì)量和管理

加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備林工程項(xiàng)目管理和系統(tǒng)化管理。借鑒先進(jìn)管理理念，依據(jù)現(xiàn)有方案規(guī)程，建立全方位、全流程的儲(chǔ)備林建設(shè)管理規(guī)章制度。一是要制定工程質(zhì)量檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目驗(yàn)收、財(cái)務(wù)審計(jì)、檔案資料等全方位的工程管理制度；二要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，嚴(yán)把資金關(guān)口，規(guī)范各設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中資金的良好安全運(yùn)作；三要增強(qiáng)對(duì)融資模式，運(yùn)行機(jī)制、項(xiàng)目管理和技術(shù)推廣的進(jìn)一步指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，靈活機(jī)制。

國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)單位必須認(rèn)真落實(shí)經(jīng)過批準(zhǔn)的國(guó)家儲(chǔ)備林經(jīng)營(yíng)方案，依據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案，合理安排采伐樹種、數(shù)量和采伐方式。所需限額要單報(bào)單批，實(shí)行采伐審批與償還貸款掛鉤，未還款前，不得隨意采伐和處理林木；對(duì)于達(dá)到規(guī)劃成熟齡級(jí)且確需用于償還貸款的，經(jīng)報(bào)省林業(yè)局同意后，縣級(jí)以上林業(yè)部門應(yīng)足額安排采伐指標(biāo)，以維護(hù)建設(shè)單位的正當(dāng)收益，保障銀行貸款按期償還。

4.5 強(qiáng)化科技服務(wù)體系，促進(jìn)行業(yè)增效

始終把科技支撐和技術(shù)推廣作為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的重中之重，助推項(xiàng)目建設(shè)同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施、同步監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，不斷提高國(guó)家儲(chǔ)備林集約經(jīng)營(yíng)的科學(xué)化、精細(xì)化水平。打造創(chuàng)新化，信息化的國(guó)家儲(chǔ)備林信息管理服務(wù)體系，積極探索思路，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

制訂國(guó)家儲(chǔ)備林科技推廣與培訓(xùn)計(jì)劃，明確科技推廣與培訓(xùn)任務(wù)，組織開展與國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)科技推廣與培訓(xùn)活動(dòng)，全面提高項(xiàng)目管理人員及施工人員的素質(zhì)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)，積極開展網(wǎng)絡(luò)技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)，不斷提升相關(guān)人員的技術(shù)知識(shí)、操作能力和管理水平，促使國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化管理和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，取得理想的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)探索出一條成功之路。

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)要與調(diào)整優(yōu)化森林資源結(jié)構(gòu)相結(jié)合，這樣不僅有利于項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展，還有利于處理好林業(yè)發(fā)展與農(nóng)民致富增收的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引領(lǐng)精準(zhǔn)扶貧，充分發(fā)揮林業(yè)在改善生態(tài)、改善民生方面的作用。